II OSK 8/10

II OSK 8/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-03-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-01-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Kosowska
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Stahl
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Łd 509/04 - Wyrok WSA w Łodzi z 2005-05-05
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art.7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 509/04 w sprawie ze skargi Z.C. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] ( znak:[...]) w przedmiocie odmowy pozwolenia na użytkowanie zbiornika na wapno oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 maja 2005 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2004 r. w przedmiocie odmowy pozwolenia na użytkowanie zbiornika na wapno, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Skierniewice z dnia [...] marca 2004 r.
Sąd I instancji orzekł, że zaskarżoną decyzją Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania A.W. od decyzji z dnia [...] marca 2004 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Skierniewice, udzielającej Z.C. pozwolenia na użytkowanie zbiornika na wapno zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w Skierniewicach przy ulicy A., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił udzielenia Z.C. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego zbiornika na wapno.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 30 grudnia 2002 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 13 stycznia 2003 r. Z.C. zwróciła się do Prezydenta Miasta Skierniewice o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wybudowanego budynku mieszkalnego, ogrodzenia, zbiornika do gromadzenia nieczystości i zbiornika na wapno.
Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Prezydent Miasta Skierniewice udzielił Z.C. pozwolenia na użytkowanie zgodnie z wnioskiem.
W wyniku rozpatrzenia odwołań K. oraz A.W., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił tę decyzję wskazując na liczne uchybienia proceduralne i podkreślając, że zbiornik na wapno jako element zagospodarowania placu budowy, przeznaczony do wykorzystania na czas budowy budynku mieszkalnego nie może być przedmiotem pozwolenia na użytkowanie.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Skierniewice uznał, że ze względu na to, że zbiornik na wapno nie został rozebrany po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego i jest nadal użytkowany, można uznać go za samowolnie wykonany obiekt budowlany, "który da się zalegalizować". W związku z powyższym Z.C. przedłożyła inwentaryzację budowlaną wraz ze stwierdzeniem o zdatności użytkowania zbiornika na wapno. Organ I instancji uznał te dokumenty za wystarczającą podstawę do wydania w dniu [...] marca 2004 r. decyzji udzielającej Z.C. pozwolenia na użytkowanie zbiornika na wapno.
Od tej decyzji odwołał się A.W. podnosząc, że urządzenie, którego dotyczy pozwolenie na użytkowanie jest faktycznie wykorzystywane jako zbiornik do gromadzenia nieczystości.
Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest wadliwa pod względem formalnym i posiada uchybienia nie pozwalające na pozostawienie jej w obiegu prawnym. Organ ten uznał, że nie można podzielić stanowiska organu I instancji, iż ze względu na to, że zbiornik na wapno nie został rozebrany po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego i jest nadal użytkowany, można uznać go za samowolnie wykonany obiekt budowlany, podlegający legalizacji. W ocenie organu odwoławczego zbiornik na wapno, jako element (urządzenie) zagospodarowania placu budowy, przeznaczony do wykorzystania wyłącznie na czas budowy budynku mieszkalnego, nie jest obiektem budowlanym podlegającym legalizacji. Elementy zagospodarowania placu budowy przed oddaniem do użytku obiektów powinny zostać zlikwidowane, a teren budowy uporządkowany. W tej sytuacji – zdaniem organu odwoławczego – należy stwierdzić, iż brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora. Z tego względu organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego zbiornika na wapno.
Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu argumentów dotyczących zbiornika stwierdził, iż zasadne jest przeprowadzenie w tym zakresie odrębnego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji.
Od powyższej decyzji w dniu 19 maja 2004 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Z.C. domagając się jej uchylenia jako niezgodnej z prawem. Skarżąca podniosła, że dół na wapno został wykopany na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych podczas budowy domu mieszkalnego. Obecnie dół ten jest ze wszystkich stron wybetonowany i przykryty płytą betonową dla bezpieczeństwa. Jest w nim składowane wapno na prowadzoną budowę komórek i garażu.
Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzją ją poprzedzającą, Sąd I instancji orzekł, że organ I instancji opiera się na stwierdzeniu, iż budowa obiektu budowlanego jakim jest dom mieszkalny zakończyła się, a zatem dół na wapno będący w czasie budowy elementem infrastruktury placu budowy może być przedmiotem postępowania legalizacyjnego i zostać po zakończeniu budowy. Z powyższą tezą można byłoby się zgodzić pod pewnymi warunkami lecz tylko w sytuacji, gdyby ów element placu budowy miał zmienić przeznaczenie po zakończeniu budowy. Jeśli jednak miałby on nadal być przeznaczony na składowanie wapna – co ma miejsce w niniejszej sprawie – to słuszna wydaje się teza postawiona przez organ odwoławczy, iż jako element placu budowy powinien zostać usunięty z tego terenu po zakończeniu prac budowlanych, a miejsce po nim uporządkowane. Zgodzić się wypada z organem odwoławczym, że takie zachowanie inwestora powinno być warunkiem koniecznym zakończenia procesu budowlanego i uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wraz ze stosowną infrastrukturą towarzyszącą. Sposób dochodzenia przez organ I instancji do wniosku, iż dół na wapno może być, po dokonanej legalizacji, dopuszczony do użytkowania już po zakończeniu procesu inwestycyjnego jest dowolny i nie znajduje oparcia w przepisach prawa budowlanego. Ponadto przyjęte przez organ rozumowanie oparte jest na założeniu, że wszelkie prace budowlane prowadzone na przedmiotowej działce zostały już zakończone. Założenie to nie znajduje jednak potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Ponadto pozostaje ono w sprzeczności z oświadczeniem inwestora, który podnosi, że dół na wapno jest nadal wykorzystywany do prac budowlanych prowadzonych na terenie przedmiotowej nieruchomości, przy budowie innych obiektów. Powyższe informacje chociaż pojawiły się dopiero w skardze wniesionej do sądu, to jednak powyższa okoliczność faktyczna była podstawą do przeprowadzenia przez organ I instancji określonego rozumowania mającego doprowadzić do legalizowania owego obiektu. Dlatego też powyższa okoliczność faktyczna powinna być przez organ udowodniona. Skoro dla jej ustalenia organ nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego to zarzut dowolności powyższego ustalenia jest jak najbardziej trafny. Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie organów administracji przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisu art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.
Okoliczność dalszego prowadzenia prac budowlanych na terenie przedmiotowej nieruchomości ma istotny wpływ na stan faktyczny niniejszej sprawy, bowiem prowadzenie takich robót na terenie nieruchomości sprawia, że dół na wapno nadal może być postrzegany jako element placu budowy. Potwierdzenie powyższych okoliczności przez organy nadzoru budowlanego uczyniłoby bezprzedmiotową kwestię dopuszczenia do użytkowania owego obiektu. Odpadłby bowiem element przedmiotowy wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego.
Powyższa okoliczność nie pozostaje bez wpływu na ocenę decyzji organu odwoławczego. Organ ten jako podstawę rozstrzygnięcia powołał przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekł merytorycznie odmawiając udzielenia skarżącej pozwolenia na użytkowanie zbiornika. Okoliczność, na istnienie której powołuje się skarżąca może doprowadzić do zbędności orzekania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Dlatego też, przedwcześnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i merytoryczne rozpoznał sprawę. Nie można bowiem wykluczyć, że w następstwie rzetelnie przeprowadzonego postępowania dowodowego potwierdzi się teza o dalszym wykorzystywaniu przedmiotowego zbiornika do prowadzenia innych robót budowlanych na terenie nieruchomości, a dopiero wówczas, mając na uwadze, że mamy do czynienia z elementem infrastruktury placu budowy, bezprzedmiotowym może stać się zagadnienie możliwości dopuszczenia tego obiektu do użytkowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zarzucając naruszenie przepisów postępowania – "art. 145 § 2 pkt c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy" i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto, lecz tylko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, że w tej sprawie "nie istnieje zatem problem prawny, lecz jedynie problem natury formalnej – tj. prawidłowości podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu II instancji (czy organ winien odmówić legalizacji i powołać się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czy umorzyć postępowanie i powołać pkt 3 cyt. przepisu)", co spowodowało naruszenie przez Sąd I instancji "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ u.p.s.a."
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.
Po pierwsze, należy stwierdzić, że błędnie został sformułowany zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji "art. 145 § 2 pkt c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", gdyż w istocie nie obowiązuje taki przepis prawny w tej ustawie. Narusza to więc dyspozycję art. 176 p.p.s.a.
Po drugie, dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przez Sąd I instancji "art. 145 § 1 pkt c u.p.s.a.", także błędnie powołując powyższy przepis gdyż chodzi w istocie o naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Ponadto podnoszony w tym zakresie zarzut kasacyjny łączy to z problemem tylko "natury formalnej" czyli oceną prawidłowości podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu II instancji, a więc powołanego art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przy orzekaniu o odmowie legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, chociaż zdaniem Sądu I instancji dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego powinien umorzyć postępowanie i powołać art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej pozostaje więc w oczywistej sprzeczności z treścią zarzutu kasacyjnego, który podnosi jedynie naruszenie "art. 145 § 2 pkt c u.p.s.a." bez powiązania z odpowiednimi przepisami k.p.a., stąd narusza to także dyspozycję art. 176 p.p.s.a. Oznacza to, że tak sformułowana skarga kasacyjna uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę w tej sprawie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zakresie naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a., gdyż nie powołano w skardze kasacyjnej tego przepisu pomimo uchybień w tym zakresie uzasadnienia zaskarżonego wyroku odnośnie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Wynika to z tego, że skarga kasacyjna jest chaotyczna i niespójna, co wynika w szczególności z powołania w zarzucie kasacyjnym art. 174 pkt 2 p.p.s.a. czyli naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tylko w związku z "art. 145 § 2 pkt c" tejże ustawy chociaż taki przepis nie obowiązuje, zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest podnoszony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji "art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a.", a dopiero na końcu uzasadnienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., lecz także bez powiązania z odpowiednimi przepisami k.p.a., które stosowały organy orzekające w tej sprawie. Ponadto należy przypomnieć, że nie każde nawet naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli należy wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia tych przepisów, to wyrok Sądu byłby odmienny (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.