II OSK 806/05

II OSK 806/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krystyna Sidor
Małgorzata Stahl
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Łd 790/04 - Wyrok WSA w Łodzi z 2005-03-18
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 71 ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.), Sędziowie NSA Krystyna Sidor, Małgorzata Stahl, Protokolant Joanna Gołębiewska, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 790/04 w sprawie ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w R. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [,,,] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego I . uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi II. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz P. Spółki Akcyjnej w R. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
II OSK 806 / 05
U z a s a d n i e n i e.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w R. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2004 roku utrzymująca w mocy decyzję Starosty Ł. z dnia [...] maja 2004 roku umarzającą, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne, wszczęte wnioskiem strony skarżącej z dnia 20 listopada 2003 roku w sprawie "wydania zgody na zmianę sposobu użytkowania magazynu roślin, wybudowanego na nieruchomości w R. przy ulicy T., na prowadzenie w nim działalności usługowej nie wykraczającej poza granice budynku".
Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając powyższy wyrok wskazał, iż w ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie zachodzi okoliczność braku przedmiotu postępowania, ponieważ wniosek dotyczy zmiany sposobu użytkowania magazynu roślin, podczas gdy obiekt taki nie istnieje, bowiem w dacie złożenia wniosku o zmianę sposobu użytkowania, był użytkowany jako hala handlowa.
Zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji stanowisko organu o "nieistnieniu obiektu będącego magazynem roślin", nie wynika z faktu zrealizowania w hali 431 boksów o pow. 10-100 nr, 4 lokali o pow. 60-65 m2, ciągów komunikacyjnych oraz ustępów ogólnodostępnych, ale z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. z dnia 1 lipca 2003 roku utrzymanej w mocy przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w której stwierdzono, że bez stosownego zezwolenia inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania obiektu i że w hali tej odbywa się handel artykułami przemysłowymi i spożywczymi.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji dokumentacja, dołączona do akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, szczególnie wniosek strony skarżącej (inwestora), który wszczął postępowanie administracyjne oraz liczne pisma procesowe, kierowane przez stronę skarżącą zarówno do organów administracji publicznej, jak i w toku postępowania sądowo-administracyjnego, wskazują, że zamiarem strony było uzyskanie pozwolenia na "zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego", w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu wówczas obowiązującym. Nie ma przy tym podstaw do przyjęcia, aby w żądanym trybie administracyjnym (to jest obejmującym rozpoznanie wniosku o uzyskanie takiego pozwolenia) rozpatrywać sprawę, ale tylko w przedmiocie ustalenia warunków co do możliwości "legalizacji" dokonanej już zmiany sposobu użytkowania danego obiektu, w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane.
W ocenie Sądu przepisy ustawy - Prawo budowlane, nie zawierają takiego unormowania, które przewiduje możliwość merytorycznego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i to w taki sposób, w jakim jest już faktycznie użytkowany (samowolnie). Tym bardziej nie może stanowić podstawy do uzyskania tego rodzaju "pozwolenia", przepis art. 71 ust 1 cyt. ustawy, dotyczący "pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu".
Powyższe oznacza, że w trybie odnoszącym się do instytucji prawnej "pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego", o której rozstrzygano na podstawie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, (w brzmieniu wówczas obowiązującym), nie można było "legalizować" dokonanej faktycznie już wcześniej, bez takiego pozwolenia zmiany sposobu przeznaczenia przedmiotowego obiektu. W stanie prawnym, obowiązującym od dnia 31 maja 2004 roku, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego), wymaga dokonania zgłoszenia, którego należy dopełnić "przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego" (ust. 4). Dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2 art. 71 Prawa budowlanego, "po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, nie wywołuje skutków prawnych" (ust. 7).
Postępowanie administracyjne w zakresie merytorycznego rozpoznania wniosku strony skarżącej o uzyskanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, w stanie faktycznym sprawy niniejszej było w ocenie Sądu bezprzedmiotowe, gdyż nie znajdowało podstaw do jego merytorycznego rozpoznania w przepisach prawa materialnego, zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również w dacie wydania decyzji odwoławczej. Żądanie strony (w stanie faktycznym tej sprawy) nie dotyczyło bowiem sprawy, podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej.
Postępowanie to, jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, co oznacza, że kwestionowane decyzje ostatecznie odpowiadały obowiązującemu prawu.
W tym stanie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 135, poz. 1270 ze zm.)- dalej zwanej p.p.s.a. skargę należało oddalić.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. S.A. z siedzibą w R. zarzucając mu:
- naruszenie art. 71 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię,
- naruszenia przepisu art. 145 § 1 lit. c. p.p.s.a. poprzez błędną jego interpretację.
Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 lit. c. p.p.s.a strona skarżąca stwierdziła, iż nie jest możliwe do zaakceptowania stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, iż nie stanowi istotnego naruszenia prawa wydanie decyzji administracyjnych pomimo tego, że zarówno Starosta Ł., jak i Wojewoda Łódzki decyzje swe oparli na założeniu, że "... w przedmiotowej sprawie zachodzi okoliczność braku przedmiotu postępowania, ponieważ wniosek dotyczy zmiany sposobu użytkowania magazynu roślin, podczas, gdy taki obiekt nie istnieje", gdy tymczasem obiekt taki ponad wszelką wątpliwość istnieje i gdy faktu tego nie kwestionuje także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Skoro bowiem organy administracji architektoniczno-budowlanej oparły swe rozstrzygnięcia na ustaleniach, które nie mają nic wspólnego z okolicznościami faktycznymi sprawy, że przedmiotowy obiekt nie istnieje w sytuacji, gdy obiekt ten istnieje, to oczywiste jest, że gdyby nie dopuściły się obrazy zasady prawdy obiektywnej i respektowały obiektywny fakt istnienia przedmiotowego obiektu budowlanego, z pewnością nie wydałyby rozstrzygnięć o umorzeniu postępowania, albowiem innych powodów bezprzedmiotowości postępowania w przedmiotowej sprawie w ogóle nie rozważały. W konsekwencji strona skarżąca stwierdziła, iż tolerowane przez Sąd uchybienie we wskazanym wyżej zakresie spowodowało naruszenie art. 7 k.p.a.
W odniesieniu do interpretacji art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania w przedmiotowej sprawie decyzji zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to skarżąca stwierdziła, że w owym czasie przepis art. 71 składał się jedynie z trzech ustępów. Wobec tego w przedmiotowej sprawie treści normatywnej ustępu 1 nie można objaśniać przez odwoływanie się do treści ust 4 i 7. Te części art. 71 zostały bowiem wprowadzone do tego przepisu Prawa budowlanego dopiero po wydaniu decyzji administracyjnych w niniejszej sprawie. Przed nowelizacją art. 71 Prawa budowlanego nie było żadnej przesłanki upoważniającej do twierdzenia, że pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego mogło zostać udzielone jedynie przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi pominął okoliczność, iż przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. zawierał upoważnienie dla organów nadzoru budowlanego do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego o charakterze uznaniowym. Ustawodawca założył więc, co przeoczył Wojewódzki Sąd Administracyjny, że mimo dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, ten nowy, samowolnie wprowadzony sposób użytkowania może pozostać. Żaden przepis prawa nie sprzeciwiał się, by i w takim wypadku wdrożyć procedurę określoną w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc procedurę skutkującą legalizacją popełnionej samowoli.
Zdaniem strony skarżącej treść normatywna art. 71 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004r. była znacznie bogatsza, niż to wynika z wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, jakoby popełnienie samowoli polegającej na dokonaniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wykluczało możliwość złożenia wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego i obligowało do wszczęcia postępowania prowadzącego do likwidacji popełnionej samowoli. Ustawodawca, nie przewidując obligatoryjnego wydawania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, założył bowiem możliwość legalizacji takiej samowoli. Z tych względów nie można się zgodzić z wykładnią przepisów art. 71 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, która doprowadziła ten Sąd do wniosku, jakoby popełnienie wspomnianej samowoli czyniło bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Żaden przepis prawa obowiązującego w dniu wydawania zaskarżonych decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej nie uzasadniał takiej tezy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie wskazał też takich przepisów. Nie można bowiem za takowe uznać przepisów art. 71 ust. 4 i 7 Prawa budowlanego z powodów wcześniej podanych.
Kierując się przesłankami zaczerpniętymi z powyższej błędnej wykładni art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. i art. 71 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi doszedł w ocenie skarżącej do bezzasadnego przekonania, mającego uzasadnienie jedynie w błędnej wykładni w/w przepisów, że kwestionowane decyzje ostatecznie odpowiadają obowiązującemu prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.
Strona skarżąca sformułowała zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. poprzez tolerowanie przez Sąd pierwszej instancji uchybienia przez organy administracji przepisowi art. 7 k.p.a., bowiem organy administracji architektoniczno-budowlanej oparły swe rozstrzygnięcia na ustaleniach, które nie mają oparcia w okolicznościach faktycznych sprawy.
Powyższemu zarzutowi nie można odmówić zasadności.
Stwierdzić należy, iż z treści uzasadnienia Sądu winno wynikać nie tyle, jaki stan faktyczny ustalił organ administracji, ale jak ten stan faktyczny wygląda z punktu widzenia Sądu pierwszej instancji. O ile, Wojewódzki Sąd Administracyjny miał zastrzeżenia do ustaleń faktycznych przedstawionych w ocenianej decyzji winien był wskazać, które z ustaleń organu akceptuje i czy zastrzeżenia Sądu mają i jaki wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim jednakże, Sąd pierwszej instancji powinien był wskazać, jaki stan faktyczny stanowił podstawę orzekania tegoż Sądu.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż niniejsze postępowanie jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., bowiem kwestionowane decyzje ostatecznie odpowiadały obowiązującemu prawu mimo, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjęto inny rodzaj "bezprzedmiotowości" postępowania administracyjnego, niż został określony w decyzji kontrolowanej przez Sąd. Przyjęta przez organy administracji bezprzedmiotowość postępowania, skutkująca następnie jego umorzeniem sprowadzała się do tego, że organ administracji przyjął brak magazynu roślin usytuowanego w R. przy ul. T., a więc brak obiektu objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na zmianę jego sposobu użytkowania. Z kolei w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania wynikała z braku podstaw w przepisach prawa materialnego do merytorycznego rozpoznania wniosku, zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również w dacie wydania decyzji odwoławczej, bowiem żądanie strony nie dotyczyło sprawy, podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej.
Powyższe stwierdzenie Sądu pierwszej instancji wiąże się z kolejnym trafnym zarzutem wniesionej kasacji, a dotyczącym naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 71 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego.
Ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) wprowadzono z dniem 1 maja 2004 r. zmiany do ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888) do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy tej ustawy, z tym że w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Zważywszy na to, iż wniosek strony skarżącej z dnia 19 listopada 2003 r. wszczynający postępowanie wpłynął do organu w dniu 20 listopada 2003 r., przyjąć należy, iż z tym dniem nastąpiło wszczęcie niniejszego postępowania. Uwzględniając treść wskazanego wyżej art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane stwierdzić trzeba, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie będzie miał przepis art. 71 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 maja 2004 r. Brzmienie przepisu art. 71 ustawy Prawo budowlane określiła ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718).
Przepis art. 71 ustawy Prawo budowlane, według stanu prawnego obowiązującego przed dniem 1 maja 2004 r. ( tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), stanowił:
"Art. 71. 1. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio.
2. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:
1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne;
2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.
3. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części."
Tak więc w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania w przedmiotowej sprawie decyzji zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepis art. 71 składał się jedynie z trzech ustępów. Wobec tego, trafnie wskazuje strona skarżąca, iż w sprawie treści normatywnej ustępu 1 nie można objaśniać przez odwoływanie się do treści ust 4 i 7. Te części art. 71 zostały bowiem wprowadzone do tego przepisu Prawa budowlanego dopiero po wydaniu decyzji administracyjnych w niniejszej sprawie.
Problem w rozpoznawanej sprawie sprowadza się jednakże przede wszystkim do tego, że nie wiadomo, jaki stan faktyczny w sprawie przyjął Sąd pierwszej instancji. Według organu administracji brak jest obiektu, którego ma dotyczyć zmiana sposobu użytkowania, z kolei według Sądu pierwszej instancji inwestor dopuścił się samowolnej zmiany użytkowania, co wskazywałoby na to, że obiekt jednak istnieje.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni uwagi wyżej przedstawione, dokonując przy tym analizy legalności zaskarżonej decyzji wydanej na mocy art. 105 k.p.a.
Wobec usprawiedliwionych zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego zasądzając na rzecz strony skarżącej od organu koszty na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.