II OSK 806/07

II OSK 806/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Barbara Adamiak /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Rajewska
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Ke 573/06 - Wyrok WSA w Kielcach z 2007-01-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
art. 102  ust. 1,  art. 101  ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 138  par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 573/06 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie przekroczenia standardu jakości gleby stwierdzonego w próbkach pobranych z działki nr ewidencyjny [...] położonej w J., gmina T., należącej do M. S. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organa II instancji ustalił, że na skutek skargi H. W., Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K., w [...] r. przeprowadził badania na działce nr [...] położonej w J., gmina T., należącej do M. S., prowadzącego na tej działce różnorodną działalność gospodarczą polegającą na skupie złomu, handlu węglem oraz demontażu samochodów. Ponieważ badanie wykazało znaczne przekroczenie dopuszczalnej wartości stężenia węglowodorów, WIOŚ w K. wystąpił do Starosty B. o wszczęcie postępowania w celu wykonania rozszerzonych badań wierzchniej i głębiej położonej warstw gleby i ewentualnego określenia obszaru zanieczyszczenia i ustalenia właściwego sposobu rekultywacji.
Po przeprowadzeniu oględzin i ustaleniu, że M. S. posiada zezwolenie Starosty B. z dnia [...] na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów niebezpiecznych (baterie i akumulatory ołowiowe) i innych niż niebezpieczne (żelazo i stal, złom metali kolorowych) oraz nie posiada zezwolenia na demontaż samochodów – Starosta B. w dniu [...] na podstawie art. 102 ust. 1, 105 i 107 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi, wszczął postępowanie w sprawie przekroczenia standardów jakości gleby stwierdzonego w próbkach pobranych z działki nr [...]. Równocześnie M. S. został wezwany do przedłożenia dokumentów stwierdzających przeklasyfikowanie przedmiotowej działki na działalność przemysłową, co miało znaczenie przy wykonywaniu dodatkowych badań. Następnie pismem z dnia [...] organ I instancji nakazał M. S. wykonanie dodatkowych badań wierzchniej warstwy gleby oraz z głębokości 0,3 m pod poziomem terenu, w celu ustalenia stężenia węglowodorów w rejonie stwierdzonego wcześniej zanieczyszczenia i porównania z dopuszczalnymi standardami jakości gleby lub ziemi z grupy B dotyczącej terenów zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej i usługowej oraz gruntów rolnych. Ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. wynika bowiem, że działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...], co oznacza strefę mieszkalno-usługową, obejmującą teren zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej oraz usługowej o charakterze podstawowym. W dniu [...] M. S. doręczył organowi I instancji: Kartę przekazania firmie [...] Sp. z o.o. w K. odpadu oznaczonego symbolem [...], tj. gleby i ziemi, w tym kamieni, zawierających substancje niebezpieczne – węglowodory ropopochodne, w ilości 230 kg oraz wynik analizy dwóch próbek gruntu pochodzącego z jednego stanowiska z działki [...], pobranych przez M. S. z głębokości 0,5 i 0,15 m ppt. na zawartość substancji ropopochodnych, wykonanej przez Samodzielny Zakład Ochrony Środowiska Politechniki [...] w K. W dniu [...] organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowej działki, w trakcie których stwierdził, że w miejscu, w którym nastąpiło zanieczyszczenie gleby usunięto warstwę skażonego gruntu, o czym świadczyło widoczne obniżenie i zagłębienie. Ponieważ Starosta B. uznał, że M. S. w zakreślonym terminie dokonał rekultywacji zanieczyszczonego terenu oraz powtórzył badania gruntu, które nie wykazały przekroczenia standardów jakości gleby w zakresie zawartości substancji ropopochodnych, uznał postępowanie za bezprzedmiotowe i umorzył je.
W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji uznał, że decyzja o umorzeniu postępowania została podjęta przedwcześnie, bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy.
Organ uznał, że zanieczyszczenie terenu działki nr [...] zostało spowodowane dokonywaniem przez M. S. demontażu i złomowania zużytych pojazdów, na co nie posiadał zezwolenia. Teren, na którym prowadził swoją działalność nie został wybetonowany, lecz jedynie utwardzony płytami betonowymi i gruzem, co może powodować przepuszczanie do gruntu różnego substancji zanieczyszczających. Zgodnie z art. 102 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi, zobowiązany jest do przeprowadzenia jej rekultywacji, która według art. 103 ust. 2 tej ustawy polega na przywróceniu ziemi lub gleby do stanu wymaganego standardami. Dlatego szczególnie istotne jest w sprawie ustalenie stanu powierzchni ziemi do jakiego należy doprowadzić w wyniku rekultywacji. Według art. 103 ust. 3 i 4 powołanej ustawy, standard jakości określa zawartość niektórych substancji w glebie albo ziemi, poniżej których żadna z funkcji pełnionych przez powierzchnię ziemi nie jest naruszona. Funkcję pełnioną przez powierzchnię ziemi ocenia się na podstawie jej faktycznego zagospodarowania i wykorzystania gruntu, chyba że inna funkcja wynika z planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie funkcja powierzchni ziemi w przytoczonym rozumieniu została ustalona w oparciu o studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T., które to studium nie jest przepisem gminnym i nie jest wiążące. Brak planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego oraz zapisy ewidencji gruntów w chwili wszczęcia postępowania stanowią podstawę do przyjęcia, że przedmiotowa działka stanowi grunt rolny. Legalne wyłączenie gruntu rolnego z działalności rolniczej winno być poprzedzone uzyskaniem stosownej decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Tymczasem kwestie te nie były w ogóle przedmiotem rozważań organu I instancji. Ponadto ustalenia organu I instancji co do dokonania przez M. S. rekultywacji i stwierdzenia w drodze powtórzonych badań gruntu, że zanieczyszczenie już nie występuje, zostało dokonane bez należytego wyjaśnienia sprawy.
Ponieważ poboru próbek gleby do powtórnego badania dokonał M. S., którego dotyczy zarzut zanieczyszczenia gruntu i zrobił to bez udziału przedstawicieli zakładu wykonującego badanie, drugiej strony postępowania czy przedstawicieli organu orzekającego w sprawie – trudno uznać wyniki tych badań za wiarygodne. Nie można więc uznać za wykazane, że standardy jakości gleby na przedmiotowej działce nie zostały przekroczone.
Nie jest możliwe również odniesienie się przez organ II instancji do ustalenia organu I instancji, że rekultywacja przedmiotowego terenu została zakończona. Nie uzgodniono bowiem żadnych jej warunków, a ustalenie Starosty L. zostało oparte na oględzinach dokonanych w dniu [...], o których z naruszeniem art. 79 k.p.a. nie zawiadomiono strony, tj. H. W. i których, z naruszeniem art. 67 i nast.,. k.p.a. nie utrwalono w formie protokołu, lecz notatki służbowej.
W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. miało uzasadniać podjęte rozstrzygnięcie kasatoryjne.
W skardze na tę decyzję M. S. zarzucił, że:
1) podana w decyzji podstawa prawna jest nieprawidłowa, gdyż przytoczony "art. 138 § 1 pkt k.p.c." dotyczy utrzymania zaskarżonej decyzji, a nie jej uchylenia,
2) H. W. nie powinna być w sprawie stroną postępowania, gdyż badania gleby na jej działce nie potwierdziły skażenia i przekroczenia standardów,
3) wiarygodność pobranych próbek i wykonanych badań nie powinna być kwestionowana, skoro skarżący dysponuje dokumentami podpisanymi przez odpowiednie firmy,
4) warunki rekultywacji uzgodnił ze Starostą B. decyzją z dnia [...].
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 573/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd ustosunkował się do pierwszego zarzutu skargi, który dotyczył wadliwego wskazania w podstawie prawnej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie podanego w skardze, prawdopodobnie omyłkowo "art. 138 § 1 pkt k.p.c." Sąd wskazał, że to uchybienie przepisów postępowania sprowadzające się w istocie do oczywistej omyłki, o jakiej mowa w art. 113 § 1 k.p.a., nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a przez to nie mogło spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji. Z osnowy decyzji SKO w K., a także ze spójnego z nią uzasadnienia wynika bowiem jednoznacznie, że rzeczywistą, przyjętą przez ten organ podstawą prawną tej decyzji był art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w K. zasadnie wskazano na okoliczności świadczące o naruszeniu przez Starostę Powiatowego w B. przy wydawaniu decyzji o umorzeniu postępowania, istotnych przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
Postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez Starostę Powiatowego w B. na podstawie art. 102 ust. 1, 105 i 107 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. z 2002 r. Nr 165, poz. 1359), o czym organ zawiadomił strony w dniu [...] w trybie art. 61 § 4 k.p.a. Organ I instancji określił w tym zawiadomieniu, a także w swojej decyzji z dnia [...], że wszczęte postępowanie dotyczy sprawy przekroczenia standardu jakości gleby stwierdzonego w próbkach pobranych z działki M. S. nr [...] położonej w J., gmina T. We wspomnianej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że nie zakończył sprawy decyzją o jakiej mowa w art. 107 Prawa ochrony środowiska, ponieważ uznał, że w sprawie nie zachodzi potrzeba monitorowania gruntu (o czym stanowi art. 107 tej ustawy), lecz jego rekultywacji. Konsekwencją takiej konkluzji powinno być istotnie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W ramach bowiem postępowania w przedmiocie wydania decyzji o jakiej mowa w art. 107 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, tj. decyzji nakładającej obowiązek prowadzenia pomiarów zawartości substancji w glebie lub ziemi, nie istnieje możliwość zobowiązania strony do dokonania rekultywacji. Przepis ten bowiem nie przewiduje możliwości nałożenia takiego obowiązku. Takie zobowiązanie, którego potrzeba może oczywiście wyniknąć z postępowania dotyczącego nałożenia obowiązku monitorowania gleby lub ziemi, może być nałożone w ramach osobno wszczętego postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 362 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek:
1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;
2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego.
Ponieważ takie postępowanie w niniejszej sprawie się nie toczyło, wskazane okoliczności nie mogły być przedmiotem rozważań ani organów administracji, ani sądu.
W celu ustalenia jednak, czy możliwe było w sprawie umorzenie wszczętego postępowania z art. 107 Prawa ochrony środowiska, konieczne było w pierwszym rzędzie ustalenie, czy rzeczywiście na przedmiotowej działce istnieje przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi, na jakim ewentualnie obszarze ono występuje i jaki sposób rekultywacji będzie właściwy. Na potrzebę poczynienia takich ustaleń wskazał zresztą Dyrektor Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. w swoim piśmie z dnia [...] skierowanym do Starosty B. Ustalenie takie powinno przy tym uwzględniać treść przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. z 2002 r. Nr 165, poz. 1359). Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, glebę lub ziemię uznaje się za zanieczyszczoną, gdy stężenie co najmniej jednej substancji przekracza wartość dopuszczalną. Wartości dopuszczalne stężeń w glebie lub ziemi zależą z kolei od standardów jakości gleby lub ziemi, przyjętych dla trzech grup rodzajów gruntów (§ 2 rozporządzenia oraz załącznik do niego).
Wskazane wyżej niezbędne dla dalszego biegu sprawy ustalenie, czy i na jakim ewentualnie obszarze działki nr ewidencyjny [...] położonej w J., gmina T., należącej do M. S., istnieje przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi – nie zostało w sprawie dokonane w sposób niewadliwy, co trafnie zauważył organ II instancji. Należy zgodzić się z poglądem, że badania w celu określenia czy standardy jakości gleby na przedmiotowej działce nie zostały przekroczone, nie zostały przeprowadzone w sposób zapewniający wiarygodność uzyskanych wyników. Nie zostało bowiem w sposób wiarygodny udokumentowane, skąd zostały pobrane poddane badaniu próbki, przez co nie da się wykluczyć, że standardy jakości gleby na przedmiotowej działce są w dalszym ciągu przekroczone. Okoliczności tej nie można było pominąć zwłaszcza dlatego, że odwołująca się od omawianej decyzji H. W. kwestionowała właśnie brak wiarygodnego ustalenia miejsca pobrania próbek.
Ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków prowadzącego postępowanie. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Według art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ostatni przytoczony przepis pozwala wprawdzie na dokonanie przez organ ustaleń faktycznych na podstawie przedstawionej przez stronę opinii czy ekspertyzy, ale nie zwalnia to organu administracji od wyrażonego w przytoczonych przepisach art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym i rozpatrzenia takiej analizy jak przedstawiona przez M. S. w dniu [...]. Nie zwalnia to również od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jeżeli przedstawione przez strony dowody na to nie pozwalają. Nie mógł więc odnieść skutku zarzut skargi sprowadzający się do stwierdzenia, że przedstawiony przez M. S. wynik analizy gruntu nie może być kwestionowany, skoro została ona sporządzona przez odpowiednią firmę i znajdują się na tej analizie odpowiednie podpisy. Organ ma bowiem prawo do wszechstronnej oceny każdego dowodu. W takiej ocenie mieści się z pewnością wyjaśnienie czy próbki gleby przedstawione do analizy wyspecjalizowanej jednostce, zostały pobrane w warunkach zapewniających rzetelność i wiarygodność tej czynności. Skoro tak rozumianej oceny zebranych w sprawie dowodów zaniechał organ I instancji, to zasadna była ocena organu II instancji, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego również w tej części.
Kolejnym dostrzeżonym przez organ II instancji uchybieniem popełnionym w toku postępowania prowadzonego przez Starostę Powiatowego w B., było wadliwe i zakwestionowane przez uczestniczkę postępowania H. W. ustalenie faktu dokonania przez M. S. rekultywacji przedmiotowej działki, co miało, jak się wydaje uprawdopodobnić, nieistnienie przekroczenia standardów jakości gleby lub ziemi na przedmiotowym obszarze.
Organ oparł się w tym zakresie na przeprowadzonej w dniu [...] czynności oględzin, o których z naruszeniem art. 79 k.p.a. nie zostały powiadomione wszystkie strony oraz z której, z naruszeniem art. 67 i 68 k.p.a., nie sporządzono protokołu, lecz notatkę niespełniającą ustawowych wymogów. Nie zostało też w sprawie wyjaśnione, czy domniemana rekultywacja została przeprowadzona w zakresie, w terminie i sposób uzgodniony w decyzji o jakiej mowa w art. 106 Prawa ochrony środowiska. Nie wiadomo nawet, czy taka decyzja rzeczywiście została wydana. Nie można więc w sprawie ocenić, czy przesłanki warunkujące wszczęcie i prowadzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego rzeczywiście dalej istnieją.
Nie można zgodzić się z zarzutem skargi kwestionującym istnienie w postępowaniu interesu prawnego H. W., właścicielki nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z przedmiotową działką. Nie ulega wątpliwości, że naruszenie zasad ochrony środowiska może oddziaływać na nieruchomości położone w pobliżu obiektu emitującego szkodliwe dla środowiska czynniki lub w zasięgu szkodliwego jej oddziaływania. Na przykład emitowane zanieczyszczenia mogą przenikać na teren sąsiednich nieruchomości i utrudniać czy wręcz uniemożliwiać korzystanie z nich zgodne z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwość dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 11 października 1999 r., OPS 11/99, ONSA 2000, nr 1, poz. 6). Ponieważ H. W., do której należy działka sąsiadująca bezpośrednio z przedmiotową działką M. S., od początku postępowania zarzuca, że jej działka uległa zanieczyszczeniu przez wodę i ścieki spływające z sąsiedniej działki należącej do M. S., a przez obie te działki biegnie rów melioracyjny (szkic k. 1 akt administracyjnych), należy przyjąć, że sprawa w której wyniku może dojść do regularnej kontroli czy standardy jakości gleby lub ziemi są przekroczone, a w dalszej konsekwencji do ograniczenia uciążliwości związanych z ewentualnym zanieczyszczeniem gleby na działce M. S. dla działki H. W.– dotyczy jej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Uwzględniając powyższe uwagi Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zasadnie uznało, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie w znacznej części, co zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.
M. S. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na:
1) naruszeniu prawa materialnego a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości mimo stwierdzenia naruszenia przez organ II instancji prawa materialnego, a to: art. 102 ust. 1, 105 i 107 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. z 2002 r. Nr 165, poz. 1359), poprzez orzeczenie o konieczności prowadzenia ponownego, zbędnego prawnie postępowania,
2) naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuchylenie decyzji w całości mimo stwierdzenia naruszenia przez organ II instancji prawa procesowego, a to art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez przyznanie w sposób nieprawidłowy H. W. statusu strony postępowania oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez orzeczenie, że umorzenie postępowania nie było prawidłowe.
Na tej podstawie wnosił o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach,
2) zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy". Zaskarżona do sądu decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (...)". Art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które są podstawą materialnoprawną sprawy administracyjnej i wydania decyzji administracyjnej. Sprawa wszczęta na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. na podstawie art. 102 ust. 1 w związku z art. 107 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Art. 102 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo ochrony środowiska nakładał na władającego powierzchnią, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi, do przeprowadzenia ich rekultywacji. Art. 107 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo ochrony środowiska stanowił "Na obszarze, na którym istnieje przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi, starosta może, w drodze decyzji, nałożyć na władający powierzchnią ziemi podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do rekultywacji, obowiązek prowadzenia pomiarów zawartości substancji w glebie lub ziemi (...)". Nałożenie obowiązku pomiarowego wymaga ustalenia dwóch okoliczności faktycznych: – po pierwsze, przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi, – po drugie, ustalenie, że na podmiocie władającym nieruchomością ciąży obowiązek rekultywacji.
Sprawa nie stała się bezprzedmiotowa, istnieje obowiązująca podstawa materialnoprawna nałożenia na władającego ziemią obowiązku określonego w art. 107 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo ochrony środowiska.
Ustalenie stanu faktycznego sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania zgodnego z regułami przyjętymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zasadą ogólną prawdy obiektywnej. Art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na organ administracji publicznej obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Oznacza to obowiązek podjęcia z urzędu czynności ustalenia stanu faktycznego, a dowody przedstawione przez stronę muszą być wnikliwie ocenione co do znaczenia dla obiektywnego ustalenia stanu faktycznego. Oceny organ dokonuje w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Po wniesieniu odwołania ocena materiału dowodowego należy do organu odwoławczego.
W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał oceny prawidłowości postępowania administracyjnego, wskazując, że ustalenie stanu faktycznego na podstawie art. 107 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo ochrony środowiska wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a zatem wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego było zgodne z przepisami prawa.
Sąd nie podzielił stanowiska o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego na podstawie art. 107 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo o ochronie środowiska, a jedynie w uzasadnieniu wskazał, że gdyby chodziło o podstawę z art. 362 ust. 1 tej ustawy to prowadzenie postępowania w trybie regulacji art. 107 ust. 1 byłoby bezprzedmiotowe, ale wskazał, że takie postępowanie nie było prowadzone i nie mogło być przedmiotem ustaleń ani organów administracji publicznej w ramach zaskarżonego do sądu postępowania, ani też z tego względu oceniane przez Sąd.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jest przepisem prawa materialnego, który stanowi, że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Interes prawny to interes jednostki chroniony przepisami prawa materialnego. Według art. 10 powołanej ustawy – Prawo ochrony środowiska "Każdy w przypadkach określonych w ustawie ma prawo do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z zakresu ochrony środowiska (...)". Zarzut zatem, że Sąd naruszył przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi nie jest usprawiedliwiony. W skardze kasacyjnej nie wywiedziono naruszenia przepisów prawa materialnego.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego postawiony w aspekcie naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie wywiedziono naruszenia przepisów prawa materialnego, które wykluczyły podstawę do przyznania interesu prawnego właścicielowi sąsiedniej nieruchomości. Przy ocenie przepisów prawa materialnego należy zważyć, że wyprowadzenie interesu prawnego wymaga dokonania wykładni w uwzględnieniu całego systemu przepisów ustawy, ale też i reguł przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.