II OSK 801/25

II OSK 801/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1284/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-11-26
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Zakopane od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1284/24 w sprawie ze skargi M.K. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku położonego w [...] do gminnej ewidencji zabytków oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1284/24, stwierdził bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta Zakopane z 14 lutego 2011 r. polegającej na włączeniu karty adresowej budynku [...] do gminnej ewidencji zabytków.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Burmistrz Miasta Zakopane (dalej także: organ) w dniu 14 lutego 2011 r. wydał zarządzenie w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane (dalej również: GEZ), którego załącznik nr 1 zawierał wykaz obiektów ujętych w GEZ w formie zbioru kart adresowych. W wykazie tym została ujęta [...].
W latach 2014–2023 organ wydał kolejnych dziesięć zarządzeń w sprawie zmiany lub aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane, w tym zarządzenie nr 125/2021 z dnia 7 czerwca 2021 r.
Pismem z 31 sierpnia 2023 r. M.K. (dalej również: skarżący) wystąpił o informację, czy budynek przy ul. [...] figuruje w GEZ, a jeżeli tak, to jaka była podstawa prawna włączenia karty adresowej budynku do GEZ, jakie było jej oznaczenie oraz w jakiej dacie nastąpiło. Miejski Konserwator Zabytków (dalej: MKZ), pismem z 5 września 2023 r., przesłał skarżącemu dwie karty adresowe: z 24 listopada 2009 r. i 4 grudnia 2018 r. Poinformował go również, że karta adresowa zabytku została włączona do GEZ w drodze zarządzenia z 2011 r.
Pismem z 23 października 2023 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.
M.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie lub Sąd pierwszej instancji) na czynność Burmistrza Miasta Zakopane polegającą na włączeniu karty adresowej budynku przy ul. [...] w Zakopanem do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane.
Postanowieniem z 11 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 69/24, WSA w Krakowie odrzucił powyższą skargę przyjmując, że skarżący nie zachował terminu do wniesienia wniosku o usuniecie naruszenia prawa. Postanowieniem z 12 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1621/24, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyżej wskazane postanowienie Sądu pierwszej instancji, uznając, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego z uwagi na brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840; dalej: ustawa o ochronie zabytków).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta Zakopane, za zasadny uznał zarzut skarżącego, że czynność dokonana przez organ tj. włączenie karty adresowej budynku zlokalizowanego [...] do gminnej ewidencji zabytków dokonana została bez należytego ustalenia, czy faktycznie obiekt ten nosi cechy, które uprawniają organ do uznania go za obiekt zabytkowy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że cech zabytkowych tego obiektu nie opisuje żaden z załączonych do akt sprawy dokumentów przekazanych sądowi jako akta administracyjne z daty poprzedzającej złożenie skargi. Organ powinien wykazać, że obiekt, którego kartę adresową włącza do gminnej ewidencji zabytków, charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W ocenie Sądu pierwszej instancji, dane zawarte w karcie adresowej i dokumenty znajdujące się w nadesłanych aktach sprawy nie wykazują, że przedmiotowy obiekt ma zabytkowy charakter. Nie może tego zastąpić opis cech świadczących o jego zabytkowym charakterze, zawarty w odpowiedzi na skargę, ani też pismo datowane na 14 listopada 2023 r. (wartościowanie zabytku) sporządzone po wezwaniu skarżącego do usunięcia przez organ naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że sąd administracyjny, bada sprawę i wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 106 § 1, art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), a nie na podstawie opisów przedstawionych w pismach procesowych.
Skargę kasacyjną złożył Burmistrz Miasta Zakopane zaskarżając wyrok w całości. Podniesiono w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków oraz § 18 i § 18 b rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661; dalej: rozporządzenie Ministra w sprawie prowadzenia rejestru zabytków) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że:
a) budynek drewniany położony [...] nie spełniał warunków ustawowych pozwalających na uznanie go za zabytek,
b) przepisy wymagały przed ujęciem obiektu w gminnej ewidencji zabytków udokumentowania wartości zabytkowej obiektu.
Na podstawie tych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu.
2. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków oraz § 18 i § 18 b rozporządzenia Ministra w sprawie prowadzenia rejestru zabytków. Należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18), stwierdził, iż przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wyjaśnił, że osłabienie ochrony własności poprzez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Nadrzędne cele, jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają bowiem ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które byłyby sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Zdaniem Trybunału niedopuszczalna jest sytuacja, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się o zamiarze wpisania jej przez organ do GEZ, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym ani zakwestionowania działań podejmowanych przez organ. Trybunał podkreślił, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie powinno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach. Przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków został zatem uznany za niekonstytucyjny w zakresie określonym przez Trybunał, a jego niekonstytucyjne rozumienie zostało usunięte z systemu prawnego. Zgodnie zaś z normą wynikającą z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego ulega uwzględnieniu (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, a także R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, Rozdział II. 1.).
W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta Zakopane, dokonując czynności ujęcia budynku [...], nie zapewnił czynnego udziału właściciela tego obiektu w postępowaniu. Nie mógł on kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, składać wniosków dowodowych, czy też zająć stanowiska w kwestii ograniczenia przez organ jego prawa własności. Nie przesądzając o możliwości, lub jej braku, włączenia tej nieruchomości do GEZ należy wskazać, że powodem stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności było naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Ze względu na zaistniałe uchybienia procesowe dotyczące postępowania w przedmiocie ujęcia nieruchomości w GEZ nie stanowi zatem przedmiotu oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzenie istnienia walorów zabytkowych obiektu na tym etapie postępowania (por. m.in. wyroki NSA z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 907/24; 5 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 404/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2272/23; 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1771/22; 5 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 94/22; dostępne w CBOSA).
3. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.