II OSK 805/20

II OSK 805/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Zofia Flasińska
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
III SA/Lu 322/19 - Wyrok WSA w Lublinie z 2019-12-10
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2132
art. 63 ust. 1, ust. 1a, ust, 2 pkt 8
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia ( t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 322/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia 16 kwietnia 2019 r. nr DNS-HŻ.906.6.2019.ZU w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności w zakresie żywienia zbiorowego oraz wprowadzania do obrotu środków spożywczych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 grudnia
2019 r., sygn. akt III SA/Lu 322/19 oddalił skargę [...] sp. z. o.o. z siedzibą
w [...] (dalej powoływanej jako spółka) na decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia 16 kwietnia 2019 r., nr DNS-HŻ.906.6.2019.ZU w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności w zakresie żywienia zbiorowego oraz wprowadzania do obrotu środków spożywczych.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego
i prawnego sprawy:
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie w dniu 12 grudnia
2018 r. przeprowadził kontrolę w należącej do spółki bawialni "[...]" przy [...] w [...]. Ustalił, że prowadzona jest w niej działalność w zakresie sprzedaży środków spożywczych trwałych mikrobiologicznie, tj. wody i napojów w butelkach, oraz przygotowywanych na miejscu napojów gorących (kawy z mlekiem i herbaty, przygotowanych
z wykorzystaniem gorącej wody z ekspresu do kawy) podawanych w naczyniach jednorazowych. W bawialni organizowano imprezy okolicznościowe dla dzieci, podczas których serwowano również przekąski: paluszki, chipsy, ciastka, cukierki oraz gotowy popcorn. Żywność kupowana była przez personel bawialni zgodnie
z zapotrzebowaniem ilościowym w supermarkecie spożywczym zlokalizowanym
w budynku centrum handlowego, a przed imprezą wypakowywana do naczyń jednorazowego użycia. Jednocześnie w bawialni brak było środka do dezynfekcji powierzchni mających kontakt z żywnością oraz opracowanej dokumentacji dobrej praktyki higienicznej i dokumentacji lekarskiej do celów sanitarno-epidemiologicznych pięciu osób mających bezpośredni kontakt z żywnością. Kontrolującym nie okazano dokumentu potwierdzającego, że używana woda do przygotowywania napojów spełnia wymagania wody pitnej, i dokumentu poświadczającego higieniczny sposób usuwania nieczystości stałych z bawialni. Podczas czynności kontrolnych telefonicznie poinformowano kierownika rozwoju spółki o konieczności złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ponieważ ustalono, że zakład rozpoczął działalność bez dopełnienia tych formalności, co jest niezgodne
z art. 63 ust. 1, ust. 1a ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2018 r. poz. 1541, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2132, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa).
Z uwagi na powyższe organ decyzją z dnia 13 grudnia 2018 r. nakazał spółce zapewnienie, by osoby pracujące z żywnością posiadały aktualne orzeczenie lekarskie do celów sanitarno-epidemiologicznych, oraz wyposażenie zakładu
w środek do dezynfekcji powierzchni pozostających w kontakcie z żywnością, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Kontrola sprawdzająca z dnia 15 grudnia 2018 r. potwierdziła wykonanie nałożonych na spółkę nakazów.
Następnie organ w dniu 7 lutego 2019 r. wydał decyzję zakazującą spółce prowadzenia działalności w zakresie żywienia zbiorowego i wprowadzania do obrotu środków spożywczych do czasu uzyskania zatwierdzenia zakładu oraz wpisu do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w terminie od dnia następnego po dniu, w którym decyzja stanie się ostateczna i prawomocna.
Spółka wniosła odwołanie od tej ostatniej decyzji do Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie, który powołaną decyzją z dnia 16 kwietnia 2019 r. utrzymał ją w mocy. Organ odwoławczy podzielił pogląd, że bawialnia stanowi zakład żywnościowy, ponieważ wprowadzono w niej do obrotu środki spożywcze, toteż jej właściciel obowiązany był złożyć wniosek,
o którym mowa w art. 64 ust. 1 ustawy. Podkreślił również, że przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i opisał szczegółowo stwierdzone niezgodności z podaniem prawidłowych podstaw prawnych, a protokół kontroli sanitarnej został podpisany bez wniesienia uwag i odebrany przez upoważnionego pracownika.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie spółka zakwestionowała twierdzenie, że jest ona przedsiębiorcą prowadzącym sprzedaż detaliczną innych niż środki spożywcze produktów i wprowadzającym do obrotu środki spożywcze opakowane, trwałe mikrobiologicznie oraz że w związku z tym podlega obowiązkowi wpisu do rejestru.
W odpowiedzi na skargę organ, którego działania zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że w świetle poczynionych w postępowaniu ustaleń faktycznych, których – jak podkreślił – spółka nie zakwestionowała, zgodzić się należy, że jej działalność polegała nie tylko wyłącznie na wprowadzaniu do obrotu środków spożywczych trwałych mikrobiologicznie, ale też na przechowywaniu żywności, nabywaniu środków spożywczych, które w ramach żywienia dzieci rozpakowywano i wykładano na jednorazowe naczynia, oraz na przygotowywaniu napojów gorących (kawy i herbaty), również podawanych w naczyniach jednorazowych. Zwrócił uwagę, że ustawa określa wymagania i procedury niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z art. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady
i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa i Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002 Nr 31, str. 1, dalej powoływanego jako rozporządzenie nr 178/2002) oraz że w jej art. 3 ust. 3 pkt 54 zastrzeżono, że zakład stanowi przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 178/2002. W świetle tego ostatniego przepisu przedsiębiorstwo spożywcze zaś to przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania
i dystrybucji żywności, przy czym wedle art. 3 pkt 3 rozporządzenia nr 178/2002 podmiotem prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze jest osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za spełnianie wymogów prawa żywnościowego
w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod ich kontrolą. Z kolei zgodnie
z art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002, do którego nawiązał następnie Sąd, wprowadzanie na rynek oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży,
z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie, oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania.
W konsekwencji spółka jest podmiotem działającym na rynku spożywczym i ponosi pełną odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji.
Sąd uznał, że bez znaczenia w rozpatrywanym zakresie pozostaje sporadyczność dokonywania tych czynności i niewielki zysk z tego tytułu. Organizowanie imprez okolicznościowych z poczęstunkiem jest bowiem w stałej ofercie spółki, a za przedsiębiorstwo spożywcze należy uznać jednostkę organizacyjną, która w sposób zorganizowany i ciągły prowadzi jakiekolwiek działania w łańcuchu żywnościowym. Sąd odwołał się do art. 3 pkt 16 rozporządzenia nr 178/2002, przewidującego definicję "etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji", i stwierdził, że wprowadzanie do obrotu środków spożywczych i żywienie dzieci jest prowadzeniem przedsiębiorstwa spożywczego, bez względu na zakres wykonywanej w tym zakresie działalności.
Rozwijając ten wątek, Sąd podkreślił, że w powołanych przepisach unijnych
i krajowych jest mowa nie tylko o produkcji żywności, ale także o każdym rodzaju jej przetwarzania i wprowadzania na rynek (dystrybucji). Tymczasem, jak zauważył,
w sali zabaw prowadzonej przez spółkę niewątpliwie dochodzi do żywienia dzieci, nawet jeżeli proces przetwarzania żywności (przygotowywania jej do spożycia)
w głównej mierze bazuje na gotowych produktach czy półproduktach spożywczych. Na proces dystrybucji żywności składa się również jej podawanie jako istotny element wprowadzania jej do obrotu i przekazywania konsumentowi finalnemu.
W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd zwrócił uwagę, że identyczny pogląd wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku
z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1630/19, oddalając skargę spółki na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w związku z faktem prowadzenia przez spółkę działalności w zakresie obrotu żywnością bez złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów; wyrokiem z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 748/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną od tego orzeczenia przez spółkę.
Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, z uwagi na przedmiot działalności spółki, nie może mieć do niej zastosowania art. 63 ust. 2 pkt 8 ustawy, zgodnie
z którym zatwierdzenie działalności nie jest wymagane w odniesieniu do przedsiębiorców wprowadzających do obrotu środki spożywcze opakowane, trwałe mikrobiologicznie, skoro w świetle niepodważonych przez spółkę ustaleń, nie tylko sprzedawała ona gotowe produkty, ale też je przechowywała i podawała do spożycia, wypakowywała, a nadto serwowała gorące napoje.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie
Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływanej jako P.p.s.a.).
Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącą adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.
Najpierw pełnomocnik podniósł błędną wykładnię art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 178/2002 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. skutkującą uznaniem, że spółka jest przedsiębiorstwem spożywczym w rozumieniu wskazanego przepisu
z uwagi na to, iż żywność serwowana przez spółkę trafia do odbiorcy finalnego, chociaż wyłącznie okazjonalnie umożliwia konsumpcję żywności opakowanej, trwałej mikrobiologicznie, co – w jej ocenie – w żaden sposób nie wpływa na bezpieczeństwo żywności i żywienia.
Dalej pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 63 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 ustawy
w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne przyjęcie, że spółka jest przedsiębiorcą prowadzącym sprzedaż detaliczną innych niż środki spożywcze produktów oraz wprowadzającym do obrotu środki spożywcze opakowane, trwałe mikrobiologicznie, a w związku z tym podlega obowiązkowi zatwierdzenia zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy. Wskazał, że w myśl art. 63 ust. 2 pkt 8 obowiązkowi zatwierdzenia nie podlegają przedsiębiorcy prowadzący sprzedaż detaliczną innych niż środki spożywcze produktów oraz wprowadzających do obrotu środki spożywcze opakowane, trwałe mikrobiologicznie.
Wreszcie pełnomocnik podniósł błędną wykładnię art. 59 ust. 1 i art. 63 ust. 1 ustawy w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i błędne przyjęcie, że spółka jest zobligowana do przestrzegania wymagań higienicznych oraz do posiadania orzeczenia lekarskiego do celów sanitarno-epidemiologicznych, podczas gdy nie jest ona przedsiębiorstwem spożywczym oraz podmiotem działającym na rynku spożywczym.
Z kolei pierwszy zarzut procesowy odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie
Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.). Pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę zamiast ją uwzględnić ze względu na zaniechanie przez organ wnikliwej oceny stanu faktycznego sprawy, co skutkowało przyjęciem, iż spółka stanowi podmiot działający na rynku spożywczym, podczas gdy skala tej działalności jest znikoma, a także nie wpływa na bezpieczeństwo żywności i żywienia.
Pełnomocnik zarzucił też naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do twierdzeń spółki poniesionych
w skardze, a w szczególności dotyczących faktu grzecznościowej pomocy udzielanej przez pracowników spółki rodzicom dzieci podczas imprez okolicznościowych,
w ramach której wykładali oni na jednorazowe naczynia artykuły spożywcze dostarczane przez rodziców.
W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie od organu na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Rozwijając argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów pełnomocnik w uzasadnieniu podkreślił, że aktualne pozostaje stanowisko spółki, zgodnie z którym definicje z w art. 3 ust. 3 pkt 54 ustawy oraz art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 178/2002 zawierają w sobie definicję "przedsiębiorstwa", której nie należy pomijać przy analizie tego, czy podmiot podlega pod definicję przedsiębiorstwa spożywczego. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. -Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292, ze zm.) przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą, natomiast w rozumieniu art. 3, działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Pełnomocnik argumentował, że czynności związane z dostarczaniem żywności są dokonywane przez spółkę sporadycznie, co skutkuje m.in. brakiem przymiotu ciągłości i zorganizowania, a tym samym dokonywane przez nią czynności za pośrednictwem swoich pracowników, związane z obróbką żywności, nie mogą być klasyfikowane jako prowadzenie działalności gospodarczej. Jego zdaniem fakt, że spółka podpisała protokół kontroli bez uwag, nie może prowadzić do automatycznego wniosku, iż jest ona przedsiębiorstwem spożywczym. O powyższym nie może także świadczyć dostosowanie się przez spółkę do wymogów sanitarno-epidemiologicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Do jej zarzutów należy odnieść się w kolejności odwrotnej od tej, w jakiej je sformułowano, rozpoznając najpierw jej zarzuty procesowe. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, co można rozstrzygnąć wyłącznie przez pryzmat przepisów proceduralnych, zwłaszcza określających reguły przeprowadzania postępowania dowodowego, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie podważa jednak stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, mimo że jej podstawy obejmują przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Kwestionuje wszak nie tyle fakty, ile ich ocenę i wnioski, jakie wyprowadzono w oparciu o nie co do kwalifikacji prawnej działalności spółki i jej statusu jako przedsiębiorstwa spożywczego, co należy przecież do sfery prawa materialnego, będąc w istocie subsumpcją okoliczności ustalonych w postępowaniu pod hipotezę wynikającą z normy materialnoprawnej. Pełnomocnik spółki zaznaczył wprawdzie, skądinąd trafnie, że przyjęcie protokołu bez zastrzeżeń nie wyklucza późniejszej polemiki z jego treścią, lecz tej polemiki w skardze kasacyjnej nie podjął. W efekcie za bezsporny trzeba uznać stan faktyczny opisany w protokole, na którym oparł się Sąd pierwszej instancji w ślad za organami. Pełnomocnik nie neguje przecież, że podczas imprez organizowanych przez spółkę serwowano przekąski, zakupywane na zewnątrz, ale na miejscu rozpakowywane i przekładane do jednorazowych naczyń,
a także napoje, w tym gorące, przygotowywane samodzielnie. Nie zwalcza też ustaleń, że spółka nie dopełniła wymogów związanych m.in. z dokumentacją pracowników czy brakiem stosownych środków dezynfekcyjnych, gdyż jego stanowisko sprowadza się do tezy, iż nie jest ona przedsiębiorstwem spożywczym, na którym ciążą obowiązki w rozpatrywanym zakresie.
Odnosząc się do zarzutów materialnoprawnych, na wstępie zauważyć wypada, że zakres pojęcia "przedsiębiorstwo spożywcze" został w art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 178/2002 wyznaczony szerzej niż wynikałoby to z definicji przedsiębiorcy przewidzianych w polskim prawie krajowym. W konsekwencji
w piśmiennictwie wyrażono pogląd, że przepisom ustawy podlegają i takie podmioty, którym status przedsiębiorcy w tym prawie nie przysługuje (zob. np. C. Kąkol, Prawnokarne aspekty ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, Prokuratura
i Prawo 2010, nr 7-8, s. 310). Do przedsiębiorstw spożywczych zaliczono
w szczególności także przedsiębiorstwa typu non-profit, czyli wykonujące działalność nienastawioną na zysk. Stąd chybiony jest argument wskazujący na uboczny charakter czynności łączących się z żywnością czy marginalny udział środków uzyskanych z tego tytułu w ogólnej puli przychodów spółki.
Ponadto w art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 178/2002 podkreślono, że przedsiębiorstwo spożywcze to takie, które prowadzi jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności. Uwagę zwraca posłużenie się w tym krótkim fragmencie regulacji prawnej aż dwukrotnym zastrzeżeniem, że chodzi o "jakąkolwiek" działalność na "jakimkolwiek" etapie. Świadczy to wszak o zamiarze objęcia hipotezą tego przepisu wszelkiej działalności, bez żadnych wyłączeń. Nie znajduje więc podstawy prawnej poszukiwanie wyjątków w analizowanej materii, z powołaniem się na nieprzewidziane w jego treści dodatkowe przesłanki czy kryteria odwołujące się do określonych dalszych cech działalności, jak okazjonalność świadczonych usług i niewielki ich wymiar, a także fakt, że nie są one skomplikowane czy że częściowo są wykonywane w ramach podejmowanej z grzeczności współpracy z klientami, tu rodzicami dzieci uczestniczących w imprezach organizowanych przez spółkę. Pogląd ten jest zarazem zbieżny ze stanowiskiem, jakie wyrażono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wobec czego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak rozważenia przez Sąd pierwszej instancji zasad wspomnianej współpracy. W świetle wywodu przeprowadzonego w tym uzasadnieniu nie ulega wątpliwości, że i ten aspekt działalności spółki nie ma znaczenia dla jej oceny
z punktu widzenia art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 178/2002.
Stosownie do przywołanego przepisu ma być to natomiast działalność związana z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności. Etapy te zdefiniowano w art. 3 pkt 16 rozporządzenia nr 178/2002 jako jakikolwiek etap, w tym przywóz, począwszy od produkcji podstawowej żywności, aż do uwzględnienia jej przechowywania, transportu, sprzedaży lub dostarczenia konsumentowi finalnemu. W przepisach tych ujęto zatem wszelkie czynności składające się na cały proces czy – wedle trafnego określenia Sądu pierwszej instancji – łańcuch żywienia, od producenta żywności do jej konsumenta,
z założeniem, że każde ogniwo tego łańcucha może być źródłem potencjalnych zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi. Spółka bezsprzecznie uczestniczy we wskazanym ostatnim etapie, dokonując sprzedaży lub dostarczenia żywności konsumentowi finalnemu i dalszą kwestią pozostaje, iż następuje to podczas wykonywania jej podstawowej działalności o profilu innym niż żywienie. Rodzi to konieczność zachowania reguł mających chronić konsumentów, będących przecież małymi dziećmi. Z tego względu nieistotne jest, że czynności dokonywane przez spółkę, polegające głównie na dystrybucji i wydaniu gotowych produktów, w tym na ich przeniesieniu do naczyń jednorazowych, są proste i stanowią drugorzędny element wspomnianego procesu.
Podsumowując, spółkę należy uznać za przedsiębiorstwo spożywcze
w rozumieniu art. 3 pkt 3 rozporządzenia nr 178/2002, a co za tym idzie za zakład,
o którym mowa w ustawie, co wynika z definicji zakładu zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 54 ustawy. To z kolei oznacza, że stosownie do art. 63 ust. 1 ustawy należy ona do grupy podmiotów, które, co do zasady mogą rozpocząć działalność (w zakresie żywienia) po zatwierdzeniu lub warunkowym zatwierdzeniu lub uzyskaniu wpisu do rejestru zakładu.
W stosunku do spółki nie zachodzi przy tym wyjątek przewidziany
w analizowanej materii w art. 63 ust. 2 pkt 8 ustawy, obejmujący przedsiębiorców prowadzących sprzedaż detaliczną innych niż środki spożywcze produktów oraz wprowadzających do obrotu środki spożywcze opakowane, trwałe mikrobiologicznie. Jak podkreślono w doktrynie (F. Opoka [w:] Bezpieczeństwo żywności i żywienia. Komentarz, red. A. Szymecka-Wesołowska, LEX 2013, uwaga 27 do art. 63), obie przesłanki zwolnienia powinny być rozpatrywane łącznie, wobec czego zwolnienie nastąpi w sytuacji, w której w tym samym zakładzie jednocześnie prowadzona jest sprzedaż detaliczna produktów niekwalifikujących się jako żywność (np. prasa) oraz opakowana i trwała mikrobiologicznie żywność (np. butelkowana woda mineralna, słone przekąski). W efekcie nie dotyczy to zakładów, które wprowadzają do obrotu żywność nieopakowaną lub nietrwałą mikrobiologicznie. Tymczasem spółka serwowała również taki rodzaj żywności, tj. żywność nabywaną wprawdzie
w opakowaniu, ale następnie rozpakowywaną, rozdzielaną na naczynia jednorazowe i w tej postaci wydawaną konsumentom. Dlatego zarzut naruszenia art. 63 ust. 1
i ust. 2 pkt 8 ustawy okazał się bezzasadny.
W świetle dotychczasowych spostrzeżeń nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut odniesiony do art. 59 ust. 1 i art. 63 ust. 1 ustawy. Wywiedziono go wszak z założenia, że spółka nie jest adresatem wymogów przewidzianych w tych przepisach, ponieważ nie może być uznana za przedsiębiorstwo spożywcze lub podmiot działający na rynku spożywczym, o których mowa w ich treści. Wyżej wykazano, że spółka podlega definicji przedsiębiorstwa spożywczego. W tym kontekście odnotować warto - mimo że wymaga to sięgnięcia po przepisy niewymienione pośród podstaw rozpoznawanej skargi kasacyjnej, chociaż, jak wspomniano, uwzględnione przez Sąd pierwszej instancji - iż stosownie do art. 3 ust. 3 pkt 22 ustawy podmiot działający na rynku spożywczym to podmiot w rozumieniu art. 3 pkt 3 rozporządzenia nr 178/2002, czyli podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze – osoba odpowiedzialna za spełnienie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod jej kontrolą.
Nie bez znaczenia pozostaje też, że wyrokiem z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 748/20 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w sposób prawomocny, iż spółce zgodnie z prawem wymierzono karę pieniężną za niewykonanie tych obowiązków. Elementarnym warunkiem praworządności jest zachowanie jednolitości orzeczniczej polegającej na unikaniu rozbieżności czy wręcz sprzeczności pomiędzy różnymi rozstrzygnięciami odnoszącymi się do tego samego podmiotu oraz tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Z tego powodu niepodobna jednocześnie uznać, że spółka nie podlega określonym obowiązkom i że prawidłowo nałożono na nią sankcję za niedopełnienie tych obowiązków.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.