II OSK 806/18

II OSK 806/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-03-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Roman Hauser /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2993/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-11-17
II OZ 717/17 - Postanowienie NSA z 2017-07-27
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 13 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2993/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2993/15, oddalił skargę [...] (skarżące), na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy) z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:
Postępowanie administracyjne dotyczy budynku usługowo-hotelowego, znajdującego się na działce nr ewid. [...] (dawny nr ewid. [...]) obr. [...], położonej przy [...]. Część budynku obejmująca pierwsze i drugie piętro została przyjęta do użytkowania decyzją Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum nr [...] z dnia [...] września 2002 r. W świetle inwentaryzacji budowlanej z lipca 2002 r., zrealizowany obiekt to budynek podpiwniczony składający się z trzech-czterech kondygnacji nadziemnych: piwnicy, parteru, pierwszego i drugiego piętra oraz poddasza o powierzchni całkowitej 2211,00 m2 i powierzchni użytkowej 1822,70 m2. Natomiast od 2002 r. prowadzone były roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie tego budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W sprawie tej od lipca 2008 r. prowadzone było postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w trybie art. 48 i nast. ustawy Prawo budowlane (u.p.b.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (organ I instancji) decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.p.b., nakazał skarżącej [...] rozbiórkę rozbudowanej i nadbudowanej części tego budynku. W dacie podejmowania tej decyzji rozbiórkowej w obrocie prawnym funkcjonowało postanowienie organu I instancji nr [...]z dnia [...] grudnia 2008 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, w którym jednocześnie zobowiązano skarżącą [...] do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w sentencji tegoż postanowienia, niezbędnych przy procedurze legalizacyjnej odnoszącej się do popełnionej samowoli budowlanej.
Organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję rozbiórkową nr [...]i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Decyzja kasacyjna organu odwoławczego nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1593/10 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego nr [...].
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2919/12, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i odrzucił skargę wniesioną na decyzję organu odwoławczego nr [...] z przyczyn formalnych.
Organ I instancji, kontynuując postępowanie, podjął czynności w celu zweryfikowania dotychczas ustalonego kręgu stron w omawianej sprawie. W dniu [...] lipca 2014 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wpłynęło pismo Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy, stanowiące odpowiedź tej jednostki na wezwanie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2014 r. Z informacji zawartych w tym piśmie wynikało, iż ostatnia umowa dzierżawy zawarta ze skarżącymi wygasła w dniu [...] maja 2009 r. i od tego czasu ww. osoby korzystają z gruntu bezumownie, zaś z uwagi na fakt, że dzierżawca po zakończeniu umowy dzierżawy nie zwrócił przedmiotu dzierżawy w stanie uporządkowanym i bez poczynionych naniesień sprawa została skierowana na drogę postępowania cywilnego o wydanie nieruchomości. Organ I instancji czterokrotnie wyznaczał termin oględzin przedmiotowego budynku, które zaplanowano na [...] października 2014 r., [...] lutego 2015 r., [...] marca 2015 r. i [...] maja 2015 r. Z czynności oględzin zostały sporządzone odpowiednio protokoły o nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], z treści których wynika, że za każdym razem nie udostępniono przedstawicielowi organu ww. obiektu w celu dokonania jego oględzin, zaś czynności kontrolne w tym zakresie przeprowadzane były jedynie na zewnątrz tego budynku.
Organ I instancji, po rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wydał w dniu [...] lipca 2015 r. na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy u.p.b. decyzję nr [...], nakazującą skarżącym rozbiórkę: 1) 3-go piętra o powierzchni użytkowej 603,23 m2, powierzchni całkowitej 812,06 m2; 2) 4-go piętra o powierzchni użytkowej 505,66 m2, powierzchni całkowitej 742,43 m2; 3) 5-go piętra o powierzchni użytkowej 344,72 m2, powierzchni całkowitej 517,30 m2; 6) 6-go piętra (tj. poddasza) o powierzchni użytkowej 171,07 m2, powierzchni całkowitej 245,86 m2, budynku usługowo-hotelowego, znajdującego się na działce nr ewid. [...] (dawny nr ewid. [...]) obr. [...], położonej przy ul. [...], rozbudowanego i nadbudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, czyli doprowadzenia tego obiektu do stanu o powierzchni użytkowej 1822,70 m2, powierzchni całkowitej 2211,00 m2, określonego decyzją nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie części budynku tj. 1-go i 2-go piętra, wydaną w dniu 19 września 2002 r. z upoważnienia Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum i inwentaryzacją z lipca 2002 r.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżących decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie organu I instancji nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., w którym zobowiązano skarżącą [...] m.in. do przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, niezbędnych przy procedurze legalizacyjnej, tj.: zaświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy o zgodności rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku usługowo-hotelowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego ww. obiektu, zawierającego opinię techniczną w zakresie zgodności wykonania robót z przepisami techniczno- budowlanymi; projektu zagospodarowania działki sporządzonego na aktualnej odbitce z mapy zasadniczej wykonanej do celów projektowych; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy podkreślił, iż organ I instancji wskazał, że w dniu 3 kwietnia 2009 r. skarżąca [...] przedłożyła do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy: cztery egzemplarze projektu budowlanego; projekt zagospodarowania działki, sporządzony na aktualnej odbitce z mapy zasadniczej oraz umowę dzierżawy z dnia 10 maja 1995 r., natomiast do dnia wydania decyzji nie przedłożyła oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Dalej organ odwoławczy podał, że organ I instancji w oparciu o posiadaną dokumentację stwierdził, że skarżące z dniem 14 maja 2009 r. utraciły prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ umowa dzierżawy terenu działki położonej przy [...], na której znajduje się obiekt, nie została przedłużona na kolejny okres. Organ ten powołał się na treść pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy z dnia 6 listopada 2009 r., w którym poinformowano skarżącą [...] o braku podstaw do zawarcia kolejnej umowy dzierżawy z uwagi na to, że byli dzierżawcy w czasie trwania dzierżawy, właściwie już od dnia podpisania pierwszej umowy w 1989 r. korzystali z nieruchomości niezgodnie z celem, na jaki nieruchomość została wydzierżawiona, zaś rozbudowa i nadbudowa budynku gastronomiczno-hotelowego była prowadzona bez wymaganych prawem zgód i pozwoleń, a dopiero po wybudowaniu legalizowana, zaś takie postępowanie byłych dzierżawców nie daje podstawy do wyrażenia zgody przez Miasto Stołeczne Warszawy na dalsze korzystanie z nieruchomości i zawarcia krótkoterminowej umowy dzierżawy. Organ I instancji ponadto wskazał, że na dzień orzekania w sprawie postępowanie sądowe prowadzone przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Wola II Wydziałem Cywilnym (sygn. akt II C 886/10) nie zostało zakończone. Organ I instancji ponadto wskazał, że na dzień orzekania przez niego w sprawie, decyzja Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie ww. budynku, była decyzją ostateczną z uwagi na utrzymanie jej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...]. Organ I instancji powołał się także na przeprowadzone w toku postępowania czynności dowodowe, w trakcie których dokonano oględzin przedmiotowego budynku z zewnątrz. W oparciu o dokonane ustalenia oraz analizę porównawczą z dokumentacją inwentaryzacyjną, sporządzoną w grudniu 2008 r. przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, organ I instancji stwierdził, że usytuowanie budynku usługowo-hotelowego narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ I instancji w tym zakresie stwierdził, że od strony [...] (elewacja zachodnia) budynek na odcinku ok. 13,00 m jest "zbliźniaczony" z budynkiem handlowo-usługowym (sklep ogrodniczy, 2 kondygnacje), zaś powyżej drugiego piętra w ścianie budynku znajdują się okna, małe balkony, pozostała część budynku już od parteru również z oknami; od strony [...] (elewacja północna) przedmiotowy budynek na odcinku 24,27 m zbliźniaczony jest z budynkiem handlowym (sklep meblarski 1-2 kondygnacje), powyżej trzeciego piętra do szóstego piętra włącznie w ścianie budynku znajdują się okna oraz małe balkony, zaś pozostała część budynku od tej strony usytuowana jest skośnie w odległości 1,70-3,70m do budynku sąsiedniego, ta ściana również jest z oknami; od strony [...] (elewacja południowa) budynek jest z oknami od parteru i drzwiami; bezpośrednio przy budynku wydzielone są miejsca parkingowe w ilości 11 sztuk. W ocenie organu I instancji przedmiotowy budynek nie spełnia ponadto warunków technicznych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Reasumując, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji orzeczony nakaz rozbiórki rozbudowanej i nadbudowanej części budynku usługowo-hotelowego, zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej uzasadnił tym, iż narusza ona przepisy, w tym techniczno-budowlane, jak również przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ ten podkreślił, że skarżące nie przedłożyły wymaganych w postępowaniu legalizacyjnym dokumentów odnośnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W ocenie organu odwoławczego, z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w omawianej sprawie wynika, że z dniem 14 maja 2009 r. skarżące utraciły prawo do dysponowania nieruchomością położoną przy [...] w Warszawie na cele budowlane, bowiem wygasła zawarta z właścicielem tego terenu umowa dzierżawy. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy pismem z dnia 6 listopada 2009 r. poinformowało [...]o braku podstaw do zawarcia kolejnej umowy dzierżawy. Z pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy, które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy w dniu 8 lipca 2014 r., wynika, że od dnia 14 maja 2009 r. [...] korzystają z ww. gruntu bezumownie. Ponadto z akt I instancji wynika, że przed sądem cywilnym toczy się postępowanie sądowe o wydanie nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego powyższa okoliczność ma istotne znaczenie, co rzutuje na kształt rozstrzygnięcia sprawy. Jak wynika z przepisu art. 48 ust 4 u.p.b., niespełnienie nałożonych postanowieniem obowiązków zobowiązuje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy podkreślił, że inwestor ubiegający się o legalizacje samowoli budowlanej musi także wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 u.p.b. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza bowiem tylko domniemanie, iż składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczanie nie odpowiada rzeczywistości. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji należycie udokumentował, że skarżące nie dysponują jakimkolwiek tytułem prawnym do zajmowanego terenu, a ponadto korzystają z niego bezumownie beż zgody właściciela. Powyższe stanowi już samodzielną przeszkodę do kontynuowania procedury legalizacyjnej. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że w toku postępowania odwoławczego pełnomocnik skarżących przedłożył odpis nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2279/15, uchylającego zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy nr [...] /wz z dnia [...] maja 2012 r. wydane w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W ocenie organu w sytuacji utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tracą na znaczeniu okoliczności związane z ubieganiem się przez inwestora o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu stwierdził, iż są one chybione i jako takie nie mają istotnego wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że wnioski skarżących z dnia 12 grudnia 2014 r. o wyłączenie od załatwienia sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy oraz o wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu zostały załatwione w przewidzianej prawem formie. Organ odwoławczy postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. odmówił wyłączenia [...], pełniącego funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy od załatwienia ww. sprawy oraz wyznaczenia innego organu powiatowego stopnia podstawowego do prowadzenia postępowania w tej sprawie. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem nr [...]z dnia [...] stycznia 2015 r. odmówił wyłączenia pracownika organu - [...] od udziału w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie.
Skarżące wniosły skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciły:
1) naruszenie art. 24 § 3 k.p.a., poprzez zaaprobowanie przez organ odwoławczy stanowiska organu I instancji polegającego na nieuwzględnieniu wniosku skarżących z dnia 12 grudnia 2014 r. i niewydaniu postanowienia o wyłączeniu [...] pełniącego funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, [...] - pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, wszystkich pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, od udziału w postępowaniu w przedmiocie rozbudowy, nadbudowy budynku usługowo - hotelowego "[...]", położonego przy [...], z powodu zaistnienia uzasadnionych, istotnych okoliczności, wywołujących wątpliwości co do ich bezstronności w niniejszej sprawie,
2) naruszenia art. 6, 7 i 8 i art. 75 § 1 k.p.a. przez:
a) nieprzesłuchanie [...] na okoliczność wypowiedzenia przez niego stwierdzeń zawartych w artykule pt. "Samowola w królestwie kiczu" opublikowanym w dniu [...] lipca 2009 r. w dzienniku "Gazeta Wyborcza Stołeczna", a także w innych publikacjach prasowych dotyczących rozbudowy budynku usługowo - hotelowego "[...]", przy ul. [...], nieprzesłuchanie [...], pełniącego wówczas funkcję Burmistrza Dzielnicy Wola m.st. Warszawy, na okoliczność wypowiedzi [...] zawartych w artykule pt. "Samowola w królestwie kiczu" opublikowanym w dniu [...] lipca 2009 r. w dzienniku Gazeta Wyborcza Stołeczna, a także na okoliczność rozmów i czynności jakie podejmował wespół z [...] w zakresie postępowania w sprawie rozbudowy, nadbudowy budynku usługowo-hotelowego "[...]", przy ul. [...]i zgodności tych czynności z przepisami prawa oraz wymogami zachowania obiektywizmu określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego,
b) nieprzeprowadzenie dowodu z wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach postępowania prowadzonego przez Komendę Rejonową Policji Warszawa IV pod sygn. [...];
c) nieprzeprowadzenie dowodu z wszystkich dokumentów znajdujących w aktach spraw sądowych dotyczących powództwa skarżącej [...] przeciwko [...] o ochronę dóbr osobistych;
d) nieprzeprowadzenie dowodu ze skargi skierowanej przez [...], pełniącego funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, do Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie, na działanie adwokata [...],
e) nieprzeprowadzenie dowodu z odpisu postanowienia Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r., sygn. akt [...], o odmowie wszczęcia wobec adwokata [...]dochodzenia dyscyplinarnego;
3) naruszenie art. 26 § 1 k.p.a., poprzez niewyznaczenie innego organu (innego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) do prowadzenia przedmiotowej sprawy, z uwagi na fakt, iż w związku z istnieniem uzasadnionych, istotnych okoliczności, wywołujących wątpliwości co do bezstronności [...] pełniącego funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, podlegli mu pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy również podlegają wyłączeniu od udziału w niniejszej sprawie;
4) naruszenie art. 6, 7, 8, 9 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z rażącym naruszeniem zasad praworządności, prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli,
5) rażące naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., poprzez zaakceptowanie przez organ odwoławczy stanowiska organu I instancji, które doprowadziło do pozbawienia strony prawa do wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego i zgłoszenia wniosków dowodowych, poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji przed upływem siedmiodniowego terminu, wyznaczonego w zawiadomieniu, które pełnomocnik skarżących odebrał w dniu 22 lipca 2015 r. i wysłał we wskazanym terminie (29 lipca 2015 r.) pismo zawierające stosowne stanowisko strony i dowody,
6) zakończenie przedmiotowego postępowania i wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego na skutek skargi skarżących z dnia 6 marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie organu odwoławczego nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżących na postanowienie organu I instancji nr [...]z dnia [...] grudnia 2014 r. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego dot. Rozbudowy i nadbudowy budynku usługowo-hotelowego;
7) naruszenie art. 141 § 1 k.p.a. i art. 101 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że na postanowienie organu I instancji nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, nie przysługuje zażalenie, podczas gdy, stosując przepisy k.p.a. obowiązujące w dacie wszczęcia niniejszego postępowania, należy uznać, iż zażalenie na powyższe postanowienie przysługuje i jako takie winno zostać merytorycznie rozpatrzone;
8) naruszenie art. 63 § 3 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., poprzez zaakceptowanie przez organ odwoławczy orzeczenia przez organ I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania bez należytego wniosku strony, ponieważ wniosek pełnomocnika skarżących z dnia 11 grudnia 2014 r. nie został podpisany, zaś organ I instancji nie wezwał pełnomocnika wnoszących wniosek do usunięcia tego braku formalnego, poprzez podpisanie wniosku, wydając postanowienie w zakresie odmowy zawieszenia postępowania, bez właściwego wniosku strony w tym przedmiocie. W efekcie powyższego uchybienia doszło do orzeczenia przez organ I instancji bez należytego wniosku strony, skutkiem czego postanowienie organu II instancji z dnia [...] lutego 2015 r. nie ma racji bytu i jest nieważne z uwagi na przedstawione powyżej naruszenie prawa;
9) naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia niniejszego postępowania i mającym zastosowanie do tego postępowania, poprzez usankcjonowanie przez organ odwoławczy faktu niedoręczenia przez organ I instancji decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również pozostałych decyzji, postanowień, zawiadomień i pisma organu I instancji, pełnomocnikowi skarżącej [...]- ustanowionemu w przedmiotowej sprawie - radcy prawnemu [...];
10) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 124 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez uznanie przez organ odwoławczy za prawidłową odmowę zawieszenia przez organ I instancji postępowania w przedmiocie rozbudowy, nadbudowy budynku usługowo - hotelowego "[...]", położonego przy ul. [...], do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji, pomimo uzasadnionych podstaw do zawieszenia postępowania i brak uzasadnienia stanowiska organu I instancji oraz organu odwoławczego w tym zakresie.;
11) naruszenie art. 48 ust. 1 i ust. 4 u.p.b., poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie złożyła oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy w dniu 20 kwietnia 2009 r. [...] złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wymagane oświadczenie, co jednoznacznie potwierdził organ odwoławczy w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., którą uchylił w całości poprzednią decyzję organu I instancji w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego obiektu;
12) naruszenie art. 48 ust. 1 u.p.b., poprzez nakazanie rozbiórki części obiektu usługowo-hotelowego, tj. pięter: 3, 4, 5, 6;
13) naruszenie art. 48 ust. 3 u.p.b., poprzez uznanie przez organ odwoławczy za prawidłowe przedwczesne wydanie przez organ I instancji decyzji, a co za tym idzie błędne przyjęcie, że skarżąca nie przedłożyła decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, w której skarżąca nie mogła na obecnym etapie postępowania przedłożyć takiej decyzji ponieważ wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2758/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1021/13 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie spornego budynku usługowo-hotelowego i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2279/15 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Wola z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], znak: [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowo-hotelowego przy [...], a także uchylił w/w decyzję organu I instancji i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;
14) naruszenie art. 81 ust. 4, art. 81 a i art. 82b ust. 1 pkt 3 u.p.b. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a., poprzez uznanie przez organ odwoławczy za prawidłowy brak należytego zawiadomienia przez organ I instancji skarżących o oględzinach stanu technicznego nieruchomości przy [...] i pozbawienie strony możliwości udziału w przeprowadzonych oględzinach, skutkiem czego było nienależyte przeprowadzenie oględzin i dokonanie błędnych i niezgodnych ze stanem faktycznym ustaleń;
15) usankcjonowanie przez organ odwoławczy nieprzeprowadzenia, przez organ I instancji - zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, oględzin przedmiotowego budynku, pomimo wniosku pełnomocnika skarżących zawartego w piśmie z dnia 29 lipca 2015 r. i wydanie decyzji bez przeprowadzenia istotnego dowodu;
16) nierozpatrzenie przez organ odwoławczy m.in. zarzutu zawartego w odwołaniu od decyzji organu I instancji polegającego na nieprawdziwym stwierdzeniu przez organ I instancji, iż pełnomocnik skarżących "nagminnie nie odbiera korespondencji", podczas gdy w rzeczywistości wszystkie pisma kierowane przez organ I instancji do pełnomocnika skarżących zostały odebrane, a w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek korespondencji wysłanej do pełnomocnika skarżących, którą nie zostałaby odebrana, i zgodnie z prawem, zostałaby dołączona do akt ze skutkiem doręczenia;
17) nierozpatrzenie przez organ odwoławczy m.in. zarzutu zawartego w odwołaniu od decyzji organu I instancji polegającego na błędnym uznaniu, że pełnomocnik skarżących byłby zobowiązany do udostępnienia przedmiotowego obiektu pracownikom Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, którzy mieliby przeprowadzić oględziny obiektu, podczas gdy pełnomocnik strony nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do tego budynku i nie jest jego dysponentem;
18) usankcjonowanie przez organ odwoławczy nieprawdziwego stanowiska organu I instancji, jakoby pełnomocnik skarżących odebrawszy w dniu 22 lipca 2015 r. zawiadomienie z dnia 6 lipca 2015 r., nie przedłożył do akt żadnych pism i wyjaśnień w sprawie, podczas gdy pełnomocnik skarżących, zachowując siedmiodniowy termin wynikający z przepisów k.p.a., przesłał w dniu 29 lipca 2015 r. stosowne pismo, w którym zawarł stanowisko strony - wnioski dowodowe i wyjaśnienia.
Podnosząc te zarzuty skarżące wnosiły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podobne stanowisko zajął uczestnik postępowania Miasto Stołeczne Warszawa w piśmie procesowym z dnia 15 listopada 2016 r.
Obecny na rozprawie przedstawiciel Prokuratury Okręgowej w Warszawie wniósł o oddalenie skargi.
Uczestnik postępowania [...] również wniósł o oddalenie skargi.
Wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2993/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę niniejszego rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust. 1 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do przepisu art. 48 ust. 2, w sytuacji gdy budowa, o której mowa powyżej:
1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:
a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo
b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
2) nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem wówczas właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
Zgodnie z art. 48 ust. 3 u.p.b. w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno - budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 u.p.b.).
Sąd I instancji stwierdził, że analiza powyższych uregulowań prowadzi do wniosku, iż obowiązkiem właściwego organu nadzoru budowlanego jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Przy czym orzeczenie nakazu rozbiórki dopuszczalne jest jedynie wówczas gdy nie nastąpi legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej. Legalizacja ta możliwa jest w razie zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno - budowlanymi, po przedłożeniu przez inwestora w zakreślonym terminie, określonej w powyższych przepisach dokumentacji.
Następnie Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad gromadzenia i oceny materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), Sąd I instancji uznał je za bezzasadne, podzielając ustalenia organów nadzoru budowlanego w zakresie stanu faktycznego. W ocenie Sądu zakres wykonanej w warunkach samowoli budowlanej nadbudowy i rozbudowy spornego budynku w zakresie od trzeciego do szóstego piętra niewątpliwe wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast skarżące prowadziły roboty budowlane bez uzyskania stosownego pozwolenia. W świetle powyższego, zdaniem Sądu I instancji, nie może być kwestionowany fakt wszczęcia przez organ I instancji postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 u.p.b. Sąd uznał również, że wydanie przez organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 3 u.p.b. postanowienia nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., którym zobowiązano inwestora m.in. do przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, niezbędnych przy procedurze legalizacyjnej, było prawidłowe. W ocenie Sądu z uzasadnienia rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego wynika, że powodem orzeczonego nakazu rozbiórki części budynku było niewypełnienie przez inwestorów obowiązków nałożonych ww. postanowieniem. Dotyczy to przede wszystkim braku decyzji o warunkach zabudowy oraz uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu I instancji, co do zasady stanowisko organów jest słuszne ale nie wszystkie argumenty należało uznać za uzasadnione.
W ocenie Sądu I instancji prawidłowo organy uznały, iż skarżące nie wykazały się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. stosowanego w procesie legalizacyjnym, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Definicja legalna tego prawa zawarta jest w art. 3 pkt 11 u.p.b. i wskazuje rodzaje tytułów prawnych, które przewidują uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Każdy, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, stosownie do art. 4 u.p.b. Prawo zabudowy, będące fundamentalną zasadą u.p.b., jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.p.b., jest więc także realizacją konstytucyjnej zasady ochrony własności, wyrażonej w art. 21 i 64 Konstytucji RP i z tego względu powinno podlegać szczególnej ochronie (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt II OZ 1026/2005). Wprowadzenie z dniem 11 lipca 2003 r. (ustawą nowelizującą z dnia 27 marca 2003 r.) zasady, iż podmiot ubiegający się o pozwolenie na budowę, zamiast dotychczasowego wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, składa tylko (pod rygorem odpowiedzialności karnej) oświadczenie o posiadaniu takiego prawa, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b., nie zmienia podstawowej zasady wskazującej, że pozwolenie na budowę może być udzielone wyłącznie osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie tylko złoży oświadczenie o jego posiadaniu. Należy zatem stwierdzić, że złożenie oświadczenia w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 u.p.b., a więc dołączenie go do wniosku o pozwolenie na budowę jak też w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 u.p.b., jest skuteczne wówczas, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynikają dane sprzeczne z jego treścią. Oświadczenie takie stwarza domniemanie, że składającemu je podmiotowi przysługuje wskazane prawo, jednak domniemanie to może być obalone dowodem wskazującym, iż nie odpowiada ono rzeczywistości. Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że w prowadzonym postępowaniu oświadczenie złożone przez skarżące nie odpowiada prawdzie. Z pisma Delegatury w Dzielnicy Wola Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy, wynika, iż ostatnia umowa dzierżawy zawarta ze skarżącymi, na którą powoływały się skarżące wygasła w dniu 14 maja 2009 r. i od tego czasu ww. osoby korzystają z gruntu bezumownie, zaś z uwagi na fakt, że dzierżawca po zakończeniu umowy dzierżawy nie zwrócił przedmiotu dzierżawy w stanie uporządkowanym i bez poczynionych naniesień sprawa została skierowana na drogę postępowania cywilnego o wydanie nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, okoliczność ta bezspornie wskazuje na to, że skarżące od kilku lat nie mogą dysponować nieruchomością na cele budowlane. Nie zmienia tego faktu okoliczność złożenia powództwa do sądu powszechnego, na która powołują się skarżące. Podobnie jak bez znaczenia dla rozpatrywanego zagadnienia jest powództwo o wydanie nieruchomości. W związku z przedstawioną powyżej interpretacją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w powiązaniu z przepisami regulującymi kwestię legalizacji samowoli budowlanej, Sąd I instancji uznał, że ww. okoliczność nie stanowiła przesłanki do zawieszenia postępowania.
Sąd I instancji stwierdził, że bardziej skomplikowana jest sytuacja dotycząca niezgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Niewątpliwie zakres niezgodności zrealizowanej budowy z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wykazany przez organy nadzoru budowlanego uniemożliwia legalizację obiektu w takim stanie. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że art. 48 ust. 2 pkt 2 u.p.b. umożliwia legalizację jeżeli obiekt lub jego część nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Można w związku z tym uznać, że większość wskazanych przez organy odstępstw da się doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Problem polega jednak na tym, że organ nie ma podstawy prawnej do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych prowadząc legalizację w oparciu o art. 48 u.p.b. Z całą pewnością nie można jednak legalizować obiektu zrealizowanego w zasadniczej sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi.
Przechodząc do ostatniej przesłanki odmowy zalegalizowania zrealizowanego obiektu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie organu I instancji było w tym zakresie wadliwe. Sąd stwierdził, że co do zasady postępowanie o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej jest zagadnieniem wstępnym uprawniającym do zawieszenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 97 § 4 k.p.a. Przy czym należy pamiętać, że to nie inwestor decyduje o wszczęciu procedury legalizacyjnej, a organ nadzoru budowlanego. To organ nadzoru budowlanego, wydając postanowienie decyduje, że niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Oznacza to, że brak podstaw do skutecznego samodzielnego wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w przypadku inwestycji już zrealizowanej. Niemniej w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji za słuszne uznał stanowisko organu odwoławczego wskazujące na to, że chociaż postępowanie o wydanie warunków zabudowy stanowiło zagadnienie wstępne, to jednak brak po stronie skarżących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane czynił zbędnym oczekiwanie na uzyskanie przez skarżące decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko to Sąd I instancji w całości podzielił. Zawieszenie postępowania w celu oczekiwania na wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było by uzasadnione jedynie w przypadku spełnienia wszystkich pozostałych wymogów określonych w postanowieniu organu I instancji, a wynikających z treści art. 48 ust. 3 pkt 2 u.p.b. W ocenie Sądu I instancji, pozbawionym racjonalnego uzasadnienia jest oczekiwanie na decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy i tak z przyczyn obiektywnych i trwałych nie jest możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej.
Odnosząc się do pozostałych poszczególnych zarzutów skargi, Sąd I instancji wskazał, że nie wpływają one na zasadniczą ocenę zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły skarżące.
Skarżące zaskarżyły wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżące zarzuciły:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b., poprzez:
a) błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżące nie dysponują przedmiotową nieruchomością na cele budowlane i nie dopełniły obowiązku złożenia oświadczenia o dysponowaniu tą nieruchomością na cele budowlane, skutkiem czego możliwe jest nakazanie im rozbiórki część obiektu, podczas gdy skarżące dysponują przedmiotową nieruchomością na cele budowlane i złożone oświadczenie odpowiada prawdzie, na dowód czego wystąpiły one do Sądu Okręgowego w Warszawie z roszczeniem o potwierdzenie przysługującego im tytułu prawnego do nieruchomości, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek przy ul. [...], a orzeczenie Sądu Okręgowego w Warszawie w przedmiocie powyższego roszczenia ma charakter prejudycjalny (stanowi zagadnienie wstępne), co winno skutkować zawieszeniem postępowania w przedmiocie rozbiórki do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w Warszawie;
b) bezzasadne i wręcz irracjonalne uznanie, że "nie ma racjonalnych podstaw aby twierdzić, że powrót do poprzedniego stanu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na użytkowania, uniemożliwi funkcjonowanie obiektu w jego legalnej formie", podczas gdy w ten sposób Sąd I instancji, de facto odmawia skarżącym prawa do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej i skorzystania z uprawnień jakie dają im przepisy u.p.b., aprobując decyzję o rozbiórce, której nie można przeprowadzić;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi, podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;
b) art. 145 § 1 pkt 1a i pkt 1c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w sytuacji, w której skarga zasługiwała na uwzględnienie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ponieważ decyzje te zostały wydane zarówno z naruszeniem prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- błędne zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanowiska organu odwoławczego, w zakresie odmowy zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i niezasadne uznanie, przez Sąd za słuszne stanowiska organu odwoławczego wskazującego na to, że chociaż postępowanie o wydanie warunków zabudowy stanowiło zagadnienie wstępne, to jednak brak po stronie skarżących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane czynił zbędnym oczekiwanie na uzyskanie przez inwestorki decyzji o warunkach zabudowy, w wyniku czego Sąd I instancji zignorował wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2758/13, z uzasadnienia którego wynika, że nie jest możliwe zakończenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na istnienie tzw. zagadnienia wstępnego jakim jest prawomocne rozpoznanie wniosku [...] o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowo-hotelowego "[...]";
- błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż skarga nie zawiera przekonującego uzasadnienia tezy, że działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i całego Inspektoratu wynikające ze stronniczości wpłynęły na treść rozstrzygnięcia, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wobec powstania bezpośredniego sporu pomiędzy pełnomocnikiem skarżących a [...] pełniącym funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, a także wobec uzasadnionych, istotnych okoliczności, wywołujących wątpliwości co do ich bezstronności w niniejszej sprawie [...] i podległymi mu, jako Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, pracownikami tego Inspektoratu, wobec czego Sąd I instancji zaaprobował rażące naruszenie art. 24 § 3 k.p.a. i art. 26 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 6, 7 i 8 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a., akceptując decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, wydaną przez organ podlegający wyłączeniu od rozpatrzenia niniejszej sprawy;
c) art. 66 § 1 p.p.s.a. i art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a poprzez uniemożliwienie pełnomocnikowi skarżących odniesienia się do stanowiska pełnomocnika m.st. Warszawy zawartego w piśmie z dnia 15 listopada 2016 r., którego odpis został doręczony pełnomocnikowi skarżących dopiero w dniu 23 listopada 2016 r., a więc po wydaniu wyroku, nie odraczając rozprawy i uniemożliwiając zajęcie stanowiska wobec złożonego tuż przed rozprawą pisma pełnomocnika m.st. Warszawy i nie uzyskując informacji od pełnomocnika skarżących czy otrzymał on odpis ww. pisma, w sytuacji w której pełnomocnik m.st. Warszawy zawarł w powyższym piśmie informację o nadaniu jego odpisu do pełnomocnika skarżących, a Sąd I instancji pominął fakt, że odpis tego pisma został wysłany listem poleconym dopiero w dniu 15 listopada 2016 r. i pełnomocnik skarżących nie mógł go otrzymać przed rozprawą wyznaczoną na dzień 17 listopada 2016 r., przez co pozbawiono skarżące możności obrony swych praw, implikacją czego jest nieważność przedmiotowego postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono stosowane argumenty mające wykazać zasadność podniesionych zarzutów.
W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2018 r. uczestnik postępowania: [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Postanowieniami z dnia 25 września 2018 r. oraz dnia 2 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wnioski stron skarżących kasacyjnie o wyłączenie sędziów orzekających w niniejszej sprawie ze skargi kasacyjnej.
Zarządzeniem z dnia 26 października 2018 r. Prokurator Krajowy orzekł o nieuwzględnieniu wniosku skarżącej kasacyjnie [...] o wyłączenie prokurator Prokuratury Regionalnej od udziału w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw została oddalona.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są natomiast wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W szczególności nie stwierdzono przyczyny nieważności z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., która stała przedmiotem – poddanego odrębnej ocenie – zarzutu kasacyjnego (zob. uwagi poniżej)
Wobec powyższego rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej należało ograniczyć do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.
Przed dokonaniem oceny zarzutów kasacyjnych Sąd kasacyjny uznał jednak za stosowne, aby przedstawić motywy, które stanęły u podstaw oddalenia wniosków stron skarżących kasacyjnie z dnia 12 grudnia 2018 r. o odroczenie rozprawy, zawieszenie postępowania kasacyjnego oraz podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wnioski o odroczenie rozprawy złożone na dzień przed rozpoczęciem kolejnego posiedzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (po odroczeniu rozprawy z dnia 25 września 2018 r., które zostało spowodowane złożeniem w jej toku kolejnego wniosku o wyłączenie wszystkich sędziów orzekających w sprawie – po oddaleniu w dniu 25 września 2018 r. wniosku złożonego przed rozpoczęciem rozprawy – oraz wniosku o wyłączenie od udziału w sprawie prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie) stanowiły kontynuację określonej strategii procesowej zmierzającej do maksymalnego odsunięcia w czasie rozpoznania sprawy oraz wydania prawomocnego orzeczenia przez najwyższą instancję sądową w sprawach sądowoadministracyjnych.
Okoliczność ta musi mieć i ma wpływ na ocenę zasadności wniosków procesowych, które w sposób oczywisty zmierzały do uniemożliwienia rozpoznania przez Sąd kasacyjny w rozsądnym terminie sprawy będącej od 2008 r. przedmiotem kolejnych orzeczeń administracyjnych i sądowych.
Wnioski skarżącej kasacyjnie [...] oraz nowego pełnomocnika procesowego skarżącej kasacyjnie [...] o odroczenie rozprawy (odpowiednio – z powodu choroby połączonej z deklarowaną niemożnością ustanowienia pełnomocnika procesowego i chęcią wzięcia udziału w posiedzeniu sądowym oraz – z powodu niemożności stawiennictwa pełnomocnika w rozprawie kasacyjnej w związku z koniecznością wzięcia udziału na rozprawie karnej przed Sądem Okręgowym w Warszawie oraz niemożnością osobistego udziału skarżącej kasacyjnie z powodu choroby) są bezzasadne w stopniu oczywistym.
Po pierwsze, zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest fakultatywny (nieobowiązkowy) udział stron (uczestników) lub ich pełnomocników, których nieobecność nie wstrzymuje rozpoznania sprawy (art. 107 p.p.s.a.). Po drugie, obowiązek odroczenia rozprawy w związku z nieobecnością strony (uczestnika) lub jej pełnomocnika, wywołaną nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć (art. 109 p.p.s.a.), nie ma charakteru bezwzględnego. Sąd administracyjny jest zobowiązany odroczyć rozprawę jedynie wówczas, gdy nieobecność strony (pełnomocnika) została wywołana – znaną sądowi najpóźniej w momencie rozpoczęcia rozprawy – nieprzewidywalną lub trudno przewidywalną przyczyną (np. wypadkiem, nagłą chorobą), a jednocześnie ze względu na obiektywne przeszkody (np. brak fizycznej możliwości ustanowienia pełnomocnika z powodu choroby lub wypadku) lub szczególnie uzasadnione powody (np. konieczność przedstawienia sądowi twierdzeń lub dowodów, co do których strona nie miała możliwości wcześniejszego ich przedstawienia i których poza stroną inna osoba przedstawić nie może) nie jest możliwe wyznaczenie zastępstwa procesowego. Po trzecie, wnioski o odroczenie rozprawy zawsze podlegają ocenie z punktu widzenia zgodności z innymi zasadami postępowania sądowoadministracyjnego. Nie negując prawa stron i uczestników postępowania do udziału w rozprawie (osobiście lub za pośrednictwem pełnomocnika), sąd administracyjny nie może uchylić się od obowiązku oceny, czy i w jakim zakresie dążenie uprawnionego podmiotu do odroczenia rozprawy nie zmierza do naruszenia określonych zasad postępowania sądowego (np. wynikającej z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – zasady rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki lub ustanowionej w art. 7 p.p.s.a. zasady szybkości postępowania), którym w określonym stanie faktycznym (np. w związku z próbą nadużycia praw procesowych) należy przyznać pierwszeństwo przed prawem do udziału w rozprawie.
W związku z powyższym należało uznać, że wniosek [...] o odroczenie rozprawy, odwołujący się do potwierdzonej przez lekarza sądowego przewlekłej choroby, której objawy powodują niezdolność do pracy co najmniej do dnia 28 lutego 2019 r. (zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z dnia 29 listopada 2018 r.), nie odwołuje się do nieprzezwyciężalnej i nieprzewidywalnej przeszkody w rozumieniu art. 109 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Tożsamej ocenie należy poddać wniosek nowego pełnomocnika procesowego [...]. Wniosek ten został złożony w warunkach zawiadomienia Naczelnego Sądu Administracyjnego o ustanowieniu nowego pełnomocnika procesowego (poprzednie pełnomocnictwo procesowe wygasło 28 września 2018 r.) już po wyznaczeniu nowego terminu rozprawy na dzień 13 grudnia 2018 r. Nowy termin rozprawy kasacyjnej został ponadto wyznaczony przed dniem zawiadomienia nowego pełnomocnika procesowego o terminie rozprawy karnej w Sądzie Okręgowym w Warszawie. W sytuacji kolizji terminów rozpraw pełnomocnika procesowego i braku zgody mocodawców na wyznaczenie substytuta rzeczą podmiotu reprezentowanego – w razie niemożności stawiennictwa pełnomocnika – jest podjęcie decyzji o ustanowieniu nowego pełnomocnika procesowego w celu zapewnienia właściwej reprezentacji procesowej przed sądem. Jeżeli natomiast mocodawca nie zdecyduje się na ustanowienie nowego pełnomocnika, wyrażając wolę osobistego uczestnictwa w rozprawie, musi mieć świadomość, że strona reprezentowana przez pełnomocnika nie jest zawiadamiana odrębnie o terminie rozprawy, a niemożność jej stawiennictwa nie podlega w takiej sytuacji ocenie z punktu widzenia art. 109 p.p.s.a.
W dalszej kolejności należało również przedstawić zasadnicze motywy oddalenia zawartych w piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2018 r. wniosku pełnomocnika procesowego skarżącej kasacyjnie [...] o zawieszenie postępowania kasacyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 192p.p.s.a. oraz – alternatywnego względem pierwszego – wniosku o podjęcie na podstawie art. 269 § 1-2 p.p.s.a. uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wniosek o zawieszenie postępowania kasacyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w związku z wniesieniem w dniu 28 listopada 2018 r. przez skarżącą kasacyjnie [...] powództwa przeciwko m.st. Warszawie o ustalenie treści umowy dzierżawy nieruchomości z dnia 10 maja 1994 r. oraz o odszkodowanie z tytułu niewłaściwego wykonania powyższej umowy, jest pozbawiony uzasadnionych podstaw. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że rozstrzygnięcie będącej przedmiotem niniejszego postępowania sprawy o nakazanie rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych w zakresie rozbudowy i nadbudowy budynku hotelowo-usługowego jest bezpośrednio uzależnione od wyniku postępowania przed sądem cywilnym o ustalenie treści umowy i zasądzenie odszkodowania. Podnoszone we wniosku o zwieszenie, pozwie z dnia 28 listopada 2018 r. oraz w toku całego postępowania twierdzenie strony skarżącej, że zawarta na czas oznaczony (do dnia 14 maja 2009 r.) umowa dzierżawy z dnia 10 maja 1994 r.– w jej ocenie – nadal stanowi skuteczny tytuł prawny do dysponowania spornym budynkiem na cele budowlane, nie mają bezpośredniego znaczenia dla końcowej oceny legalności przedmiotu zaskarżenia, to jest decyzji skarżonego organu z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku objętego umową dzierżawy. Rozstrzygnięcie sprawy cywilnej o ustalenie treści umowy dzierżawy terenu wraz z budynkiem nie jest zagadnieniem prejudycjalnym dla sprawy skargi na decyzję nakazującą rozbiórkę części tego budynku będącej wynikiem robót budowlanych wykonanych przez dzierżawcę, jeśli z okoliczności stanu faktycznego – jak w niniejszej sprawie – wynika, że wydzierżawiający właściciel sprzeciwiał się i nadal sprzeciwia się w sposób stanowczy rezultatowi tych robót, a z samej umowy dzierżawy nie wynikają uprawnienia dzierżawcy do prowadzenia prac budowlanych bez zgody wydzierżawiającego. W tej sytuacji ocena realizacji przesłanki posiadania przez dzierżawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 u.p.b.), niezbędnej do wdrożenia procedury legalizacyjnej w ramach postępowania rozbiórkowego (art. 48 ust. 2-3 i 5 oraz art. 49 u.p.b.), może zostać dokonana samodzielnie przez sąd administracyjny.
Również wniosek o zawieszenie na podstawie art. 125 § 1 pkt. 1 i 2 w zw. z art. 192 p.p.s.a. postępowania kasacyjnego – w związku z podjęciem przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich czynności sprawdzających w celu stwierdzenia, czy w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej istnieją podstawy do wszczęcia postępowania rozpoznawczego (art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa), oraz w związku z możliwością popełnienia przestępstwa dotyczącego reprywatyzacji niektórych działek położonych przy [...] oraz ul. [...] – jest oczywiście bezzasadny. Po pierwsze samo podjęcie czynności sprawdzających przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich może stanowić dopiero podstawę do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozpoznawczego (art. 15 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 9 marca 2017 r.), a zatem nie została spełniona formalna przesłanka "toczącego się postępowania administracyjnego" z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Po drugie czynności sprawdzające dotyczą nieruchomości przy [...], natomiast sporna nieruchomość jest położona przy [...]. Po trzecie, sama możliwość popełnienia przestępstwa związanego z postępowaniem reprywatyzacyjnym dotyczącym określonych nieruchomości położonych przy [...] nie wykazuje koniecznego związku ze sprawą orzeczenia nakazu rozbiórki części budynku położonego przy [...], co nie pozwala na przyjęcie, że formalna przesłanka z art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. została spełniona.
Całkowicie nieuzasadniony jest także wniosek pełnomocnika procesowego strony skarżącej kasacyjnie o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 269 § 1-2 p.p.s.a. nowej uchwały w razie zamiaru odstąpienia przez skład orzekający w niniejszej sprawie od poglądu wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/10; ONSAiWSA z 2011 r., nr 2, poz.22). Wniosek ten został nie tylko wadliwie sformułowany, lecz także opiera się na błędnych przesłankach. Po pierwsze, pełnomocnik procesowy mógł co najwyżej wnieść o przedstawienie przez skład orzekający w przedmiotowej sprawie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA. Po drugie, nawet ewentualny wniosek procesowy o przedstawienie zagadnienia do rozstrzygnięcia w trybie uchwałodawczym wynikającym z art. 269 § 1 p.p.s.a. musi bazować na ścisłych związkach podstawy prawnej rozpoznawanej sprawy z zakresem i treścią normatywną stanowiska zajętego w uchwale odpowiedniego składu NSA. Pełnomocnik nie dostrzegł, że w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd zajął stanowisko jedynie na tle związku art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2u.p.b. ("Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane"). Po trzecie, pełnomocnik nie zauważył, że najwyższa instancja sądownictwa administracyjnego wyrażając pogląd, iż "w systemie prawa, zwłaszcza w razie sporów na tle prawa do terenu, istnieje możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne jako spraw cywilnych, bez potrzeby angażowania organów administracji publicznej", dokonała negatywnej oceny stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich, który wywodził we wniosku o podjęcie uchwały, że w sytuacji wydania orzeczenia administracyjnego w postępowaniu naprawczym bez zażądania omawianego oświadczenia o prawie inwestora do terenu na cele budowlane prawa cywilnoprawne osób trzecich mogłyby doznać "uszczerbku, który w żaden inny sposób nie mógłby być naprawiony". Po czwarte, wobec powyższego, skład orzekający w niniejszej sprawie nie mógł i – co oczywiste – nie zamierzał negować stanowiska zajętego w cyt. uchwale z dnia [...] stycznia 2011 r.
Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Po pierwsze, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne uznanie, że niezakończona ostatecznie sprawa o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji będącej samowolą budowlaną nie stanowi zagadnienia wstępnego dla legalizacji samowolnie wykonanych robót w ramach postępowania rozbiórkowego. Zarzut ten pomija przyjęte przez organy i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji założenie (które stało się przedmiotem odrębnego zarzutu kasacyjnego), że stwierdzenie po stronie inwestora samowolnie wykonanych robót budowlanych braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane prowadzi do bezprzedmiotowości dalszych ustaleń w zakresie uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jest bowiem oczywiste, że uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zrealizowanej już inwestycji będącej samowolą budowlaną nie może sanować braku spełnienia zasadniczej przesłanki legalizacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 4 oraz w zw. art. 33 ust. 2 pkt 2 u.p.b., to jest posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie jest również zasadne stanowisko autora skargi kasacyjnej, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2758/13, dotyczącym sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, wyraził pogląd, że zakończenie postępowania rozbiórkowo-legalizacyjnego nie jest możliwe do czasu prawomocnego zakończenia tego pierwszego postępowania. Sąd kasacyjny stwierdził w powyższym wyroku jedynie, że
wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, co oznacza, że organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla części budynku jest zobowiązany do wyraźnego wskazania w decyzji, w stosunku do jakiej części zrealizowanej samowolnie inwestycji warunki zabudowy są ustalane.
Po drugie, jako bezzasadny należy ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 i art. 26 § 1 w zw. z art. art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. Za pośrednictwem tego zarzutu autor skargi kasacyjnej zmierzał do podważenia pozytywnej oceny legalności postanowienia organu drugiej instancji z dnia 24 sierpnia 2015 r. o odmowie wyłączenia pracownika organu pierwszej instancji będącego piastunem kompetencji tego organu, a tym samym – do wykazania, że – wobec braku uznania, że decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. została wydana przez organ pierwszej instancji podlegający wyłączeniu – zaskarżona decyzja została błędnie oceniona jako niewadliwa.
Stanowisko skargi kasacyjnej w powyższym zakresie jest wadliwe. Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej nie wykazał możliwego wpływu podnoszonego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie art. 24 § 3 i art. 26 § 1 w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. na wynik sprawy. Po drugie, błędny jest pogląd, że przejawem stronniczości osoby pełniącej funkcję organu jest publiczne (np. zawarte w wypowiedzi prasowej) prezentowanie określonych poglądów prawnych lub ocen na tle określonej sprawy administracyjnej (zwłaszcza, jeśli sprawa ta budzi zainteresowanie lub kontrowersje społeczne albo jeśli była już przedmiotem wielokrotnego rozpoznania), jeśli powyższe poglądy lub oceny nie są powiązane z istnieniem subiektywnego stosunku do stron postępowania lub samej sprawy. Okolicznością uprawdopodabniającą tego rodzaju subiektywny stosunek nie jest sam fakt istnienia – w ocenie strony postępowania – "bezpośredniego sporu" pomiędzy profesjonalnym pełnomocnikiem strony a piastunem kompetencji organu, jeśli twierdzenie strony nie zostanie powiązane z konkretnymi okolicznościami związanymi z tego rodzaju "sporem", które mogą być uznane za przyczynę stronniczości pracownika organu.
Po trzecie, nie jest usprawiedliwiony w stopniu oczywistym zarzut naruszenia art. 66 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez uniemożliwienie pełnomocnikowi stron skarżących kasacyjnie odniesienia się do stanowiska pełnomocnika m.st. Warszawy zawartego w piśmie z dnia 15 listopada 2016 r., którego odpis został doręczony powyższemu pełnomocnikowi dopiero w dniu 23 listopada 2016 r., podczas gdy zaskarżony wyrok został wydany 17 listopada 2016 r.
W przedmiotowej sprawie – niezależnie od braku wykazania możliwego wpływu podnoszonego naruszenia prawa procesowego na wynik sprawy – należy uznać, że nie znajduje żadnego uzasadnienia twierdzenie, że sam fakt doręczenia już po wydaniu wyroku pełnomocnikowi profesjonalnemu odpisu określonego pisma procesowego innej strony reprezentowanej również przez tego rodzaju pełnomocnika w sytuacji, gdy odpis ten został prawidłowo wysłany listem poleconym przed dniem rozpoczęcia rozprawy, może być uznany za przypadek pozbawienia strony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Dla porządku trzeba również stwierdzić, że sam pełnomocnik stron skarżących kasacyjnie był obecny na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r., natomiast z protokołu rozprawy nie wynika, aby doszło do ujawnienia (np. odczytania) pisma procesowego z dnia 15 listopada 2016 r., co oznacza, że skoro nie było ono znane wszystkim stronom postępowania przed wydaniem wyroku, to nie mogło stać się i ostatecznie nie stało się podstawą orzekania Sądu pierwszej instancji.
W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny poddał ocenie zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Zarzut ten został oddalony jako pozbawiony uzasadnionych podstaw argumentacyjnych.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że strony skarżące kasacyjnie posiadały w dniu orzekania przez skarżony organ odwoławczy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie części spornego budynku hotelowo-usługowego. Z akt sprawy wynika wprawdzie, że [...] kwietnia 2009 r. (już po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r.) strony skarżące przedłożyły oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak zgodnie z informacją przekazaną przez właściciela nieruchomości – m.st. Warszawę z dniem 14 maja 2009 r. umowa dzierżawy z dnia 10 maja 1994 r. (której postanowienia skarżące jako podmioty dzierżawiące uznawały za obligacyjne źródło prawa do dysponowania budynkiem na cele budowlane) wygasła. Skutki cywilnoprawne nie zostały podważone do dnia wydania zaskarżonej decyzji, co oznacza, że według stanu na dzień 6 listopada 2015 r. materialnoprawna przesłanka legalizacji samowoli budowlanej w ramach postępowania o nakazanie rozbiórki (art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 4 oraz w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 u.p.b.) nie była spełniona. W tej sytuacji – wobec podważenia w toku postępowania skuteczności prawnej oświadczenia, o którym mowa w art.33 ust. 2 pkt 2w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 u.p.b. – organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do oceny istnienia przesłanki legalizacyjnej samowoli budowlanej w ramach postępowania rozbiórkowego w świetle materialnoprawnej zasady prawa zabudowy (art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 4 u.p.b.) i do uwzględnienia miarodajnego na dzień orzekania stanu prawnego i faktycznego (zgodnie z zasadą aktualności orzekania).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że będąca warunkiem legalizacji w ramach postępowania o nakazanie rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych przesłanka posiadania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 u.p.b.) opiera się na określonej gradacji praw cywilnoprawnych, które mogą być źródłem prawa zabudowy. Prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane na gruncie regulacji administracyjnoprawnej stanowi legitymujący do zabudowy tytuł prawny, który może wynikać z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Nie ulega wątpliwości, że najszerszym i najsilniejszym prawem podmiotowym stanowiącym źródło prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest prawo własności. Prawo to – zgodnie z ujęciem konstytucyjnym i ustawowym – przeważa nad innymi prawami do nieruchomości i w razie kolizji pomiędzy tym prawem a innymi prawami, z których może wynikać prawo zabudowy (np. prawo to może wynikać ze stosunku obligacyjnego, jeżeli podstawa tego stosunku – np. umowa – przewiduje wyraźnie określone uprawnienia do wykonywania robót budowlanych) należy na gruncie regulacji administracyjnoprawnej uznać pierwszeństwo prawa własności. Z powyższego trzeba wyprowadzić wniosek, że jeżeli w momencie orzekania w sprawie o nakazanie rozbiórki inwestor nie dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane, to legalizacja samowolnie wykonanych robót budowlanych nie jest dopuszczalna.
Warto zauważyć, że podobne podejście przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 ("Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż poza przypadkiem określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 /wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych/ nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że inwestor z własnej inicjatywy przerwał roboty budowlane i nie zamierza ich kontynuować, jak też nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane /art. 4 Prawa budowlanego/, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jednak podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa").
W świetle powyższego zagadnienie aktualnych lub przyszłych sporów cywilnoprawnych dotyczących spornej umowy dzierżawy – niezależnie od tego, że zgodnie z jej § 2 termin dzierżawy ustala się na okres od 15 maja 1994 r. do 14 maja 2009 r., natomiast z jej treści nie wynikają żadne postanowienia dotyczące uprawnień dzierżawcy do samodzielnego prowadzenia prac budowlanych – nie stanowiło kwestii prejudycjalnej na tle sprawy o nakazanie rozbiórki części spornego budynku, albowiem rozstrzygnięcie przez sąd powszechny powyższych sporów nie stanowiło przesłanki materialnoprawnej lub koniecznego warunku wydania decyzji w sprawie o nakazanie rozbiórki.
Należy jedynie dla porządku stwierdzić, że z akt sprawy wynika, iż postępowanie z powództwa m. st. Warszawy przeciwko stronom skarżącym kasacyjnie zostało uwzględnione wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy-Woli z dnia 22 marca 2018 r. (sygn. akt II C 886/10; postanowieniem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. V Cz 2644/18, zarządzenie stwierdzające prawomocność powyższego wyroku zostało uchylone), natomiast postępowanie z powództwa stron skarżących kasacyjnie przeciwko m. st. Warszawie o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu prawa własności nieruchomości zostało oddalone wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2017 r. (sygn. akt II C 253/16). Zagadnienia rozstrzygane w postępowaniu przed Sądem Rejonowym dla Warszawy-Woli nie stanowiło kwestii prejudycjalnej w postępowaniu przed skarżonym organem, natomiast postępowanie przed Sądem Okręgowym w Warszawie (sygn. akt II C 253/16) nie dotyczyło zagadnienia będącego kwestią prejudycjalna dla Sądu pierwszej instancji. Z kolei będące w toku (na skutek wniesienia w dniu 28 listopada 2018 r. pozwu do Sądu Okręgowego w Warszawie) postępowanie procesowe o ustalenie treści umowy dzierżawy i o odszkodowanie – jak już wskazano powyżej – nie stanowi zagadnienia wstępnego dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Na zakończenie należy jedynie stwierdzić, że oczywiście bezzasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. przez odmówienie "skarżącym prawa do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej i skorzystania z uprawnień jakie dają im przepisy u.p.b." oraz zaaprobowanie decyzji o rozbiórce, "której nie można przeprowadzić".
Twierdzenie o "faktycznej niewykonalności" obowiązku rozbiórki części budynku – niezależnie od braku przytoczenia argumentów przemawiających za jego zasadnością – nie może zostać poddane merytorycznej ocenie, gdyż wskazany wyżej wzorzec kontroli kasacyjnej jest błędny.
W tym stanie rzeczy również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. musiał zostać oceniony jako nieuzasadniony.
Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – jest prawidłowy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.