II OSK 8/20

II OSK 8/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Laskowska - Pietrzak
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Go 415/19 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2019-09-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 par. 4, art. 151, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3, par. 7
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. i P. M., B. S. i S. S., R. G. i J. G., B. M. i M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt II SA/Go 415/19 w sprawie ze skargi K. M. i P. M., B. S. i S. S., R. G. i J. G., B. M. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 20 marca 2019 r., nr SKO-5807/220-L/18 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II SA/Go 415/19, oddalił skargi K. M., P. M., B. S., B. M., J. G., M. R., R. G. i S. S. (dalej jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 20 marca 2019 r. nr SKO-5807/220-L/18 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie:
Decyzją z 9 września 2014 r. nr DR-PL.6730.2.32.2014.KM Prezydent Miasta Zielona Góra ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu na działkach [...],[...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w Z..
K. M., P. M., B. M., B. S., S. S., R. G., J. G. i M. R., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Zarzucili rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. bowiem decyzja ta rażąco narusza art. 6 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 Nr 80, poz. 717, t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 3 i 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: Rozporządzenie), poprzez arbitralne, nieuzasadnione i sprzeczne z prawem ustalenie warunków zabudowy na działkach objętych decyzją. Objawia się to w sprzecznym z prawem ustaleniem wysokości zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, wadliwym uzasadnieniu decyzji poprzez ogólnikowe wskazanie w analizie urbanistycznej elementów, które powinny być brane przy jej wydawaniu bez uwzględnienia elementów kluczowych jak kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy (w szczególności pod względem wysokości) oraz intensywności wykorzystania terenu.
Pełnomocnik zaznaczył, że błędne przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli naruszenie to ma charakter rażący, a ponadto, wywołuje daleko idące skutki nieakceptowalne z punktu widzenia wymogów praworządności.
Podkreślono, że działkami sąsiednimi" względem działek objętych decyzją, są działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...], należące do wnioskodawców oraz działka [...] przy ul. [...], na której obecnie wybudowana jest hala sportowa. Na wszystkich działkach sąsiednich znajduje się więc zabudowa o wysokości maksymalnie dwóch kondygnacji. Organ wydając decyzję przyjął, że "działką sąsiednią" są nieruchomości położone po przeciwnej stronie ul. [...].
Wskazali, że § 7 ust. 1 Rozporządzenia stanowi o "przedłużeniu krawędzi działek sąsiadujących". Przyjęcie, że bloki mieszkalne znajdujące się po przeciwnej stronie dwupasmowej i dwukierunkowej ulicy stanowią przedłużenie krawędzi działek sąsiadujących, przy jednoczesnym odrzuceniu i nieuznaniu za działki sąsiadujące nieruchomości znajdujących się w odległości od pięciu (działki wnioskodawców) do kilkunastu metrów (hala sportowa), stanowi działanie organów administracji contra legem i już samo w sobie przesądza o nieważności decyzji.
Organ miał obowiązek wziąć pod uwagę zabudowę znajdującą się najbliżej działki objętej decyzją. Działanie przeciwne stanowiło więc rażące naruszenie prawa i skutkowało wydaniem decyzji sprzecznej z obowiązującym ładem przestrzennym.
O wadliwości uznania bloków mieszkalnych po przeciwnej stronie ulicy [...] za działki sąsiednie świadczyć ma okoliczność z projektu budowlanego, według którego dłuższa ściana budynków mających powstać na działkach objętych decyzją, zwrócona jest w kierunku ulicy [...], a nie [...]. Przyjęte rozwiązanie sprawia, że największa powierzchnia nowopowstałych budynków stać będzie dokładnie "na tle" domów jednorodzinnych znajdujących się przy ul. [...] i oddzielonych od budynków mieszkalnych wielorodzinnych działką (dokładnie działkami o numerach [...], [...], [...] oraz [...] - stanowiących jednolity wąski pas) o szerokości 5 metrów.
Wzniesienie wysokiej zabudowy wielorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie domów jednorodzinnych ingeruje w wykonywanie prawa własności przez dotychczasowych właścicieli domów. Dochodzi do naruszenia prawa do prywatności, immisje w postaci hałasu, ryzyka zasłonięcia dostępu do światła od wschodniej strony działki.
Zarzucono, że organ przeprowadził analizę funkcji terenu w sposób całkowicie wybiórczy i dowolny, nie uzasadniając ani podstawy faktycznej i prawnej pierwotnych ustaleń, ani tym bardziej następczego wyznaczenia parametrów w decyzji. Takie działanie w świetle przywołanego powyżej orzecznictwa uznać należy za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 pkt. 2 K.p.a. i skutkować powinno stwierdzeniem nieważności decyzji.
Zawiadomieniem z dnia 6 lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze wszczęło na podstawie art. 157 § 1 i § 2 K.p.a., z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia ostatecznej decyzji z dnia 9 września 2014 r.
Inwestor w odpowiedzi na wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wniósł o wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, a w razie uznania wnioskujących za strony, o odmowę stwierdzenia nieważności decyzji. Domagał się nieuwzględniania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.
Postanowieniem z dnia 20 marca 2019 r. nr SKO-1831/38-L/19 SKO w Zielonej Górze odmówiło wstrzymania wykonania decyzji z dnia 9 września 2014 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze decyzją z 20 marca 2019 r. nr SKO-5807/220-L/18 SKO odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia 9 września 2014 r. SKO uznało decyzję za kompletną bowiem dołączona część graficzna wyników analizy urbanistycznej spełnia wymogi mapy i może być uznana za dokument urzędowy. Jak wynika z art. 52 ust. 2 pkt 1 załączona kopia mapy powinna przedstawiać nie tylko teren, na którym ma zostać zlokalizowana inwestycja, ale również obszar objęty oddziaływaniem tej inwestycji. Chodzi tutaj o oddziaływanie faktyczne, jakie będzie miała planowana inwestycja na nieruchomości znajdujące się w jej otoczeniu, i to nie tylko te bezpośrednio graniczące z działką, na której ma ona być zlokalizowana. Dalej wskazano jakie elementy ma zawierać decyzja o warunkach zabudowy.
Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie organu I instancji znalazło potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki (tekstowy i graficzny) do decyzji. Na właściwej mapie sytuacyjnej oznaczono teren analizowany wyznaczając go zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia.
Kolegium przeanalizowało analizę urbanistyczną przeprowadzoną przez organ I instancji i opierają się na przedstawionych tam danych stwierdziło, że panowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji, a istniejące zagospodarowanie terenów sąsiednich pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Przedmiotowy teren posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - uzyskano pozytywne opinie zarządców infrastruktury. Przedmiotowe działki nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż stanowią tereny oznaczone symbolem Bi - inne tereny zabudowane, Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane, dr - drogi, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454). W ocenie organu II instancji decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Dalej Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się matematyczne wyliczenie wskaźników na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym: wskaźnik zabudowy i szerokość elewacji frontowej. Z kolei na mapie zaznaczono na obiektach budowlanych: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, liczbę kondygnacji, szerokość elewacji frontowej, symbolami czy występują dachy płaskie czy strome.
Zdaniem organu odwoławczego, kwestionowana wysokość mieści się w przedziale wysokości obiektów budowlanych występujących na analizowanym obszarze. W ocenie organu, nie zasługuje na aprobatę zarzut przyjęcia do obszaru analizowanego działki o nr [...]. Organ jest związany wnioskiem inwestora, tym samym, skoro inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy na tej nieruchomości, organ w obszarze analizowanym musiał ją uwzględnić.
Kolegium oceniło, że przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do poglądów orzecznictwa Kolegium stwierdziło, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność miedzy tą analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. O rażącym naruszeniu prawa w sprawie dotyczącej warunków zabudowy można mówić wówczas, gdy wynik nawet najbardziej ogólnej, potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu byłby w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy określonymi w decyzji. O rażącym naruszeniu prawa można by również mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy.
Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że nie ma wątpliwości, że organ w rozpoznawanej sprawie nie dopuścił się rażącego naruszenia wymagań związanych z ustaleniem warunków zabudowy.
Co do zasady organ zbadał i wypowiedział się na temat spełnienia przez inwestycję określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowo też ocenił, że inwestycja spełnia wymogi tzw. dobrego sąsiedztwa.
Kolegium wskazało, że zasadniczo z punktu widzenia podstawy nieważnościowej wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. okoliczności powyższe przesądziły o wyniku prowadzonego postępowania w trybie nadzwyczajnym. Wszystkie bowiem pozostałe kwestie dotyczące już samej prawidłowości określenia wymagań dla nowej zabudowy nie powinny być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Merytoryczne ich roztrząsanie i badanie prawidłowości ich ustalenia mogło i powinno być przedmiotem zwykłego postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego, a nie postępowania nadzwyczajnego.
Mając na uwadze cel wydania decyzji o warunkach zabudowy Kolegium zauważyło, że oceny, czy wskazane w takiej decyzji usytuowanie nie naruszy przepisów budowlanych bądź techniczno-budowlanych, dokonuje organ architektoniczno-budowlany w procedurze związanej z wydaniem pozwolenia na budowę. Problematyka podniesiona przez pełnomocnika stron (odsłonięcie ogrodów znajdujących się na tyłach domów na widok wszystkich mieszkańców budynków, których okna skierowane będą w kierunku ul. [...]) immisje w postaci hałasu, w szczególności w trakcie budowy, ale także po jej ustaniu, a także poważne ryzyko zasłonięcia dostępu do światła od wschodniej strony działki) wykracza poza zakres przedmiotowy postępowania w sprawie warunków zabudowy.
Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przedstawili argumentację, która zdaniem skarżących, wbrew ocenie Kolegium, przemawia za uznaniem, że w sprawie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra z 9 września 2014 r. Jako zasadniczy zarzut wskazano, że ustalenie wysokości zabudowy w sposób odmienny niż jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 Rozporządzenia), wymaga wystąpienia szczególnych okoliczności, które zostaną wskazane w treści decyzji i będą wynikać z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 7 ust. 4 Rozporządzenia).
Organ w wydanej decyzji o warunkach zabudowy nie tylko nie wskazał na występowanie jakichkolwiek okoliczności uzasadniających odmienne ustalenie wysokości zabudowy, ale w ogóle nie wskazał żadnej podstawy prawnej ustalenia wysokości zabudowy. Tym samym na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] - w sposób rażąco odbiegający od warunków zabudowy ustalonych na działkach sąsiednich, w tym m.in. na działkach o numerach [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] - w zakresie określenia wysokości zabudowy. Na gruncie w/w decyzji, w ust. 2 pkt. 1) lit. c) - wysokość zabudowy ustalona została do sześciu kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 20 m, mierzona od średniej rzędnej naturalnie ukształtowanego terenu, liczonej w narożnikach obrysu projektowanego obiektu, do najwyżej położonego punktu dachu. Tymczasem na działkach sąsiadujących, istniejąca już zabudowa, osiąga wysokość od jednej do dwóch kondygnacji.
Decyzja o warunkach zabudowy, w szczególności w zakresie ustalenia wysokości zabudowy, nie została poprzedzona żadną analizą, nie została oparta na obowiązujących przepisach prawa, a w rzeczywistości stanowiła w realizację planów inwestora, wnoszącego o wydanie decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, polegającym na ustaleniu warunków zabudowy działek w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy, nie w oparciu o § 7 ust. 1 lub 4 Rozporządzenia, a w sposób całkowicie dowolny, jedynie na podstawie projektu budowlanego inwestora, co jednak w sposób rażący ingeruje w funkcjonujący ład przestrzenny okolicy, w szczególności w odniesieniu do działek sąsiadujących, należących do skarżących.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty i stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 21 sierpnia 2019 r. pełnomocnik uczestnika postępowania E. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Z. wniósł o oddalenie skargi.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę.
Sąd na wstępie wyjaśnił co wyróżnia postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej od postępowania merytorycznego, w którym została wydana ta decyzja. Sąd zwrócił uwagę na ograniczony charakter postępowania dowodowego w tym postępowaniu nadzwyczajnym.
Konsekwencją powyższego, według Sądu, jest to, że nie można skutecznie przypisać orzekającym w takim postępowaniu organom naruszenia przepisów postępowania, w tym wskazywanych jako wzorce kontroli kasacyjnej art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy polegający na braku ponownego przeprowadzenia postępowania lub jego uzupełnienia, celem ustalenia okoliczności faktycznych przemawiających za powzięciem określonego rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym.
Odnosząc się do zarzutów skargi oraz wniosku o stwierdzenie nieważności Sąd przypomniał, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ma miejsce wówczas, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, a charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia. Z takimi sytuacjami mamy do czynienia wówczas, gdy proste zestawienie zastosowanej normy i decyzji, w której została ona zastosowana ujawnia oczywistą niezgodność. Oczywistość taka zachodzi w takich sytuacjach, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania lub nałożenia (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2008 r., II OSK 972/07, CBOSA).
Przesłanki "rażącego naruszenia prawa", obejmują fakt oczywistości samego naruszenia prawa oraz to, jakie rozlegle lub istotne są to skutki i czy skutki te dają się, czy też nie, pogodzić z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. Jeśli zatem oczywistość naruszenia występuje, a jej skutki są nie do zaakceptowania, uzasadnione jest podważenie stabilności ostatecznego orzeczenia w trybie nieważności z uwagi na wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Sąd zauważył, że przesłanka rażącego naruszenia prawa może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procesowych, czy też kompetencyjnych. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, CBOSA; por. również J. Jaśkiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2016 r., I OSK 1613/16, Orzecznictwo Sądów Polskich 3/2019).
Sąd na podstawie powyższych wywodów uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy i wymaga stwierdzenia obiektywnej oczywistości naruszenia prawa. Kwestie dowodowe, w tym ocena dowodów generalnie pozostają poza zakresem badania przesłanek nieważności. Dla niniejszej sprawy miało to takie znaczenie, że jak wskazuje zebrany w sprawie materiał dowodowy, wszystkie wynikające wprost z przepisów prawa wymogi zostały w sprawie zrealizowane. Wniosek był jednoznaczny oraz zawierał wszystkie wymagane dokumenty, a wydana przez Prezydenta Miasta Zielona Góra decyzja z dnia 9 września 2014 r. zawiera wszystkie obligatoryjne elementy i uzasadnienie. Organ I instancji dokonał wymaganych uzgodnień oraz analiz w zakresie wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd zauważył, że dla badania zasadności zarzutów skargi istotne znaczenie ma również kwestia określenia charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 56 ustawy (który zgodnie z art. 64 ma zastosowanie również do decyzji o warunkach zabudowy) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. A zatem jedynie w wypadku wykazania sprzeczności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisem prawa organ może odmówić ustalenia warunków zabudowy, w innych sytuacjach organ jest zobligowany do wydania decyzji pozytywnej.
Sąd wskazał, że w analizowanej sprawie nie stwierdzono, aby ww. decyzja Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia 9 września 2014 r. ustalająca warunki zabudowy dotknięta była kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., skutkującymi konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, dlatego stanowisko organu orzekającego w tej sprawie Sąd uznał za prawidłowe. W szczególności, wbrew zarzutom skargi, postępowanie nieważnościowe nie dowiodło, aby doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W celu ustalenia, czy planowana inwestycja nie naruszy ustalonego na danym obszarze ładu przestrzennego organ przeprowadził analizę urbanistyczną, której wyniki w formie tekstowej oraz graficznej stanowią załączniki do przedmiotowej decyzji. Obszar analizowany wyznaczono zgodnie z treścią § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjmując za wnioskiem, że szerokość frontu działki wynosi 188 m. Sąd wskazał, że orzekając w sprawie organ był związany treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy, stąd decyzja dotyczy obiektu o parametrach określonych przez stronę we wniosku wszczynającym postępowanie. W myśl art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora.
Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, że teren, na którym planowana jest inwestycja, położony jest na obszarze o zróżnicowanym charakterze. Jest to obszar o zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowie jednorodzinnej, usługowo – handlowej, magazynowo – składowej, garażowej, usług, nauki i oświaty, usług biurowych, sportu i rekreacji, kultu religijnego. Wyniki analizy urbanistycznej dowodzą, że warunek w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej został w sprawie spełniony. Również pozostałe elementy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunkujące zachowanie ładu przestrzennego zostały zachowane, dotyczy to: parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych.
Za kluczowe dla poczynienia ustaleń w zakresie spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd uznał wyjaśnienie pojęcia działki sąsiedniej – o której mowa w tym przepisie. Sąd zauważył, że w orzecznictwie wskazuje się, a Sąd podziela to stanowisko, że ocena wpływu planowanej inwestycji na otoczenie ma wymiar urbanistyczny i jako taka musi być przeprowadzona w stosunku do obszaru analizowanego postrzeganego jako pewna urbanistyczna całość. Dlatego do tej całości trzeba odnieść również pojęcie działki sąsiedniej, które nie może być ograniczone do działek przyległych do terenu inwestycji czy wyodrębnionych w granicach obszaru analizowanego w pewną "podprzestrzeń" zagospodarowaną w jednorodny sposób lub odznaczającą się innymi podobnymi właściwościami i mającą przez to stanowić wzorzec dobrego sąsiedztwa. Rozpatrywane pojęcie powinno być rozumiane szeroko i prowadzić do uznania za działkę sąsiednią każdej działki tworzącej wspomnianą całość urbanistyczną, podlegającą analizie w ramach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego, czyli na obszarze większym niż najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.
Dalej Sąd wskazał, że prezentowana interpretacja przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 prowadzi do wniosku, że przedmiotowe rozstrzygnięcie ustalające warunki zabudowy nie pozostaje w rażącej sprzeczności z istniejącym na danym terenie ładem przestrzennym. Sąd zwrócił uwagę, że w analizie urbanistycznej sporządzonej w formie graficznej zawarto dane dotyczące wielkości powierzchni zabudowy, liczbę kondygnacji, szerokość elewacji frontowej, występowanie dachów płaskich oraz stromych. Na obszarze objętym analizą występują obiekty budowlane o wysokości do czternastu kondygnacji, a zatem kwestionowana wysokość planowanego obiektu (sześć kondygnacji) mieści się w wysokości obiektów występujących na danym obszarze. W ocenie Sądu, błędne jest stanowisko prezentowane w skardze zgodnie, z którym działki sąsiednie, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to te, które bezpośrednio graniczą z terenem objętym inwestycją, w związku z tym inkryminowana decyzja, w której przyjęto szerokie rozumienie tego pojęcia, obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną. Sąd zaznaczył, że pojęcie "działka sąsiednia" nie zostało zdefiniowane w ustawie, a jego znaczenie wypracowane zostało przez judykaturę, a zatem również ta okoliczność wyklucza stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa można odnosić jedynie do przepisu, który dla swojego zastosowania nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych, którego treść jest oczywista i nie budzi żadnych wątpliwości.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazał, że braki dotyczące uzasadnienia decyzji, w tym w szczególności jego lakoniczność, bądź nieodniesienie się przez organ do wszystkich elementów sprawy, nie są oceniane jako kwalifikowana wada prawna, powodująca stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Statuując jako jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego zasadę trwałości decyzji ostatecznej wyrażoną w art. 16 K.p.a., ustawodawca uznał prymat stabilności obrotu prawnego, a stwierdzenie nieważności decyzji przewidział dla naruszeń prawa o szczególnym charakterze. Powyższe uwagi dotyczą zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w związku z § 7 ust. 4 rozporządzenia. W ocenie Sądu, również brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (dotyczy § 7 rozporządzenia) nie kwalifikuje danego rozstrzygnięcia jako rażąco naruszające przepis prawa.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd przypomniał, iż w związku ze specyfiką kontrolowanego postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, organy orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia z dnia 9 września 2014 r. nie były nie tylko zobowiązane, ale wręcz nie były uprawnione do czynienia własnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, a jedynie winne były przeprowadzić ocenę czy ustalenia dokonane w tym zakresie przez Prezydenta Miasta Zielona Góra nie zostały poczynione z rażącym naruszeniem prawa. Według Sądu, wymogom tym organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym sprostał, a dokonana ocena nie była dowolna, bowiem organ przedstawił przekonującą, opartą na motywach prawnych argumentację przemawiającą za nieuwzględnieniem wniosku skarżącego oraz uzasadnił zajęte stanowisko.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości.
Zarzucają naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 ust. 2) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096) ("K.p.a.") poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki zmiany decyzji, a w konsekwencji do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia 9 września 2014 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w Z., wydanej w sprawie o sygn. akt DR-PL.6730.2.32.2014.KM ("decyzja o warunkach zabudowy"), podczas gdy:
1.1. warunki zabudowy na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] - ustalone zostały w sposób rażąco odbiegający od warunków zabudowy ustalonych na działkach sąsiednich, będących w bezpośrednim sąsiedztwie do działek objętych decyzją o warunkach zabudowy, w tym m.in. na działkach o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] — w zakresie określenia wysokości zabudowy;
1.2. w decyzji o warunkach zabudowy, w ust. 2 pkt 1) lit. c) — wysokość zabudowy ustalona została do sześciu kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 20 m. mierzona od średniej rzędnej naturalnie ukształtowanego terenu, liczonej w narożnikach obrysu projektowanego obiektu, do najwyżej położonego punktu dachu; podczas gdy na działkach sąsiadujących, istniejąca już zabudowa, osiąga wysokość od jednej do dwóch kondygnacji;
1.3. w decyzji o warunkach zabudowy nie została wskazana podstawa prawna ustalenia wysokość zabudowy;
1.4. zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (13 z. 17. Nr 164, poz. 1588) ("Rozporządzenie") wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich;
1.5. zgodnie z § 7 ust. 4 Rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1 § 7 Rozporządzenia, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy w niniejszym stanie faktycznym brak jest przesłanek uzasadniających możliwość zastosowania i dopuszczenia innej wysokości zabudowy;
1.6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w ślad za decyzją wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pominął okoliczność, że w decyzji o warunkach zabudowy, wysokość zabudowy ustalona została bez wskazania podstawy prawnej, w sposób całkowicie arbitralny, a przede wszystkim bez przedstawienia w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu okoliczności uzasadniających ustalenie wysokości zabudowy w sposób odmienny niż wynika to z § 7 ust. 1 Rozporządzenia, twierdząc wręcz, że powyższy brak nie kwalifikuje danego rozstrzygnięcia jako przepis rażąco naruszającego prawo;
1.7. ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że na obszarze objętym analizą występują obiekty budowlane o wysokości do czternastu kondygnacji, a zatem w ocenie Sądu kwestionowana wysokość planowanego obiektu (sześć kondygnacji) mieści się w wysokości obiektów występujących na danym obszarze, w sytuacji, gdy budynek dziesięciokondygnacyjny - akademik jest w części obszaru poprzemysłowego i nie jest on widoczny z terenu nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy, z kolei pozostałe budynki o wysokości czternastu kondygnacji są oddalone o ok. 623 m, od terenu nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy, co w konsekwencji nie ma wpływu na ustalenia urbanistyczne oraz sposób zabudowy dla analizowanego terenu, w tym z uwagi na takt, iż obszar ten wykracza poza zakres analizowanego terenu;
1.8. skutkiem powyższego - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w ślad za decyzją wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie stwierdził rażącego naruszenia prawa tj. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt, 6 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, rj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945) ("Ustawa") w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 7 Rozporządzenia - pomimo występujących ku temu przesłankom, wynikających wprost ze wskazanych przez skarżących przepisów ustawy oraz rozporządzenia;
2. art. 145 § 1 ust. 2) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1) - 5) ustawy w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 7 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia poprzez zaaprobowanie przez Sąd wadliwie wyznaczonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej bez uwzględnienia uwarunkowań wynikających z sąsiedniej zabudowy domów jednorodzinnych, w szczególności znajdującej się na działce skarżących, w sposób błędnie odwołujący się jedynie do całkowitej wysokości budynków zamiast do wysokości elewacji budynków, bez uwzględnienia średniej wysokości elewacji frontowych sąsiednich budynków i w efekcie błędne uznanie za dopuszczalną zabudowy o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 20 m;, w tym poprzez powielenie i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że prawidłowe jest określenie wskaźnika wysokości zabudowy - do sześciu kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 20 m mierzonej od średniej rzędnej naturalnie ukształtowanego terenu, liczonej w narożnikach obrysu projektowanego obiektu, do najwyżej położonego punktu dachu, zgodnie z poniższymi założeniami:
– teren objęty wnioskiem w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu tego terenu, przy szerokości frontu 188 m ma wielkość 564 m wokół terenu inwestycji;
– wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu w analizowanym obszarze jest zróżnicowany od minimalnej wielkości 5% do maksymalnej wielkości zabudowy do 95% o, co skutkuje średnią wielkością wskaźnika na poziomic 22% (a zgodnie z wnioskiem ze strony dewelopera planował on wskaźnik zabudowy na poziomie do 30%);
– w analizowanym obszarze wskaźnik zabudowy dla zabudów)- mieszkaniowej wielorodzinnej, występującej na 31 działkach, ma wielkość od 13% do 39%, na 17 działkach wskaźnik zabudowy jest większy od wartości średniej, występuje również wskaźnik zabudowy równy lub większy od 30%;
– w oparciu o § 5 ust. 2 Rozporządzenia organ przychylił się do wniosku inwestora i wyznaczył wskaźnik zabudowy na wielkość do 30%;
– średnia szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy wynosi w ocenie organu 42 m;
– w oparciu o § 6 Rozporządzenia, zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych z tolerancją do 20%, wyznaczono poziom tego parametru na wielkość do 50 m (42 m + 20% = 50 m);
– obiekty poddane analizie mają wysokość od jednej kondygnacji nadziemnej do czternastu kondygnacji nadziemnych. Występują dachy strome i płaskie;
– organ wskazał także, co ma kluczowe znaczenie dla Skarżących, że wnioskowana budowa budynków o wysokości do sześciu kondygnacji nadziemnych z dachami płaskimi spełnia warunek kontynuacji, w sytuacji, gdy:
2.1. organ wziął pod uwagę jedynie wskaźniki dotyczące stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki/terenu analizowanego obszaru;
2.2. organ wziął pod uwagę wskaźnik dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, występującej na 31 działkach;
2.3. organ wyliczył jedynie średnia szerokość elewacji frontowej;
2.4. organ nie dokonał wyliczenia wysokości elewacji frontowej, wychodząc z założenia, że wnioskowana budowa budynków o wysokości do sześciu kondygnacji nadziemnych z dachami płaskimi spełnia warunek kontynuacji, co nie zostało poparte jakakolwiek kalkulacja lub racjonalnym uzasadnieniem ze strony organu
2.5. organ nie dokonał pomiarów w zakresie wysokości budynków obliczonych wedle średniej wysokości dla budynków położonych przy ulicy [...] i ulicy [...] oraz wedle warunków analizy określającej średnią wartość w obszarze analizowanym;
2.6. organ nie odniósł się do średniej wartości parametru dla budynków z analizowanego obszaru w zakresie wysokości elewacji frontowej;
2.7.zgodnie z wyliczeniami dokonanymi przez Skarżących średnia ilość kondygnacji na analizowanym terenie wynosi 2,23 (wyliczona zgodnie z § 3 ust. 2 oraz § 7 Rozporządzenia, jako średnia dla wysokości / ilości kondygnacji wszystkich budynków, na analizowanym przez organ terenie), co przy uwzględnieniu maksymalnej wysokości 3 m dla każdej kondygnacji (dla pomieszczeń, w których mogą przebywać ludzie) nie powinna przekroczyć 7 metrów jako wysokości elewacji frontowej dla nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy;
2.8. skarżący dokonali wyliczenia średniej ilości kondygnacji na analizowanym terenie wynoszącej 2,23, w oparciu o założenie, że na analizowanym przez organ terenie znajduje się:
a) 26% budynków o jednej kondygnacji;
b) 51 % budynków o dwóch kondygnacjach;
c) 13% budynków o trzech kondygnacjach;
d) 4% budynków o czterech kondygnacjach;
e) 5% budynków o pięciu kondygnacjach;
f) 0,2% budynków o ośmiu kondygnacjach;
g) 0,4% budynków o dwunastu kondygnacjach;
h) 0,2% budynków o trzynastu kondygnacjach;
i) 0,2% o budynków o czternastu kondygnacjach
co łącznie daje średnie wartości dla budynków o jednej i dwóch kondygnacjach na obszarze o wielkości 77% o analizowanego terenu; dla budynków o trzech, czterech i pięciu kondygnacjach na obszarze o wielkości 22% o analizowanego terenu oraz dla budynków o ośmiu i więcej kondygnacjach na obszarze 1% analizowanego terenu;
2.9. za niezgodne z prawem należałoby uznać braki w części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie analizy wysokości budynków objętych analizą - zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2015 r., II SA/Kr1661/14, "brak konkretnych danych, jaka jest wysokość budynków na działkach zabudowanych objętych analizą nie pozwala na weryfikacje prawidłowości ustalenia wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości górnej kalenicy - co jest wymagane stosownie do treści § 7 i 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego";
2.10. wszelkie odstępstwa od reguł ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym w zakresie parametrów zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy, powinno być uzasadnione konkretnymi i przekonywującymi wynikami albo przesłankami organu, a więc analizy urbanistyczno-architektonicznej;
2.11. nieuprawnione jest postępowanie organu administracji, w tym następczo także Sądu, zgodnie z którym w decyzji o warunkach zabudowy określone parametry inwestycji są wskazane jako dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, w tym wartości nie są poparte prawidłową i pełną analizą, bez jednoznacznego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego;
2.12. zgodnie z przyjętym orzecznictwem — tak m.in. zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 października 2017 r. w sprawie o sygn. akt: II SA/Po 454/17: "Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuacje istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 w/w rozporządzenia ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar; na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany", co w ocenie skarżących zostało w zupełności pominięte przez Sąd;
2.13. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki powinna być ścisłe określona w decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem określonego w Rozporządzeniu nazewnictwa - zastąpienie pojęcia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki pojęciem "wysokość zabudowy" należy uznać za niezgodne z § 7 Rozporządzenia;
3. art. 145 § 1 ust. 1) lit c) P.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim skargi na Decyzję, pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
3.1. art. 7 in fine K.p.a. poprzez naruszenie zasady uwzględniania przez organy administracji publicznej interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz innych stron w rozumieniu art. 28 K.p.a.;
3.2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błąd w rozpatrzeniu materiału dowodowego skutkujący naruszeniem jednej z elementarnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej;
3.3. art. 80 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organy administracyjne rozstrzygające w sprawie zaskarżonej Decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy’ nie przekroczyły granicy swobodnej oceny dowodów;
3.4. art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa mających zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie;
3.5. brak wskazania podstaw przyjętych granic obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania co stanowi rażące naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie wymogu uzasadnienia faktycznego decyzji;
4. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 2019 poz. 1460) ("k.p.c.") w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 7 ust. 1, 2, 3 i 4 Rozporządzenia w ten sposób, że:
4.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie dokonał rzetelnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego, a w szczególności wyznaczenia granic obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1) i pkt 5) ustawy oraz § 3 i § 7 Rozporządzenia,
4.2. Sąd nie wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie znaczenie ma zabudowa już istniejąca znajdująca się na najbliższych działkach położonych w bezpośrednim otoczeniu terenu planowanej inwestycji;
4.3. Sąd pominął fakt, że wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej następuje w oparciu o działki sąsiednie, tj. działki zabudowane, położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy;
4.4. Sąd nie uwzględnił okoliczności, że użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia pojęcie "działka sąsiednia" ma zarazem odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", czy też od wyrażenia "obszar analizowany", w sytuacji, gdy jako pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć bliskie sąsiedztwo, zaś "obszar analizowany" oraz "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" to tzw. dalsze sąsiedztwo, przy czym w zakresie analizy sąsiedztwa mającego wpływ na teren objęty decyzją o warunkach zabudowy Sąd dał wiarę i uwzględnił jedynie argumentację organu;
4.5. przyjęciu przez Sąd, że zasady dobrego sąsiedztwa mogą być spełnione poprzez realizację tak skrajnie odmiennych inwestycji na graniczących ze sobą obszarach, tj. realizacji w bliskim sąsiedztwie wysokiej zabudowy oraz zabudowy o jedno i dwukondygnacyjnym;
4.6. niepoddaniu przez Sąd ocenie zarówno funkcji, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1) — 5) ustawy;
4.7. zaakceptowaniu przez Sąd lakoniczności decyzji jako orzeczenia kontrolowanego w tym zakresie, jak i braku konsekwencji w zakresie dopełnienia dyspozycji norm mających w sprawie zastosowanie.;
4.8. pominięciu przez Sąd faktu, iż dopuszczenie nowej zabudowy w stosunku do zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie będzie miało negatywny wpływ na kształtowanie harmonijnej przestrzeni z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, co w konsekwencji skutkować będzie zaburzeniem założeń ładu przestrzennego oraz kompozycji estetycznej terenu, w sytuacji, gdy "stwierdzenie czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja’' (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt: II SA/Po 1039/17);
5. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim skargi na Decyzję, w sytuacji, gdy Decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego przez Skarżących rażącego naruszenia prawa skutkowałoby uwzględnieniem skargi Skarżących;
6. art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez sporządzenie uzasadnienia Wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom, polegające na braku pełnego wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia oraz niespójność w zakresie przyczyn uzasadniających oddalenie skargi na Decyzję, w szczególności polegające na:
6.1. niedostatecznym i niepełnym uzasadnieniu podjętej decyzji, przejawiającym się zwłaszcza w fakcie, że Sąd w żaden sposób nie wskazał na podstawie jakich dowodów oraz jakich okoliczności uznał, że za obszar objęty analizą należy uznać także teren nieruchomości o zabudowie czternastokondygnacyjnej, w sytuacji, gdy jest to teren oddalony o ok. 623 m (w linii [...]) od terenu inwestycji - nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy, jak również na jakiej podstawie Sąd uznał, że możliwa wysokość zabudowy to sześć kondygnacji naziemnych, nie więcej niż 20 m, w sytuacji, gdy Skarżący wykazali, że średnia wysokość kondygnacji dla analizowanego obszaru wynosi 2,23;
6.2. niepełnym uzasadnieniu przez Sąd kryteriów, jakimi się kierował przy akceptacji analizowanego przez organ obszaru, w którym w ocenie Sądu występują obiekty budowlane o wysokości do czternastu kondygnacji, a zatem kwestionowana wysokość planowanego obiektu (sześć kondygnacji) mieści się w wysokości obiektów występujących na danym obszarze;
6.3. brak uzasadnienia w zakresie zatwierdzenia przez Sąd ustaleń organu odnoszących do wysokości zabudowy do 6 kondygnacji, w sytuacji, gdy organ wskazał, że zabudowa dla osiedla "[...]" ma wysokość 5 kondygnacji, w tym poprzez brak uzasadnienia przez Sad zaburzenia co do przedłużenia krawędzi istniejącej zabudowy i zaakceptowania odstępstwa w zabudowie o wysokości jednego piętra:
6.4. braku uzasadnienia przez Sąd zaakceptowania odstępstwa od ustalenia parametrów zabudowy, w tym w szczególności parametrów stanowiących podstawę wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej;
6.5. braku uzasadnienia w zakresie analizy dokonanej przez organ, zgodnie z którą ustalone przez organ parametry wysokościowe pozwalają na uznanie, że realizacja inwestycji pozwala zachować lad przestrzenny;
6.6. brak wyjaśnienia przez Sąd, z jakich względów wysokość mieści się w przyjętych parametrach urbanistycznych analizowanego terenu oraz dlaczego organ dopuścił odstępstwo w zakresie wysokości jednego piętra — zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt: II OSK 1515/17, "Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2. § 6 ust. 2. § 7 ust. 4 rozporządzania). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym; odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej, naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z..p.,
6.7. nieuzasadnienie przez Sąd rzeczywistego stanu zagospodarowana terenu panujących na działkach sąsiednich oraz pominięciu dotychczasowego zagospodarowania terenu;
6.8. nieuzasadnieniu przez Sąd co rozumie pod pojęciem "działka sąsiednia", i jakie znaczenie przypisuje zwrotowi "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", w konsekwencji nieodniesienie się przez Sąd do wykładni językowej powyższych pojęć i nieprzełożenie ewentualnych wniosków na treść wyroku.
Natomiast naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie lub jego błędną interpretację upatruje się w naruszeniu:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1) i pkt 5) ustawy w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 7 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę pomimo rażącego naruszenia przepisów odrębnych, które stanowiły jeden z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji także Decyzji, w tym naruszenie postanowień zawartych w treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zielona Góra m.in. poprzez wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy, w ust. 2 pkt 1) lit. c) - wysokości zabudowy do sześciu kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 20 m, mierzonej od średniej rzędnej naturalnie ukształtowanego terenu, liczonej w narożnikach obrysu projektowanego obiektu, do najwyżej położonego punktu dachu, w sytuacji gdy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zielona Góra przewiduje wysokość dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i mieszkaniowo-usługowej maksymalnie do piątej kondygnacji, co w konsekwencji skutkowało niezastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i odmową stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy oraz w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 ustawy w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zaskarżonym Wyrokiem oddalił skargę pomimo naruszenia zasady sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy - oraz nieuwzględnienia wymagań ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych unormowanych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, w sytuacji, gdy analiza pojęcia sąsiedztwa uregulowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz w oparciu o Rozporządzenie powinna brać pod uwagę wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym i musi być ono ujmowane jako obszar tworzący urbanistyczną całość, doprecyzowywane na potrzeby każdego przypadku w oparciu o wiedzę urbanistyczną i faktyczny stan zagospodarowania i zabudowy terenu, przy czym jako działkę sąsiednią należy uznać w szczególności teren nieruchomości położonej najbliżej planowanej inwestycji, a więc w szczególności obszar nieruchomości (działek) należących do skarżących, co w konsekwencji skutkowało niezastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i odmową stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy polegające na nieustaleniu przez organ w sposób prawidłowy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak uwzględnienia okoliczności odnoszącej się do terenu zabudowy nieruchomości sąsiednich, charakteru zabudowy i dotychczasowego zagospodarowania terenów do analizowanego obszaru, w konsekwencji skutkujące wadliwym wynikiem analizy urbanistycznej oraz wpływem na wynik postępowania;
4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1, art. 9 ust. 5 ustawy na skutek zignorowania sprzeczności zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zielona Góra oraz poprzez braku uwzględnienia przez Organ, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wymagań ładu przestrzennego oraz walorów krajobrazowych terenu.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi z uwagi na okoliczność, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (art. 188 P.p.s.a.). Domagają się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych dla każdego ze skarżących z osobna oraz rozpoznania sprawy na rozprawie.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja, która w ocenie skarżących kasacyjnie uzasadnia postawione zarzuty.
Pełnomocnik skarżących kasacyjnie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. wnosi o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z przedłożonych przy skardze kasacyjnej dokumentów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. M., P. M., B. S., B. M., J. G., M. R., R. G. i S. S. nie posiada uzasadnionych podstaw.
Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było to, czy wskazywane naruszenia przez organy administracyjne przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 Nr 80, poz. 717, t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) są tego rodzaju, że uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra z 9 września 2014 r. nr DR-PL.6730.2.32.2014.KM o warunkach zabudowy.
Na wstępie należy zaakcentować, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania - stwierdzenia nieważności decyzji - co ma kardynalne znaczenie dla dalszych rozważań. Nie każde bowiem naruszenie prawa będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym, będzie podstawą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji w trybie nadzwyczajnym.
I tak, samo nieprawidłowe ustalenie parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wystarczające aby uznać spełnienie przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Także błędy w ustaleniach faktycznych dokonane w postępowaniu zwyczajnym, co do zasady nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zasadą jest, że sąd w tego rodzaju postępowaniach nie dokonuje co do zasady ustaleń faktycznych na nowo, a jedynie ocenia czy wskazywane naruszenia prawa są tego rodzaju, że należy uznać je za przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.
Wyjaśnić należy, że w postępowaniu nieważnościom organy, a następnie Sąd dokonują jedynie kontroli legalności decyzji pod kątem występowania w niej przesłanek nieważności. Nie jest prowadzone postępowanie dowodowe, ani wyjaśniające, ani uzupełniające, ani tym bardziej całkowite postępowanie od początku. Decyzja jest kontrolowana jedynie z punktu widzenia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.
Artykuł 156 § 1 K.p.a. wskazuje konkretne okoliczności, które w odniesieniu do okoliczności sprawy uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji. Jedną z nich jest dopuszczenie się przez organy rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności.
Wskazane wyżej trzy przesłanki nieważności muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 748/18; z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16 oraz z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/18).
Przechodząc do zasadniczych kwestii wymienionych w zarzutach skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej (nie tylko z tej samej strony drogi publicznej) co teren planowanej zabudowy i znajdująca się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy. Stosuje się wówczas ustanowione przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą zabudową o określonych funkcjach. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 58/07 wskazał, że rozumienie wyrażenia "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy ujmować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela lub inwestora po to, by mogła być zachowana wynikająca z art. 6 ust. 2 ustawy zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy.
W niniejszej sprawie sporządzono analizę urbanistyczną (karta 307-309 akt organu l instancji), która zasadniczo jest ogólna ale z tego nie wynika, że organy określając warunki zabudowy nie odniosły się do ustaleń poczynionych w tej analizie lub że ustalenia te nie odpowiadają stanowi faktycznemu na obszarze analizowanym. W ocenie NSA, jej forma odpowiada wymogom rozporządzenia a zatem nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Dopiero gdyby zachodziła oczywista sprzeczność pomiędzy decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa stwierdzenie nieważności na podstawie przesłanki rażącego naruszenia prawa byłoby uzasadnione.
Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Jeżeli zaś ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Dla przyjęcia, że zaistniała okoliczność przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie wystarczy tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która sama w sobie jest jedynie środkiem dowodowym do stwierdzenia występowania dobrego sąsiedztwa. Zdaniem NSA, w rozpatrywanej sprawie również zasada dobrego sąsiedztwa została zachowana.
Podkreślić należy, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wymaga ona jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy mieszkaniowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10). Oznacza to, że zasady tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego) (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 519/21)’
Mając na względzie powyższe reguły orzekania za niezasadny należało uznać zarzut art. 145 § 1 ust. 2) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.(pkt 1 skargi kasacyjnej) oraz art. 145 § 1 ust. 2) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1) - 5) Ustawy w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 7 ust. 1, 2, 3 i 4 Rozporządzenia (pkt 2 skargi kasacyjnej). Warunki zabudowy dla działek wskazanych przez inwestora jako teren inwestycji zostały określone w decyzji zgodnie z wymogami art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. Kwestionowane przez skarżących wyznaczenie wysokości zabudowy do sześciu kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 20 m, mierzona od średniej rzędnej naturalnie ukształtowanego terenu, liczonej w narożnikach obrysu projektowanego obiektu, do najwyżej położonego punktu dachu (ust. 2 pkt 1 lit. c decyzji o warunkach zabudowy) nie jest sprzeczne z § 7 ust. 1 – 4 Rozporządzenia albowiem ust. 4 tegoż przepisu przewiduje odstąpienie od zasady wyznaczania wysokości według ust. 1 gdy wyniki przeprowadzonej analizy wskazują na określenie tego parametru inaczej. Przy czym ustalona wysokość nie zaburzy obowiązującego ładu przestrzennego.
Zdaniem NSA, przyjęcie wysokości 6 kondygnacji dla nowej zabudowy było dopuszczalne albowiem analiza urbanistyczna a w szczególności jej część graficzna pozwalały na takie ustalenie. Skoro na terenie analizowanym o promieniu 564 m od granicy terenu inwestycji występuje i przeważa zabudowa wielorodzinna o zróżnicowanej ilości kondygnacji (od 2, 3, 4, 5, 12, 13 ,14), to określenie maksymalnej ilości kondygnacji na 6 przy 20m od średniej rzędnej naturalnie ukształtowanego terenu nie jest rażąco sprzeczne z zasadą zachowania dobrego sąsiedztwa. Odnoszenie tego parametru wyłącznie do zabudowy na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji (domy jednorodzinne jedno i dwukondygnacyjne) nie spełniałoby warunku kontynuacji funkcji bowiem różny jest charakter tej zabudowy z zabudową planowaną (wielorodzinna). Ponadto nawiązanie do zabudowy sąsiednich działek nie oznacza, że za sąsiednie uważać należy wyłącznie działki położone bezpośrednio przy terenie inwestycji. Trzeba wziąć pod uwagę, jak wskazuje analiza urbanistyczna, wszelką zabudowę wielorodzinną występująca na terenie analizowanym. Skoro w obszarze analizowanym jak wskazuje załącznik graficzny analizy przy ul. [...] występuje zabudowa dwunastokondygnacyjna, przy ul. [...] czternastokondygnacyjna, budynek Uniwersytetu Z. jest 8 kondygnacyjny, a osiedla po przeciwnej stronie ulicy [...] są cztero i pięciokondygnacyjne, to nie zaburzy ładu przestrzennego tego obszaru zabudowa o sześciu kondygnacjach. Ta wysoka zabudowa ewidentnie mieści się w obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia.
Chybione jest zatem twierdzenie skarżących kasacyjnie, że ustalenie wysokości 6 kondygnacji nie miało podstawy prawnej czy było arbitralne. Skoro wynik analizy umożliwiał odstąpienie od określenia wysokości według § 7 ust. 1 rozporządzenia, to przedstawianie dodatkowego uzasadnienia nie było w konieczne w tym zakresie.
Wobec tego niewątpliwie przepisy § 7 ust. 1 – 4 Rozporządzenia zostały prawidłowo zastosowane co czyni zarzut rażącego naruszenia prawa nieuzasadnionym. Tym samym Sąd I instancji zasadnie uznał, że nie doszło do rażąco wadliwego uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy bowiem przyjęte tam ustalenia w zakresie wartości poszczególnych parametrów odpowiadały wynikom przeprowadzonej analizy urbanistycznej, która z kolei sprostała przepisom rozporządzenia. Określając wysokość elewacji frontowej, wskaźnik powierzchni działki do powierzchni terenu, szerokość elewacji frontowej, konstrukcje i nachylenie dachów organy nie dopuściły się rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia bowiem przyjęte wartości odpowiadały wynikom analizy, a wówczas możliwe było określenie tych parametrów inaczej niż ogólna zasada przyjęta w stosownych przepisach rozporządzenia.
O prawidłowości określenia ilości kondygnacji dla obszaru analizowanego nie stanowią matematyczne wyliczenia przedstawione przez skarżących kasacyjnie w skardze kasacyjnej. Wyliczenie, że średnia ilość kondygnacji na terenie analizowanym wynosi 2,23 biorąc pod uwagę procentowy udział budynków o określonej ilości kondygnacji we wszystkich budynkach tego terenu nie uzasadnia, że przyjęcie 6 kondygnacji było rażącym naruszeniem przepisów. Skoro organ brał pod uwagę charakter zabudowy wielorodzinnej, która dominuje na obszarze analizowanym, to przyjął występującą dla niej średnią ilość kondygnacji. Analiza wskazuje, że wielorodzinne budynki mieszkalne posiadają od 3-14 kondygnacji a zatem przyjęcie średniej wartości 6 było odpowiednie. Zatem wbrew zarzutom skargi kasacyjnej ustalenie ilości kondygnacji zostało poparte prawidłową i pełną analizą, która uzasadniała takie a nie inne przyjęcie wartości tego parametru.
Jeszcze raz należy podkreślić, że same błędy analizy czy błędne wnioski z niej płynące nie stanowią o rażącym naruszeniu prawa jeśli parametry określone w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy prowadzą do uznania, że ład przestrzenny został zachowany. O rażącym naruszeniu prawa w zakresie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (czemu służy analiza urbanistyczna) można mówić jeśli organ nie przeprowadził analizy w ogóle albo wynik analizy prowadzi do ewidentnej sprzeczności z zagospodarowaniem obszaru analizowanego. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Również posługiwanie się w decyzji o warunkach zabudowy pojęciem wysokości zabudowy zamiast wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki może prowadzić do nieporozumień ale nie wpływa to na prawidłowość rozstrzygnięcia. Tym bardziej nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.
Zdaniem NSA, chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i nie uchylenie zaskarżonej decyzji, gdy organy dopuściły się naruszeń przepisów prawa procesowego w zakresie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uzasadnienia (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.) a także zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 7 in fine, art. 8 K.p.a.). Sąd I instancji jak i organy kontrolowały czy w sprawie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. rażące naruszenie prawa. W związku z tym Sąd ani organy nie prowadziły własnych ustaleń stanu faktycznego. Jeśli zdaniem skarżących kasacyjnie materiał dowodowy był niewystarczający do wydania decyzji o warunkach zabudowy należało kwestionować decyzję na etapie postępowania w trybie zwykłym wnosząc odwołanie czy skargę do sądu. Jeśli skarżący nie byli stronami postępowania to mogli wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania z uwagi na brak udziału w sprawie bez swojej winy.
Obecnie w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności nie jest możliwe kwestionowanie ustaleń faktycznych, chyba, że ustalenia te poczyniono z rażącym naruszeniem przepisów w tym zakresie. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca. Organy wydając decyzję o warunkach zabudowy sporządziły analizę urbanistyczną i na jej podstawie określiły parametry dla nowej zabudowy bacząc by nie doszło do naruszenia ładu przestrzennego (zasada dobrego sąsiedztwa). Sprawdzono zachowanie pozostałych wymogów z art. 61 ustawy. Nie sposób zatem twierdzić, że doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania dowodowego czy zasad ogólnych.
Nie ma też podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia prawa poprzez brak zastosowania art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i dodatkowo wzwiązku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżący kasacyjnie nie wykazali bowiem, że analiza zawiera wady, które mają charakter rażącego naruszenia prawa. Wbrew zarzutom skarżących przedmiotowa analiza urbanistyczna nie jest wadliwa. Na jej podstawie można w sposób jednoznaczny wskazać w jaki sposób organy określiły wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wbrew zarzutowi, że nie sposób wskazać podstaw dla określenia parametru wysokości planowanej zabudowy przyjętego w decyzji z analizy wprost wynika, że w obszarze analizowanym, znacząco szerszym niż tylko zabudowa na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa wielorodzinna o wysokości przekraczającej 5 pięter a zatem przyjęcie tego parametru o wartości 6 pięter 12 m nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.
Brak zatem podstaw by dopatrywać się wad przedmiotowej analizy a na pewno takich jej wad, które można by było uznać za podstawę do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Jak wykazano, organy administracji właściwe w sprawie zasadnie odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra z 9 września 2014 r. nr DR-PL.6730.2.32.2014.KM o warunkach zabudowy, bowiem wskazywane wady analizy urbanistycznej nie zaistniały zatem nie było żadnych podstaw do zakwestionowania zaakceptowanej przez organ koncepcji nowej zabudowy, kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu.
Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 2019 poz. 1460) ("k.p.c.") w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 7 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia poprzez zaakceptowanie sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Wyznaczenie obszaru analizowanego na potrzeby sporządzenia analizy urbanistycznej i wydania decyzji o warunkach zabudowy nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa bowiem odpowiada treści § 3 ust. 2 rozporządzenia (3x188 m = 564 m). Wbrew zapatrywaniu skarżących kasacyjnie analiza nie powinna ograniczać się do oceny zabudowy wyłącznie na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie. By sprostać wymogom zachowania ładu przestrzennego pojęcie "działka sąsiednia" trzeba rozumieć szeroko i odnosić do działek w całym obszarze analizowanym. Tylko wówczas analiza spełni założony cel i scharakteryzuje panujące w obszarze analizowanym sposoby zagospodarowania. To z kolei umożliwi takie określenie parametrów nowej zabudowy, która nie będzie sprzeczna z istniejącą a to doprowadzi do jej kontynuacji. Postrzeganie działki sąsiedniej jako działki w bezpośredniej bliskości inwestycji czyni niemożliwym zapewnienie kontynuacji funkcji i cech zabudowy bo jest ograniczone do najbliższej zabudowy. W ładzie przestrzennym nie chodzi wyłącznie o identyczne zagospodarowanie z już istniejącym obok ale o wkomponowanie nowej zabudowy w istniejącą tak by nie była z nią sprzeczna.
Nie sposób uznać twierdzenia, że zabudowa sześcio kondygnacyjna wielorodzinna sąsiadująca z zabudową jednorodzinną 1 i 2 kondygnacyjną narusza harmonię przestrzeni gdy w obszarze analizowanym występuje zabudowa wielorodzinna, której parametry są to 8, 12 czy 14 kondygnacji.
Sąd nie dopuścił się naruszenia art. 151 P.p.s.a. Oddalenie skargi na decyzję odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy było uzasadnione bowiem Sąd nie dopatrzył się aby decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skoro uznał, że organy zasadnie przyjęły, że nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności tj. rażące naruszenie prawa, to należało skargę oddalić jako niezasadną.
Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Stanowi on, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wszystkie wymienione wyżej elementy a zatem przepis ten nie został naruszony. Okoliczność, że skarżący nie zgadzają się z argumentacją Sądu, która kwestionuje ich zarzuty dotyczące zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie dowodzi, że Sąd nie umotywował swojego rozstrzygnięcia pod względem prawnym i faktycznym. Sąd przedstawił w uzasadnieniu jakie były powody oddalenia skargi, wskazując na specyfikę oceny postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał też dlaczego nie sposób uznać, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Kwestionowanie wyników analizy przez skarżących nie mogło odnieść zamierzonego skutku bowiem analiza ta została przeprowadzona prawidłowo. Skoro została przeprowadzona prawidłowo to wydanie decyzji o warunkach zabudowy na niej oparte też jest prawidłowe a zatem już z tego powodu nie sposób twierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jak już wyżej była mowa jedynie brak analizy urbanistycznej czy też zapisy decyzji oczywiście sprzeczne z dokonaną analizą urbanistyczną mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zielona Góra poprzez wskazanie wysokości zabudowy do 6 kondygnacji, gdy Studium to przewiduje dla zabudowy wielorodzinnej i mieszkaniowo-usługowej maksymalnie 5 kondygnacji, co w ocenie skarżących kasacyjnie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdzić należy, że żaden przepis prawa nie nakłada na organy obowiązku ustalania zgodności decyzji o warunkach zabudowy z obowiązującym na danym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania.
Wskazać należy, że stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takich przypadkach sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Do aktów planistycznych zalicza się miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz decyzje o warunkach zabudowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest wszakże aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), tylko aktem prawnym gminy o charakterze wewnętrznym. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma bowiem mocy prawnej, takiej jak uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ponieważ jest tylko aktem kierownictwa wewnętrznego. Jeśli więc studium nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, to niezgodność decyzji o warunkach ze studium nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1888/07). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie będące aktem prawa miejscowego nie może przesądzić negatywnie ani pozytywnie o możliwości lokalizacji zabudowy wielorodzinnej.
Tym samym należy odmówić słuszności zarzutowi wymienionemu w pkt II pakt 1 skargi kasacyjnej.
Skarżący kasacyjnie nie wykazali, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w wyniku niedostosowania decyzji o warunkach zabudowy do zapisów studium. Skoro przepisy nie wymagają jakiejkolwiek wzajemnej zgodności pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy a studium to nie można dopatrywać się w ujawnionej niezgodności ich postanowień podstawy do rażącego naruszenia prawa.
Wprawdzie zabrakło spójności pomiędzy aktami dotyczącymi zagospodarowania tego terenu istniejącymi w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy, jednak ta sytuacja nie stanowi przesłanki nieważności.
Nawet wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Odmienna interpretacja w orzecznictwie § 3 ust. 2 rozporządzenia odnoszącego się do wyznaczania obszaru analizowanego skutkuje uznaniem, że wadliwość w tym zakresie nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.
Skoro interpretacja przepisu § 3 rozporządzenia powoduje poważne wątpliwości, to nie można mówić o oczywistym naruszeniu tego przepisu, a tym samym naruszenie tego przepisu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł stanowić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1) Ustawy oraz w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 ustawy. Zarzuca się że Sąd I instancji oddalił skargę pomimo naruszenia zasady sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy. Zasada sąsiedztwa nie została rażąco naruszona bowiem analiza urbanistyczna wskazuje powody dla których przyjęte w decyzji parametry zabudowy odpowiadają przepisom rozporządzenia i gwarantują zachowanie ładu przestrzennego. Skarżący kasacyjnie nie zdają sobie sprawy, że wadliwość analizy urbanistycznej nie prowadzi do rażącego naruszenia prawa, chyba że jest ona nie do pogodzenia z warunkami zabudowy, które przewiduje wydana na jej podstawie decyzja. W niniejszej sprawie analiza daje podstawy dla określenia wysokości elewacji frontowej do 6 kondygnacji dla planowanej inwestycji zatem taki zapis decyzji nie jest rażącym naruszeniem prawa bo brak oczywistej sprzeczności z prawem.
Jedynie całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można byłoby traktować za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 Ustawy Inne natomiast uchybienia, w szczególności te, które związane są z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowości i kompletności analizy urbanistycznej lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem, nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego. Za rażące naruszenie prawa nie można uznawać każdego, nawet oczywistego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. W tej konkretnej sprawie, nie zostało wykazane, że ustalenie parametrów spornej inwestycji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, że została naruszona zasada dobrego sąsiedztwa.
Z tych samych powodów chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 61 ust. 1 Ustawy polegające na nieustaleniu przez organ w sposób prawidłowy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak uwzględnienia okoliczności odnoszącej się do terenu zabudowy nieruchomości sąsiednich, charakteru zabudowy i dotychczasowego zagospodarowania terenów do analizowanego obszaru.
Zarzut z pkt II ppkt 4 skargi kasacyjnej podnosi tę samą okoliczność co zarzut pkt II ppkt 1 i jest niezasadny z powodów wskazanych we wcześniej. Niecelowe jest ponowne przytaczanie powołanej w tym zakresie argumentacji.
Odnośnie wniosku skarżących kasacyjnie o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów dołączonych do skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, po zapoznaniu się z tą dokumentacją, stwierdza, że nie ma ona znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji dokonanej przez Sąd I instancji. Okoliczności tam stwierdzone nie przemawiają za uznaniem, że w przedmiotowej sprawie odnośnie do ustalenia warunków zabudowy doszło do rażącego naruszenia prawa. Zatem nie miały one wpływu na wydane rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.