II SA/Sz 728/23

II SA/Sz 728/23 - Postanowienie WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 58 par 1 pkt 5a, par 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Koszalinie Nr LXI/873/2023 z dnia 23 marca 2023 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pomiędzy ul. Wołyńską a torami kolejowymi w Koszalinie postanawia: odrzucić skargę
Uzasadnienie
K. Z. (dalej jako "Skarżący") w dniu 5 lipca 2023 r., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 t.j.), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Nr [...] z dnia 23 marca 2023 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pomiędzy ul. [...], a torami kolejowymi w K..
W uzasadnieniu skargi Skarżący wyjaśnił między innymi, że naruszony został jego interes prawny i wniósł skargę do Sądu jako mieszkaniec K., osiedla L. i jeden ze stu dzierżawców tego terenu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o odrzucenie skargi, wskazując między innymi, że z szerokiego i jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że dzierżawca terenu objętego planem zagospodarowania przestrzennego nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 t.j.) - dalej "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, tj. akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inny niż akty prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Przepisem szczególnym, określającym wymagania decydujące o legitymacji do zaskarżenia aktów organu gminy do sądu administracyjnego jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 t.j.). Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą tego interesu jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.
Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki. Obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, spoczywa na stronie skarżącej.
Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Jednocześnie interes prawny musi być "własny", tj. nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami były związkami o charakterze prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., I OSK 1503/18 i powołane tam orzecznictwo). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Interes faktyczny nie stwarza legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Podkreślić należy, że legitymacja skargowa oparta na przepisie art. 101 ustawy
o samorządzie gminnym ma charakter szczególny, odmienny od legitymacji, jaką trzeba się wykazać przy zaskarżaniu decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Wymaga nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego, kształtującej jego sytuację prawną, ale nadto wykazania, że zaskarżony akt oddziałuje na przysługujący skarżącemu interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1503/18 i powołane tam stanowisko doktryny).
Zaznaczyć również trzeba, że skarga wnoszona na tej podstawie nie ma charakteru actio popularis, tzn. nie jest skargą wnoszoną w interesie publicznym.
Konsekwencją braku legitymacji skargowej, w przypadku skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) jest odrzucenie skargi.
W niniejszej sprawie Skarżący złożył skargę na uchwałę Rady Miasta Nr [...] z dnia 23 marca 2023 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pomiędzy ul. [...], a torami kolejowymi w K., na którym zlokalizowane są Rodzinne Ogrody Działkowe [...] Z akt sprawy wynika, że Skarżący jest dzierżawcą terenu – działki ogrodowej, znajdującej się na terenie objętym planem.
W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. 2021 r. poz. 1073, dalej: "u.r.o.d.") działkowiec to pełnoletnia osoba fizyczna uprawniona do korzystania z działki w rodzinnym ogrodzie działkowym na podstawie prawa do działki.
Z kolei, stosownie do art. 7 u.r.o.d. rodzinne ogrody działkowe zakładane są na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz stowarzyszeń ogrodowych. Zgodnie zaś z art. 12 u.r.o.d. na terenie działki obowiązuje zakaz zamieszkiwania oraz prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej. Ustanowienie prawa do działki następuje na podstawie umowy dzierżawy działkowej zawieranej pomiędzy stowarzyszeniem ogrodowym a pełnoletnią osobą fizyczną (art. 27). Przez umowę dzierżawy działkowej stowarzyszenie ogrodowe zobowiązuje się oddać działkowcowi działkę na czas nieoznaczony do używania i pobierania z niej pożytków, a działkowiec zobowiązuje się używać działkę zgodnie z jej przeznaczeniem, przestrzegać regulaminu oraz uiszczać opłaty ogrodowe (art. 28 ust. 1). Na wniosek działkowca, dzierżawa działkowa podlega ujawnieniu w księdze wieczystej (art. 28 ust. 4). Do dzierżawy działkowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny dotyczące dzierżawy, a do jej ochrony - odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 28 ust. 5 i 6 u.r.o.d.). Na podstawie art. 30 ust. 1 u.r.o.d. działkowiec ma prawo zagospodarować działkę i wyposażyć ją w odpowiednie obiekty i urządzenia zgodnie z przepisami ustawy oraz regulaminem. Nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych działkowca, stanowią jego własność (art. 30 ust. 2 u.r.o.d.).
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie wskazują na możliwość zakwestionowania przez działkowca przed sądem administracyjnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego teren ogrodu działkowego, na którym znajduje się jego działka ogrodowa. Działkowiec jest bowiem podmiotem stosunku dzierżawnego, a zatem przysługują mu w odniesieniu do nieruchomości prawa obligacyjne, nie zaś rzeczowe. Zgodnie natomiast z orzecznictwem sądów administracyjnych ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika bowiem wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej.
Ponadto kolejnym argumentem przemawiającym za przyjęciem powyższego poglądu jest również to, że niejednokrotnie interes podmiotu, któremu przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości jest sprzeczny z interesem jej właściciela (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2369/12 – opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszenie tak rozumianego interesu prawnego (uprawnienia) wykazać może właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie jej dzierżawca (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1468/07 oraz z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 990/15 – opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zaznaczenia przy tym wymaga, że jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzega się sytuacje wyjątkowe, w których nie tylko stosunek prawnorzeczowy stanowi podstawę do skutecznego podnoszenia naruszenia interesu prawnego (zob: wyrok NSA z 19 maja 2010 r., II OSK 522/10, postanowienie NSA z 24 listopada 2021 r., II OSK 2400/21 – opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dotyczy to jednak przypadków, w których skarżący pozostawali w stosunkach dzierżawnych z gminami. W takim układzie może powstać szczególna potrzeba weryfikacji czy plan miejscowy, sporządzany i uchwalany przez organy gminy, nie stanowi np. instrumentu ograniczającego chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nie nakłada ograniczeń o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych. Podobnych wyjątkowych okoliczności Sąd nie dopatrzył jednak się w przedmiotowej sprawie.
Z powyższych względów należało uznać, że Skarżący nie był legitymowany do wniesienia skargi w tej sprawie na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.
W tym stanie rzeczy, skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a.
W związku z tym, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skoro skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi.