II OSK 799/23

II OSK 799/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Mirosław Gdesz /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2015/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-13
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 3, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 72, art. 73, art. 96 ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia NSA Tomasz Bąkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2015/22 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości P. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. sp. z o.o. z siedzibą w S. na rzecz Gminy B. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2015/22 oddalił skargę S. sp. z o.o. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Gminy B. z [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości P. (dalej: plan).
W motywach orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Gminy B. w zaskarżonej części, tj. § 7 ust. 1 pkt 6, 7 i 12 oraz § 9 ust. 2 pkt 7 nie narusza istotnie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, trybu jego sporządzania, ani właściwości organów w tym zakresie. Zaakcentowano w szczególności, że w § 7 ust. 1 pkt 2 planu, w jednostce planistycznej 1PU, wprowadzony został zakaz "lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z wyłączeniem istniejącej zabudowy, w tym istniejących zakładów produkcyjnych". Uchwałodawca nie zakazał więc kontynuacji już istniejących na tym obszarze przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a jedynie wprowadził zakaz lokalizacji takich przedsięwzięć w przyszłości, po uchwaleniu planu miejscowego. Tym samym wbrew twierdzeniom skarżącej, a zgodnie ze stanowiskiem Gminy – ww. regulacja utrwalała istniejący status quo i nie wprowadzała wobec skarżącej zakazu już prowadzonej działalności; oczywiście w takim zakresie, w jakim jej przedsięwzięcie znajdowało się w dacie wejścia w życie tego planu. Nie wynika natomiast ani ze skargi, ani z akt sprawy, aby skarżąca zamierzała na tym obszarze lokalizować inne, nowe, zawsze znacząco oddziałujące na środowisko przedsięwzięcie.
Analizując treść § 7 ust. pkt 6 planu Sąd uznał, że zapis zawierający ograniczenia w zakresie dopuszczalnych dla celów grzewczych i produkcyjnych rodzajów paliw w żaden sposób nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego, ani nie stanowi naruszenia uprawnień, służących organom ochrony środowiska w zakresie pozwoleń emisyjnych; w tym zintegrowanych. Skarżąca jest beneficjentem pozwolenia zintegrowanego, udzielonego 25 maja 2007 r. decyzją Starosty S. (ze zmianami). Pozwolenie to wydane zostało przed uchwaleniem zaskarżonej w części uchwały. Oznacza to, że nabyte przez skarżącą na mocy decyzji administracyjnej (w drodze sukcesji) uprawnienia w zakresie emisji były skuteczne do czasu wejścia w życie planu miejscowego, regulującego odmiennie kwestie ochrony powietrza. Z dniem wejścia w życie prawa miejscowego utraciły zaś moc w takim zakresie, w jakim prawo to wprowadziło obowiązek stosowania innych paliw dla celów grzewczych i technologii produkcji, niż zezwolone tą decyzją. Ponadto mając na uwadze, że akty prawa miejscowego należą do źródeł prawa wymienionych w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, uprawnienie z aktu administracyjnego zezwalającego na eksploatację w określony w nim sposób musi ustąpić zakazowi wynikającemu z prawa miejscowego.
Nie podzielono także argumentacji skarżącej, iż rada gminy nie ma kompetencji do wprowadzania ww. obowiązków, gdyż leży to w wyłącznej właściwości sejmików województw. W ocenie Sądu I instancji delegacja ustawowa dla sejmiku województwa do podjęcia uchwały antysmogowej nie oznacza w żadnej mierze, że rada gminy nie może w tożsamym zakresie uchwalić postanowień ochronnych środowiska w planie miejscowym – zgodnie z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej: upzp). Niedopuszczalna prawnie byłaby natomiast sprzeczność pomiędzy uchwałą antysmogową, a planem miejscowym, ale w sprawie niniejszej z taką sytuację nie mamy do czynienia. Sąd dostrzegł, że wprawdzie w orzecznictwie ukształtowało się stanowisko, że to sejmik województwa w uchwale podjętej na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1973, dalej: Poś) jest uprawniony do wprowadzenia regulacji zakazujących stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe, lecz w wyroku z 12 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1382/20 Naczelny Sąd Administracyjny je zakwestionował, wskazując, że z uwagi na treść przepisów § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) oraz art. 72 i 73 Poś powyższe stanowisko jest nieprawidłowe. Wskazane przepisy w powiązaniu z koniecznością stosowania w procedurze planistycznej zasady zrównoważonego rozwoju nakładają wręcz na organy planistyczne obowiązek zagwarantowania możliwości zaspakajania podstawowych potrzeb społeczności, obecnych jak i przyszłych pokoleń, do potrzeb takich należy między innymi ochrona powietrza. Warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i związana z tym ochrona powietrza jest jednym z elementów, które muszą znaleźć obligatoryjne odzwierciedlenie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc stawiać organowi planistycznemu zarzutu, że kwestia ta zgodnie z wymogami powołanych wyżej przepisów została uwzględniona w planie miejscowym.
Sąd Wojewódzki stwierdził, że Rada Gminy nie naruszyła art. 28 ust. 1 upzp przez wprowadzenie zakazu stosowania paliw do celów grzewczych i technologii produkcji innych niż w niej wskazane. Nie stanowił też takiego naruszenia ani zakaz realizacji i prowadzenia instalacji do przetwarzania i składowania odpadów, instalacji spalarni zasilanej odpadami oraz instalacji biogazowni, ani zakaz realizacji instalacji do przetwarzania i składowania odpadów za wyjątkiem instalacji biomasy i odpadów zielonych. W kompetencji uchwałodawczej organu planistycznego leży ustalanie zasad ochrony środowiska i organ ten jest właściwy w stanowieniu prawa miejscowego w tym zakresie. Działając w granicach określonych przez prawo i stosując zasadę proporcjonalności, organa gminy mogą w planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. W niniejszej sprawie organ zwracał uwagę na wysoką szkodliwość emisji zanieczyszczeń do środowiska pochodzącą z paliw używanych przez skarżącą. Wprowadzone ograniczenia są więc rezultatem uwzględnienia wymogów interesu publicznego i choć w sposób znaczący utrudnić mogą skarżącej wykonywanie prawa własności, to jednak nie wiążą się z nadużyciem władztwa planistycznego gminy. Nie ulega w tym kontekście wątpliwości, że zdrowie i życie mieszkańców Gminy, narażonych na skutki takich emisji, jest wartością nieporównywalnie wyższą od interesu ekonomicznego skarżącej i wykorzystywania przedmiotu własności (przedsiębiorstwa) w celu uzyskania zysku.
Jako niemający znaczenia prawnego w sprawie oceniono również zarzut, iż zaskarżona w części uchwała podejmowana była w okresie opracowywania studium uwarunkowań przyszłego planu miejscowego. Ustawodawca nie wykluczył takiej możliwości, zaś plan miejscowy z 29 czerwca 2022 r. uchwalony został zgodnie z istniejącym w obrocie prawnym, poprzedzającym go studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. z 2015 r.
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 133 § 1 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa) przez pominięcie istotnych okoliczności wynikających z decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego wraz z decyzjami zmieniającymi oraz "Raportu oddziaływania na środowisko dotyczącym przedsięwzięcia polegającego na dostosowaniu zakładu do obowiązującego prawa, modernizacji i rozbudowie na terenie S. sp. z o.o. na działkach nr ew. [...], [...]" dotyczących stosowanej przez skarżącą technologii produkcji i specyfiki instalacji skarżącej, w szczególności stosowania pieców opalanych węglem w procesie wypalania ceramiki, jak również wytwarzania odpadów w warunkach normalnej eksploatacji instalacji i konieczności gospodarowania nimi, co doprowadziło Sąd do błędnego wniosku o możliwości kontynuacji przez skarżącą działalności w oparciu o § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały i braku nieproporcjonalnego ograniczenia jego prawa własności i użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy zaskarżone § 7 ust. 1 pkt 6, § 7 ust. 1 pkt 7 i § 7 ust. 1 pkt 12 uchwały spowodowały konieczność dostosowania całej technologii do przewidzianych w nich zasad z dniem wejścia w życia planu, który przewidywał 14-dniowe vacatio legis, co było niemożliwe do zrealizowania przez skarżącą, mając na względzie specyfikę i technologię instalacji, oraz doprowadziło do zaprzestania działalności przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącej § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały winien być odczytywany łącznie z § 7 ust. 1 pkt 6, § 7 ust. 1 pkt 7 i § 7 ust. 1 pkt 12 uchwały, uwzględniając technologię produkcji i specyfikę instalacji skarżącej oraz wynikające z nich możliwości dostosowania działalności przedsiębiorstwa do nowych zasad. Uwzględnienie ww. okoliczności prowadzi do wniosku, że § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały zapewnia skarżącej jedynie teoretyczną możliwość kontynuacji działalności, a wprowadzone z dniem wejścia w życie planu w § 7 ust. 1 pkt 6, § 7 ust. 1 pkt 7 i § 7 ust. 1 pkt 12 zasady, faktycznie są równoznaczne z zakończeniem działalności skarżącej, co stanowi nieproporcjonalne naruszenie uprawnienia skarżącej do korzystania z prawa własności przedsiębiorstwa i winno skutkować uwzględnieniem skargi z powodu przekroczenia granic władztwa planistycznego na podstawie art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 147 § 1 Ppsa,
b) art. 133 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa przez pominięcie istotnych okoliczności wynikających z decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego wraz z decyzjami zmieniającymi oraz Raportu oddziaływania na środowisko dotyczącym przedsięwzięcia zmieniającymi ustalenie, że działalność skarżącej naraża życie i zdrowie mieszkańców Gminy przez emisję szkodliwych, wysoko zanieczyszczonych gazów pochodzących z procesu spalania, co doprowadziło Sąd do przekonania o wyższości interesu publicznego nad interesem skarżącej i błędnego ustalenia, iż Gmina nie przekroczyła władztwa planistycznego i ograniczyła w sposób uzasadniony i proporcjonalny prawo własności skarżącej, a w konsekwencji oddalenia skargi, w sytuacji gdy z ww. dokumentów wynika w szczególności, że:
- teren jest w większości przekształcony antropogenicznie - zurbanizowany i zabudowany oraz stanowi teren eksploatacji kopalin (vide str. 4 - pkt 2 i str. 18 - pkt 7 Prognozy);
- potencjalne zmiany istniejącego stanu środowiska w przypadku braku realizacji planu nie obejmują narażenia życia i zdrowia mieszkańców (vide str. 17 - 18 - pkt 6. Prognozy), Prognoza akcentuje kwestię ładu przestrzennego;
- realizacja ustaleń planu nie wpłynie w istotny sposób na warunki życia mieszkańców okolicy, z uwagi na kontynuację dotychczasowego zagospodarowania (vide str. 18 - pkt 7.1 Prognozy); warunki życia nie ulegną zatem istotnej zmianie w stosunku do stanu aktualnego;
- Marszałek Województwa, który wydał decyzję nr [...] z [...] listopada 2021 r. nie uwzględnił zastrzeżeń Wójta Gminy B. dot. magazynowania i przetwarzania odpadów; stwierdził zgodność gospodarowania odpadami z przepisami prawa, oraz w wyniku przeprowadzonej kontroli nie potwierdził obaw mieszkańców dot. zmiany przeznaczenia kotłowni w spalarnię odpadów (vide str. 11-12 decyzji nr [...]).
Prawidłowa ocena ww. dokumentów prowadzi zatem do wniosku, iż działalność Skarżącego nie naraża życia i zdrowia mieszkańców Gminy, co winno rzutować na ocenę przekroczenia granic władztwa planistycznego Gminy i doprowadzić do uwzględnienia skargi na podstawie art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 147 § 1 Ppsa;
c) art. 133 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa przez pominięcie istotnych okoliczności wynikających ze znajdującego się w aktach sprawy dowodu z dokumentu Raportu oddziaływania na środowisko dotyczącym ww. przedsięwzięcia i wadliwe ustalenie, że działalność skarżącej (zarówno dotychczasowa, jak i planowana po modernizacji) naraża życie i zdrowie mieszkańców Gminy przez emisję szkodliwych, wysoko zanieczyszczonych gazów pochodzących z procesu spalania, co doprowadziło Sąd do przekonania o wyższości interesu publicznego nad interesem skarżącej i błędnego ustalenia, że Gmina nie przekroczyła władztwa planistycznego i ograniczyła w sposób uzasadniony i proporcjonalny prawa skarżącej, a w konsekwencji oddalenia skargi, w sytuacji gdy z ww. Raportu wynika w szczególności, że:
- modernizacja nie spowoduje przekształcenia cegielni "we współspalarnię odpadów niebezpiecznych", ponieważ do produkcji nie będą wykorzystywane substancje i mieszaniny niebezpieczne (vide str. 102 Raportu); działalność skarżącej w zakresie odpadów dotyczy wyłącznie procesu ich odzysku, a nie unieszkodliwiania; skarżąca planowała działania w zakresie planowanego gospodarowania odpadami (str. 98 Raportu), jak również emisji do powietrza (str. 97);
- przedsięwzięcie nie będzie miało znaczącego wpływu na środowisko, a nadto:
- inwestycja nie zalicza się do grupy przedsięwzięć o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej;
- surowce zużywane będą w sposób racjonalny, tj. w ilościach niezbędnych do zapewnienia ciągłości produkcji;
- projektowana instalacja charakteryzować się będzie bardzo niskimi stratami procesowymi, z uwagi na możliwość ponownego wykorzystywania odpadów powstających w procesie produkcji pustaków;
- w wyniku realizacji inwestycji zagospodarowaniu podlegać będzie do 2100 Mg wełny odpadowej rocznie;
- występowanie i przewidywane ilości emisji, przy zastosowaniu wnioskowanych technologii nie wpłyną negatywnie na obszary sąsiadujące z przedmiotowymi działkami, co oznacza że standardy jakości środowiska poza terenem inwestycji zostaną dotrzymane;
- większość z planowanych w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia rozwiązań techniczno - technologicznych wykorzystywanych jest z powodzeniem na terenie UE i spełnia najwyższe standardy jakości produkcji;
- planowane rozwiązania techniczno - technologiczne i organizacyjne są rozwiązaniami innowacyjnymi, jednakże bazują na postępie naukowo-technicznym (vide str. 95 oraz 102-103 Raportu);
- realizacja planowanego przedsięwzięcia nie będzie generować negatywnych oddziaływań mogących zagrażać zdrowiu lub życiu mieszkańców. Przeprowadzona ocena akustyczna, jak i analiza potencjalnych emisji do powietrza wykazały, że związane z etapem eksploatacji oddziaływania (uwzględniając oddziaływanie skumulowane z istniejącym zakładem) nie przekroczą dopuszczalnych norm (vide str. 155 i 156 Raportu);
- dzięki tworzeniu własnego prądu i pary z biomasy pozyskanej z recyklingu, Cegielnia P. ma szansę stać się jednym z pierwszych zakładów, których produkcja będzie w 100% przyjazna środowisku (vide str. 159 Raportu).
Prawidłowa ocena Raportu prowadzi zatem do wniosku, iż działalność skarżącej (zarówno aktualna, jak i planowana) nie naraża życia i zdrowia mieszkańców Gminy, a wprowadzenie w planie zaskarżonych ograniczeń nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego Gminy, co winno skutkować uwzględnieniem skargi na podstawie art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 147 § 1 Ppsa;
d) art. 133 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa przez pominięcie istotnych okoliczności wynikających z Prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości P. w postaci występowania na terenie objętym planem złóż iłu i gliny (vide Prognoza: str. 11 pkt 5.2.3., str. 14 pkt 5.2.9., str. 17 pkt 5.8., str. 21 w zakresie zmniejszenia zasobności kopalin w wyniku realizacji planu) oraz brak uwzględnienia tych okoliczności przy ocenie zakazu realizacji na obszarze 2PU przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 7 ust. 1 pkt 2 i § 9 ust. 2 pkt 7 u chwały), co doprowadziło Sąd do wniosku o braku istotnego naruszenia zasad sporządzania planu przez organ Gminy i oddalenia skargi, w sytuacji gdy uwzględnienie ww. okoliczności prowadzi do wniosku, że zakaz realizacji na obszarze 2PU przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko narusza zasadę racjonalnego wykorzystania kopalin oraz wkracza w kompetencje organów koncesyjnych określone w ustawie z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, wprowadzając istotne ograniczenia w zakresie wydobywania kopalin na terenie, na którym znajdują się złoża iłu i gliny, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp i winno skutkować uwzględnieniem skargi na podstawie art. 147 § 1 Ppsa,
II. naruszenie prawa materialnego:
a) art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 upzp w zw. z art. 4 ust. 1 upzp oraz w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 6 Poś w zw. z art. 96 ust. 1 i 8 Poś oraz art. 201 ust. 1 i art. 181 ust. 1 Poś przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rada gminy w ramach ustalania zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego posiada kompetencję do ukształtowania zasad takich jak wprowadzone w § 7 ust. 1 pkt 6, § 7 ust. 1 pkt 7 i § 7 ust. 1 pkt 12 zaskarżonej uchwały, niezależnie od tego, czy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego posiada pozwolenie zintegrowane, o którym stanowi art. 201 ust. 1 Poś, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów (w szczególności art. 96 ust. 8 Poś, który w sposób szczególny reguluje przypadek instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego i wyłącza zastosowanie tzw. uchwał antysmogowych do takich instalacji) prowadzi do wniosku, że ukształtowanie takich zasad jak przewidziane w zaskarżonych § 7 ust. 1 pkt 6, § 7 ust. 1 pkt 7 i § 7 ust. 1 pkt 12 uchwały wykracza poza kompetencję uchwałodawczą rady gminy, a zatem narusza istotnie zasadę przestrzegania przez radę gminy jej ustawowych kompetencji planistycznych, co winno prowadzić do uwzględnienia skargi;
b) art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że organ planistyczny nie naruszył istotnie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy została naruszona zasada określoności przepisów prawa przez:
- zastosowanie w § 7 ust. 1 pkt 6 uchwały pojęcia "wzbogaconego węgla o niskiej zawartości siarki", podczas gdy brak ustawowej definicji "niskiej zawartości", co stwarza istotne wątpliwości w zakresie dopuszczonego do stosowania węgla;
- zastosowanie w § 7 ust. 1 pkt 12 uchwały pojęcia "biomasy", przy czym nie jest jasne, czy chodzi o biomasę w znaczeniu ustawowym, czy może w znaczeniu określonym w § 4 pkt 7 uchwały albo w § 7 ust. 1 pkt 6 uchwały; stwarza to istotne wątpliwości w zakresie dopuszczalnej biomasy, tym bardziej ważkie, gdyż instalacja biomasy i odpadów zielonych to jedyne wyjątki przewidziane od zakazu realizacji instalacji do przetwarzania i składowania odpadów;
c) art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz 15 ust. 2 pkt 3 i 7 upzp w zw. z art. 4 ust. 1 upzp w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 Poś w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (dalej: Pgg) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że § 7 ust. 1 pkt 2 i § 9 ust. 2 pkt 7 uchwały nie naruszają w istotny sposób zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy § 7 ust. 1 pkt 2 i § 9 ust. 2 pkt 7 uchwały w zakresie, w którym wprowadziły zakaz realizacji na obszarze 2PU przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko naruszają zasadę racjonalnego wykorzystania kopalin przez ograniczenie możliwości uzyskania koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż na terenie zasobnym w udokumentowane złoża iłu i gliny, jak również wkraczają w kompetencje organów koncesyjnych określone w Pgg; nadto znacznie utrudniają one jakąkolwiek rozbudowę i modernizację przedsiębiorstwa skarżącej (dzielenie jednej linii produkcyjnej na części zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko stwarza istotne problemy technologiczne), zatem ograniczają nadmiernie jego prawo własności. Ww. zasady wprowadzone uchwałą istotne naruszają więc zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp, co winno skutkować uwzględnieniem skargi na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, a nie jej oddaleniem;
d) art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3, 5, 7 i 9 upzp w zw. z art. 1 ust. 3 upzp przez ich niewłaściwe zastosowanie przez przyznanie pierwszeństwa interesowi publicznemu przed interesem skarżącej i uznanie, że zaskarżone ustalenia uchwały nie naruszają istotnie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących ważenia interesu publicznego i interesu indywidualnego, w sytuacji gdy okoliczności sprawy w szczególności w postaci:
- objęcia ograniczeniami w zasadzie wyłącznie skarżącej - uchwała została podjęta dla terenów, na których znajdują się nieruchomości skarżącej, które od kilku lat wykorzystuje ona do prowadzenia działalności w postaci produkcji ceramiki budowlanej w oparciu o posiadane pozwolenia;
- funkcjonowania na terenach objętych planem działalności obejmującej produkcję ceramiki od 1967 r., a zatem prowadzenia przez skarżącej działalności na zasadzie kontynuacji;
prowadzą do wniosku, iż w wyniku ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego w niniejszej sprawie, pierwszeństwo należy przyznać interesowi skarżącej, a zatem doszło do niewłaściwego wyważenia ww. interesów;
e) art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 upzp przez ich niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że Rada Gminy B. nie przekroczyła granic władztwa planistycznego i nie ograniczyła przysługującego skarżącej prawa własności i użytkowania wieczystego nieruchomości w nieproporcjonalny sposób, a nadto ustalenia § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały gwarantują skarżącej możliwość prowadzenia działalności w dotychczasowym kształcie, w sytuacji gdy mając na względzie prowadzenie przez skarżącą działalności na terenie objętym planem w oparciu o posiadane pozwolenia, które wymagają dostosowania do zmienionego planu miejscowego bezpośrednio po jego wejściu w życie (co skutkowało zaprzestaniem działalności przez skarżącą) stwierdzić należy, że zaskarżone ustalenia uchwały odczytywane całościowo, naruszają prawo korzystania przez skarżącą z nieruchomości, w tym nabyte przez niego w drodze ostatecznych decyzji administracyjnych prawa korzystania ze znajdujących się na tym terenie instalacji, powodując konieczność natychmiastowego dostosowania decyzji do zmienionego prawa miejscowego równoznaczną dla skarżącej z zaprzestaniem działalności. Zaskarżone postanowienia uchwały w niedostatecznie uzasadniony i nieproporcjonalny sposób pozbawiają zatem skarżącą nabytych praw i uniemożliwiają mu dalsze funkcjonowanie, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania mpzp,
W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 7 ust. 1 pkt 6, 7 i 12 oraz § 9 ust. 2 pkt 7, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Wniesiono nadto o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci decyzji Wójta Gminy B. z [...] stycznia 2023 r., nr [...], znak [...], odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach celem wykazania wpływu zaskarżonej uchwały na działalność przedsiębiorstwa skarżącej i nadmiernego ograniczenia jej prawa własności i użytkowania wieczystego nieruchomości.
3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy B. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
4.3. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w kontekście konfliktu pomiędzy interesem publicznym, wyrażającym się w dążeniu do ochrony ładu przestrzennego i środowiska, a interesem indywidualnym skarżącej, wynikającym z prawa własności i prowadzonej działalności gospodarczej. Kluczowe znaczenie ma w tym zakresie ocena, czy organ gminy, korzystając z przysługującego mu władztwa planistycznego, nie naruszył konstytucyjnej zasady proporcjonalności.
4.4. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 upzp, art. 4 ust. 1 upzp oraz przepisami Poś (zarzut II lit. a). Skarżąca błędnie utożsamia kompetencje rady gminy w zakresie planowania przestrzennego z kompetencjami innych organów, w tym sejmiku województwa. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że gmina, jako organ władzy publicznej, jest zobowiązana do prowadzenia polityki przestrzennej w sposób zapewniający ochronę środowiska. Obowiązek ten wynika wprost z art. 1 ust. 2 pkt 3 upzp, a jego konkretyzacją jest art. 15 ust. 2 pkt 3 upzp, który nakazuje obligatoryjne określenie w planie miejscowym zasad ochrony środowiska. Wprowadzone w planie ograniczenia, w tym dotyczące stosowania określonych paliw, są instrumentem realizacji tego obowiązku. Nie stanowią one przekroczenia granic władztwa planistycznego, lecz jego realizację. Nie można zgodzić się z argumentacją skarżącej, jakoby kompetencja do wprowadzania ograniczeń w zakresie stosowania paliw stałych należała wyłącznie do sejmiku województwa w ramach tzw. uchwał antysmogowych (art. 96 Poś). Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, powołując się na utrwalone orzecznictwo (w tym wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1078/20), kompetencje sejmiku i rady gminy w tym zakresie nie wykluczają się, lecz uzupełniają. Uchwała antysmogowa ma charakter naprawczy i dotyczy eksploatacji już istniejących instalacji, natomiast plan miejscowy ma charakter prewencyjny i kształtuje zasady przyszłego zagospodarowania terenu. Wprowadzenie w planie zakazu stosowania określonych paliw w nowych instalacjach jest zatem dopuszczalnym i legalnym instrumentem realizacji obowiązku ochrony powietrza.
Stanowisko to znajduje pełne potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1078/20, NSA, uchylając odmienny wyrok sądu wojewódzkiego, jednoznacznie stwierdził, że gmina posiada kompetencje do wprowadzania w planie miejscowym regulacji dotyczących ochrony powietrza, w tym zakazu stosowania określonych paliw. Podobnie w wyroku z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 270/20, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uwzględnienie w planie miejscowym ograniczeń wynikających z potrzeb ochrony środowiska jest obligatoryjne. Wskazano, że cytowane przepisy upzp oraz Prawa ochrony środowiska "wskazują jednoznacznie, że wprowadzenie w planie miejscowym zakazu stosowania instalacji na paliwo stałe jest dopuszczalne". Tym samym Sąd I instancji, opierając się na tej linii orzeczniczej, prawidłowo uznał, że Rada Gminy B. nie przekroczyła swoich kompetencji.
4.5. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady określoności przepisów prawa (zarzut II lit. b). Skarżąca podnosi, że sformułowania użyte w planie, takie jak "wzbogacony węgiel o niskiej zawartości siarki" oraz "biomasa", są nieprecyzyjne. Sąd I instancji prawidłowo ocenił ten zarzut jako bezzasadny. Należy podzielić stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że kwestionowane pojęcia, mimo braku ścisłej definicji legalnej w jednym akcie prawnym, są możliwe do zinterpretowania w oparciu o cały system prawa i wiedzę techniczną. Pojęcie "wzbogaconego węgla" jest terminem technicznym, a wymóg "niskiej zawartości siarki" należy interpretować w kontekście obowiązujących norm jakości paliw stałych. Podobnie, pojęcie "biomasy" jest zdefiniowane w wielu aktach prawnych, a kontekst, w jakim go użyto w planie, wskazuje na biomasę odpadową. Ewentualne wątpliwości interpretacyjne będą rozstrzygane na etapie stosowania prawa (np. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę), co nie stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 489/10).
4.6. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 upzp w zw. z przepisami Prawa geologicznego i górniczego (zarzut II lit. c). Skarżąca zarzuca, że zakaz realizacji na obszarze 2PU przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko narusza zasadę racjonalnego wykorzystania kopalin. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że gmina, w ramach władztwa planistycznego, ma prawo określać przeznaczenie terenu, nawet jeśli prowadzi to do ograniczenia lub wyłączenia możliwości eksploatacji złóż kopalin. Ochrona środowiska i ładu przestrzennego jest wartością, która może w konkretnym przypadku przeważyć nad interesem gospodarczym związanym z wydobyciem surowców. Plan miejscowy jest aktem, w którym dokonuje się takiego wyważenia interesów.
4.7. Nie można również podzielić zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności (art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 upzp. Sąd Wojewódzki słusznie wskazał, że wprowadzone ograniczenia są rezultatem uwzględnienia wymogów interesu publicznego. Władztwo planistyczne gminy musi uwzględniać konieczność wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1168/20). Wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia w zakresie stosowania określonych paliw są niewątpliwie przydatne do realizacji celu, jakim jest poprawa jakości powietrza. Są również konieczne, gdyż, jak wynika z akt sprawy i wiedzy powszechnej, emisja zanieczyszczeń pochodzących ze spalania paliw niskiej jakości jest jedną z głównych przyczyn problemów zdrowotnych i degradacji środowiska. Nie ma mniej uciążliwych środków, które pozwoliłyby osiągnąć ten sam cel w sposób równie skuteczny. Wreszcie, ograniczenia te są proporcjonalne sensu stricto. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, zdrowie i życie mieszkańców gminy, narażonych na skutki emisji zanieczyszczeń, jest wartością nieporównywalnie wyższą od interesu ekonomicznego skarżącej. Ograniczenie nie pozbawia skarżącej prawa własności ani nie uniemożliwia całkowicie prowadzenia działalności, a jedynie nakłada obowiązek jej dostosowania do wymogów ochrony środowiska, co jest standardem w demokratycznym państwie prawnym. Skarżąca, prowadząc działalność gospodarczą, musi liczyć się z tym, że jej indywidualny interes nie może naruszać dobra wspólnego, jakim jest czyste środowisko i zdrowie publiczne (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16).W konsekwencji, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że kwestionowane regulacje planu miejscowego nie naruszają zasady proporcjonalności, a zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie jest niezasadny. W niniejszej sprawie, mając na uwadze potencjalną szkodliwość emisji, wprowadzone ograniczenia należy uznać za adekwatne i konieczne dla ochrony interesu publicznego.
4.8. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 96 ust. 1 i 8 Poś. Sąd I instancji trafnie odróżnił kompetencje sejmiku województwa do stanowienia tzw. uchwał antysmogowych od kompetencji rady gminy do uchwalania planów miejscowych. Jak już uprzednio wskazano, uchwała antysmogowa reguluje kwestie eksploatacji już istniejących instalacji, natomiast plan miejscowy kształtuje zasady przyszłego zagospodarowania terenu, w tym warunki dla nowo powstających obiektów i instalacji. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, powołując się na wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. (II OSK 1078/20), nieprawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym wprowadzenie w planie miejscowym zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe nie mogło być materią unormowaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W świetle przepisów Prawa ochrony środowiska i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gmina posiada kompetencje do wprowadzania w planie miejscowym regulacji dotyczących ochrony powietrza.
4.9. Przechodząc do zarzutów procesowych, należy stwierdzić, że są one konsekwencją błędnego postrzegania przez skarżącą granic władztwa planistycznego. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa jest niezasadny. Sąd I instancji dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w tym pozwolenia zintegrowanego i Raportu oddziaływania na środowisko. Prawidłowo jednak uznał, że posiadane przez skarżącą pozwolenie zintegrowane, jako akt o charakterze indywidualnym, nie może stać na przeszkodzie wprowadzeniu w planie miejscowym – akcie prawa miejscowego – regulacji o charakterze generalnym, mających na celu ochronę środowiska. Sąd słusznie zauważył, że z dniem wejścia w życie planu miejscowego, akt ten utracił moc w zakresie, w jakim prawo to wprowadziło obowiązek stosowania innych paliw, niż zezwolone tą decyzją.
4.10. Wniosek dowodowy nie zasługiwał na uwzględnienie bowiem nie wpływał on na kwestię zgodności z prawem zaskarżonego planu.
4.11. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 720 zł orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę, iż niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także skomplikowany charakter sprawy i jego wkład w jej wyjaśnienie, uzasadniały przyznanie wynagrodzenia w podwójnej wysokości stawki minimalnej, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 15 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).