II OSK 8/25

II OSK 8/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1198/24 w sprawie ze skargi O. P. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 14 marca 2024 r. nr DL.WIIPO.4100.6563.2023/AG w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 20 września 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1198/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") po rozpoznaniu skargi O. P., obywatelki Republiki Turkmenistanu (dalej: "cudzoziemka", "skarżąca") uchylił decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu", "skarżący kasacyjnie") z 14 marca 2024 r. nr DL.WIIPO.4100.6563.2023/AG oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego. Decyzją tą, utrzymano w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda", "organ pierwszej instancji") z 31 marca 2023 r. nr WSC-II-P.6151.91368.2022, którą odmówiono cudzoziemce udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef Urzędu, zaskarżając go w całości, zarzucając:
1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 i art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c.") w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy
z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1110; dalej: "ustawa o zatrudnianiu pracowników tymczasowych") poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek błędnego przypisania Szefowi Urzędu naruszenia w/w przepisów postępowania administracyjnego i przepisów ustawy o cudzoziemcach, które w ocenie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mające polegać na braku przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego i braku uzasadnienia wydanej decyzji w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. oraz dokonaniu przez organ błędnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie co przyczyniło się do uznania przez organ odwoławczy o braku oceny spełnienia wymogów określonych
w art. 114 ust. 1 ustawy i przedwczesnego zastosowania art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach do czego doszło na skutek:
- niewzięcia pod uwagę, że agencja pracy tymczasowej mogła skierować skarżącą do wykonywania pracy tymczasowej na rzecz jednego pracodawcy - użytkownika przez okres nieprzekraczający łącznie 18 miesięcy w okresie obejmującym 36 kolejnych miesięcy, a zatem w okolicznościach sprawy wyłącznie do 11 lutego 2024 r., gdyż ustawodawca w art. 20 ust. 1 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych wprowadził maksymalny okres świadczenia pracy tymczasowej, który wynosi, co do zasady, łącznie 18 miesięcy w okresie obejmującym 36 kolejnych miesięcy;
- błędnego uznania, że wezwanie do złożenia porozumienia, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych pomiędzy agencją pracy tymczasowej a pracodawcą użytkownikiem miało na celu tylko wykazanie okresu wykonywania pracy tymczasowej, podczas gdy miało ono na celu ustalenie, czy
w sprawie zachodzi wyjątek od zasady 18-miesięcznego dopuszczalnego okresu wykonywania pracy tymczasowej na rzecz jednego pracodawcy użytkownika,
o którym mowa w w/w art. 20 ust. 5 i 7 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych, który uzasadniałby cel pobytu skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące;
- błędnego uznania, że brak przedłożenia przez skarżącą porozumienia między agencją pracy tymczasowej a pracodawcą użytkownikiem, w którym jest przewidywany okres wykonywania pracy tymczasowej przez skarżącą (...) nie mogło stanowić przesłanki do odmowy udzielenia zezwolenia podczas, gdy analiza takiego porozumienia miała na celu ustalenie czy w sprawie zachodzą przesłanki skierowania skarżącej do pracy tymczasowej na rzecz jednego pracodawcy - użytkownika na okres do 36 miesięcy, a tym samym jego brak uniemożliwił ustalenie czy w sprawie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 20 ust. 5 i 7 ustawy
o zatrudnianiu pracowników tymczasowych;
2) naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz przepisów postępowania administracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. polegające na:
- zaniechaniu sformułowania uzasadnienia dla przypisania Szefowi Urzędu naruszenia w/w przepisów postępowania administracyjnego oraz sporządzenia błędnych wskazań co do dalszego toku postępowania,
- przedstawienia stanowiska procesowego organu administracji w sposób lakoniczny, całkowicie pomijający argumentację dotyczącą zarzutów skargi, w tym
w szczególności tych zarzutów, które następnie zostały uznane przez sąd pierwszej instancji za uzasadnione.
Na podstawie przywołanych zarzutów, Szef Urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie; względnie
o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
3.4. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Otóż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 44/22, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). Po trzecie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jego części motywacyjnej, istotnie nie odniesiono się szerzej do kwestii uregulowanej
w art. 20 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych. Równocześnie trzeba wskazać, że w świetle zasady kauzalności uchybień procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) oraz wtórnego, wobec rozstrzygnięcia, znaczenia uzasadnienia wyroku, ewentualne wady uzasadnienia polegające na pominięciu niektórych kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą mogą doprowadzić do uchylenia wyroku tylko wówczas, gdy w świetle akt danej sprawy oraz relewantnych dla oceny legalności danego aktu administracyjnego przepisów prawa, odniesienie się do tych kwestii w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji mogłoby, z wysokim prawdopodobieństwem, doprowadzić do odmiennego wyniku sprawy (por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 44/22 oraz wyrok NSA z 5 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2366/24 - CBOSA). Sytuacja taka w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi, albowiem kwestie dotyczące rzeczywistych okresów zatrudnienia skarżącej na rzecz jednego pracodawcy użytkownika nie zostały w sposób wnikliwy wyjaśnione (o czym niżej).
3.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi dotyczące naruszenia m.in. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Otóż wezwanie z 27 października 2023 r. istotnie nie było precyzyjne, albowiem użyto w nim zwrotu "lub innych dokumentów" i strona mogła zasadnie przyjąć, że przedłożenie porozumienia, o którym mowa w art. 9 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych, nie było konieczne. Dodać należy, że w świetle art. 8 § 1, art. 9 oraz art. 79a k.p.a., wezwania kierowane do stron powinny być jednoznaczne, a nadto formułowane w języku zrozumiałym dla strony niereprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika. W szczególności, organ winien w takim przypadku wyjaśnić stronie w sposób przystępny, w języku niespecjalistycznym, dlaczego dla załatwienia sprawy zgodnie z podaniem konieczne jest przedłożenie określonych dokumentów. Standardów tych nie spełniało wezwanie z 27 października 2023 r., w tym przywołanie na jego odwrocie wybranych artykułów ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych.
3.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy
o zatrudnianiu pracowników tymczasowych w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 oraz art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Ustawodawca w art. 117a u.o.c., czyli przepisie poświęconym zagadnieniom istotnym z punktu widzenia uzyskania pozwolenia na pobyt czasowy i pracę w kontekście zatrudniania pracowników tymczasowych, nie wskazał wprost na zakaz przewidziany w art. 20 ustawy o zatrudnieniu pracowników tymczasowych. Obowiązek badania przez organ migracyjny tej przesłanki można natomiast wyinterpretować z ogólnej przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy (art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c.), odczytanej w powiązaniu z zasadą dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), zasadą praworządności (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a.), zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz obowiązkiem przestrzegania prawa (art. 83 Konstytucji RP). W świetle tych podstawowych zasad obowiązujących w demokratycznym państwie, opartym na rządach prawa, organy władzy publicznej powinny rzetelnie wykonywać swoje obowiązki, w tym przeciwdziałać zjawisku obejścia prawa (por. wyrok NSA z 18 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 448/24, CBOSA). Wystąpienie negatywnej przesłanki udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy musi być jednak przez organ migracyjny w sposób jednoznaczny ustalone, zaś strona ma prawo wykazywać, że przesłanka ta nie została spełniona. W odniesieniu do zakazów przewidzianych w art. 20 ustawy o zatrudnieniu pracowników tymczasowych, ustanowionych przecież w interesie pracownika, nie jest wystarczające ustalenie, że cudzoziemiec miał zawartą ramową umowę zlecenia dotyczącą wykonywania pracy w określonym przedziale czasowym na rzecz danego pracodawcy użytkownika. Konieczne jest jeszcze ustalenie, że w tym okresie praca taka była rzeczywiście świadczona. Pamiętać również należy, że przedmiotowy zakaz, pomijając kwestie zastępowania nieobecnych pracowników, dotyczy pracy łącznie przez ponad 18 miesięcy "w okresie obejmującym 36 kolejnych miesięcy". Oznacza to w szczególności, że w razie zakończenia się danego okresu 36 miesięcy (liczonego od daty pierwszego zatrudnienia na rzecz danego pracodawcy użytkownika), otwiera się kolejny okres 36 miesięcy, w którym możliwe jest świadczenie pracy przez czas łącznie nieprzekraczający 18 miesięcy w okresie 36 miesięcy (pomijając problematykę pracy w celu zastąpienia nieobecnego pracownika, gdzie przewidziano okres 36 miesięcznej karencji – zob. art. 20 ust. 6 ustawy o pracownikach tymczasowych). W celu zatem zbadania, czy w realiach danej sprawy nie zachodzi przesłanka negatywna z art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 20 ustawy o zatrudnieniu pracowników tymczasowych, w pierwszej kolejności organ migracyjny powinien zwrócić się do strony, kierując wezwanie sformułowane w sposób precyzyjny i jednoznaczny, a dotyczące okresów świadczenia pracy na rzecz danego pracodawcy użytkownika. Przy czym w razie występowania strony niereprezentowanej przez zawodowego pełnomocnika, wezwanie to powinno być sporządzone językiem niespecjalistycznym. W razie ewentualnych wątpliwości co do prawdziwości udzielonej przez stronę odpowiedzi, możliwe jest w szczególności zażądanie złożenia przez stronę wyjaśnień na piśmie pod rygorem odpowiedzialności karnej (por. np. wyrok NSA z 22 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 706/23, pkt 4.9, CBOSA), względnie zweryfikowanie otrzymanych informacji w organach podatkowych lub w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Ewentualny brak współpracy przez stronę z organem w tej sprawie winien być oceniony przez organ na podstawie art. 80 k.p.a.
3.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.