II OSK 799/12

II OSK 799/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-08-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-03-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Zofia Flasińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1358/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-10-28
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
par. 124
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
Dz.U. 2002 nr 147 poz 1229
art. 4 ust. 1 i 1a
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del.WSA Grzegorz Czerwiński(spr) Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. S. – P. P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1358/11 w sprawie ze skargi C. S. – P. P. L. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1358/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. S. (prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P.P.L.) na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...], sprostowanej postanowieniem tego organu z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności dwóch decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Częstochowie o nr [...] i [...].
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2010 r. C. S. (prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P.P.L., a wykonujący tę działalność m. in. w Szpitalu w B.) wniósł do Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji o nr [...] i [...] wydanych przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Częstochowie w dniu [...] lutego 2010 r., nakazujących wykonanie w określonym terminie szeregu obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej na terenie Szpitala w B. Wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. aktów administracyjnych wnioskodawca podniósł, iż zostały one skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, a zatem obarczone są wadą wynikającą z art. 156 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. w Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej zwane k.p.a.
W uzasadnieniu wniosku C. S. podniósł, że nie jest właścicielem, ani zarządcą obiektu – tj. Szpitala w B. a działalność w tym obiekcie wykonuje na podstawie umowy dzierżawy, w której brak jest zapisów świadczących o powierzeniu mu obowiązków zarządcy. Tym samym wskazał, że nie powinien być adresatem ww. decyzji z [...] lutego 2010 r. Powołał się przy tym na "art. 12 pkt 2" rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) oraz art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623).
Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 11a ust. 2 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 z późn. zm.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] i [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Częstochowie z [...] lutego 2010 r.
W uzasadnieniu orzeczenia organ wyższego stopnia wskazał, że zgodnie z zawartą przez stronę z Powiatem Częstochowskim – Zarządem Powiatu, który jest właścicielem nieruchomości, umową dzierżawy nieruchomości, została ona zawarta na okres 30 lat z przeznaczeniem na świadczenie usług medycznych bez istotnych ograniczeń zakresu przedmiotowego udzielanych świadczeń. Zgodnie zaś z ust. 7 pkt 4 umowy dzierżawy, dzierżawca ma obowiązek przestrzegać w przedmiocie dzierżawy między innymi przepisów przeciwpożarowych. Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje ich zarządca lub użytkownik na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiając zarząd lub użytkowanie. W konsekwencji organ stwierdził, że w świetle zgromadzonej przez organ dokumentacji bezspornym jest, że C. S. – P.P.L., Szpital w B. jest użytkownikiem obiektu w B. na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Powiatem Częstochowskim na okres 30 lat, a zatem jest on prawidłowo określonym adresatem decyzji.
W dniu 29 stycznia 2011 r., C. S. – P.P.L., Szpital w B. wniósł odwołanie od ww. decyzji Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] i [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Częstochowie.
W uzasadnieniu odwołujący się podniósł, że zostały one skierowane do podmiotu nie posiadającego wymaganego tytułu prawnego. Powołując się na "art. 12 pkt 2" rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) oraz art. 4 ust. 1 a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie pożarowej podniósł, iż odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony pożarowej ponosi zarządca lub użytkownik obiektu na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. Wskazał, że w zawartej przez niego umowie dzierżawy nie zostały powierzone mu obowiązki zarządcy, a zatem w świetle powołanych przepisów prawa nie można go uznać za adresata decyzji zobowiązujących do dokonania działań modernizacyjnych związanych z ochroną pożarową. Tym samym powołane w decyzji Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej argumenty, w jego ocenie, należy uznać za całkowicie niezasadne i nielogiczne. Ostatecznie podniósł, że stosunek dzierżawy nie może być utożsamiany z ograniczonym prawem rzeczowym jakim jest użytkowanie wynikające z Kodeksu cywilnego. Na poparcie swojej argumentacji odwołujący się przywołał tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 346/2008, w myśl której "najemcy lokalu nie są stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie utrzymania budynku w należytym stanie technicznym".
Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] marca 2011 r. [...], na podstawie art. 127 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 158 § 1 k.p.a., oraz art. 11a ust. 2 pkt. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że argumenty przedstawione przez stronę w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Organ II instancji stwierdził, że odwołujący się słusznie wskazał w swoim piśmie z 29 stycznia 2011 r., iż w związku art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przyjmuje ich zarządca lub użytkownik na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. Wbrew jednak dalszym stwierdzeniom zawartym w ww. piśmie, w świetle tej ustawy rodzaj umowy cywilnoprawnej nie ma istotnego znaczenia. Istotna jest natomiast treść umowy, tj. konkretnie zapisy, z których wynika, kto i w jakim stopniu odpowiada za zapewnienie warunków ochrony przeciwpożarowej w danym budynku, obiekcie budowlanym lub terenie. Dalej organ podniósł, że umowa dzierżawy zawarta pomiędzy Powiatem Częstochowskim a C. S. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą P.P.L. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej, K. ul. L. szczegółowo precyzuje osoby, obowiązki i odpowiedzialność w zakresie zapewnienia ochrony przeciwpożarowej w nieruchomościach ZOZ B. zlokalizowanych w B. przy ul. S. Zgodnie z ust. 4 pkt 4 ww. umowy dzierżawca został zobowiązany do dokonania inwestycji dodatkowych w terminie nie dłuższym niż 60 miesięcy licząc od daty zawarcia umowy, wyszczególnionych w harmonogramie inwestycyjnym, stanowiącym integralną część tej umowy. Przedmiotowy harmonogram szczegółowo określa szereg inwestycji m. in. w pawilonie "A" i "B" oraz planowane na te inwestycje środki. W ocenie organu ww. inwestycje z inżynierskiego punktu widzenia ściśle łączą się z zaleceniami zawartymi w decyzjach organów PSP. Nadto zgodnie z ust. 7 pkt 4 umowy dzierżawca zobowiązany został do utrzymywania porządku na oddanym do nieodpłatnego korzystania wokół przedmiotu dzierżawy terenie i przedmiocie dzierżawy, przestrzegania obowiązujących wydzierżawiającego przepisów bhp i ppoż., zasad ochrony mienia i reguł dotyczących ochrony środowiska naturalnego i ponosi wszelkie koszty związane z funkcjonowaniem swojej działalności, a w szczególności bieżące naprawy obiektów ich utrzymanie i zabezpieczenie. Ostatecznie z ust. 9 omawianej mowy wynika, iż dzierżawca ponosi wszelką odpowiedzialność przed organami kontroli za nieprzestrzeganie obowiązujących przepisów w zakresie prowadzonej działalności, w tym za kary nakładane przez stosowne organy. Z powyższego, w ocenie organu odwoławczego wynika, iż dzierżawca ma prawo dokonania niezbędnych inwestycji, a zatem i dysponowania nieruchomością, w celu zapewnienia bezpiecznej działalności w obiekcie. Nadto, organ wskazał, że powodem stwierdzenia nieprawidłowości w budynku nie jest sam obiekt jako taki, lecz sposób jego wykorzystania. C. S. prowadzący w nim działalność gospodarczą polegającą na leczeniu ludzi, włada przedmiotową nieruchomością jak właściciel. Z tych względów organ II instancji uznał za bezzasadny podniesiony przez C. S. – Dyrektora Szpitala w B. P. P. L. zarzut skierowania kwestionowanych decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Na koniec organ II Instancji stwierdził, że nie dopatrzył się innych powodów do uchylenia decyzji Komendanta Wojewódzkiego PSP w Katowicach, odmawiającej stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Komendanta Miejskiego PSP w Częstochowie. W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono bowiem spełnienia żadnej z przesłanek, opisanych w art. 156 k.p.a.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Komendant Główny Straży Pożarnej na podstawie art. 1333 § 1 w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. sprostował oczywiste błędy pisarskie we własnej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] skarżący – C. S. Szpital w B. P. P. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił dokonanie niewłaściwej wykładni przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów oraz ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Podniósł, że "art. 12 pkt 2" ww. rozporządzenia stanowi, że osobą odpowiedzialną za stosowanie rozwiązań zapewniających spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych jest właściciel lub zarządca budynku. Skarżący podkreślił, iż art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej expressis verbis stanowi, że odpowiedzialność za realizacje obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej przyjmuje zarządca lub użytkownik na podstawie umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. Tym samym wbrew twierdzeniom organów rodzaj zawarte umowy cywilnoprawnej ma znaczenie przy określaniu podmiotu odpowiedzialnego za realizację obowiązków wynikających z tych aktów prawnych, zaś umowa dzierżawy nie może zostać zakwalifikowana jako umowa wymieniona w tych przepisach. Powołując się zarówno na interpretację Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia 10 lipca 2008 r. nr IPPP2443-802/08-4/BM, jak i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt V CK 461/02, podniósł, iż dzierżawa nie może być utożsamiana z użytkowaniem, albowiem w wyniku zawartej umowy dzierżawy dzierżawca staje się posiadaczem zależnym, a jego posiadanie wyraża się faktycznym władztwem nad rzeczą oraz wolą sprawowania władztwa dla siebie w ramach stosunku zależności wynikającego z umowy. Ostatecznie podniósł, że analiza przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej prowadzi do wniosku, że obowiązek wskazany w art. 4 ust. 1a dotyczyć może jedynie zarządcy lub użytkownika w ścisłym znaczeniu tych terminów, ponieważ wśród pozostałych przepisów ustawy można wyraźnie wyodrębnić także inne podmioty, na których ciążą wskazane w przepisie obowiązki, zaś w przypadku braku wyraźnej i konkretnej definicji terminów "zarządca" czy "użytkownik" należy nadać im znaczenie powszechnie przyjmowane przez doktrynę prawa cywilnego.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 28 października 2011 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż nie były zawierane żadne inne umowy pomiędzy skarżącym a właścicielem nieruchomości, jak również nie były zawierane żadne inne umowy dotyczące tych budynków pomiędzy innymi podmiotami a właścicielem budynków.
Wyrokiem z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1358/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...], sprostowanej postanowieniem tego organu z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności dwóch decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Częstochowie o nr [...] i [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było postępowaniem nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, a zatem było postępowaniem nadzwyczajnym i tym samym odrębnym od innych postępowań. Postępowanie to ukierunkowane jest zatem wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. co oznacza, że organ rozpatrując sprawę nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Częstochowie z [...] lutego 2010 r. o nr [...] i [...]. Kwestionowanymi przez skarżącego decyzjami Komendant Miejski PSP w Częstochowie nakazał wykonanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej na terenie Szpitala w B. Decyzje te organ skierował do skarżącego i na niego w obu tych orzeczeniach nałożył wymienione obowiązki. Zdaniem Sądu, sprawa sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych we wniosku przez skarżącego. Tym samym postępowanie powadzone w sprawie, będące samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczone było przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym, z uwagi na uzasadnienie wniosku skarżącego, szczególną wagę należało przypisać przesłance uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Sądu I instancji wskazał, że z ww. unormowania wynika, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Sytuacja przewidziana w przywołanym przepisie zaistnieje zatem m.in. wówczas, gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku. Stąd też dla oceny ważności kwestionowanych przez skarżącego decyzji w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. należało w szczególności ustalić przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie ich wydania, a określające podmioty odpowiedzialne za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej (bo w takim zakresie decyzje te zostały wydane). Sąd I instancji wskazał, że należało w konsekwencji uwzględnić art. 4 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej w jego odpowiednim brzmieniu na datę wydania kwestionowanych decyzji przez Komendanta Miejskiego PSP w Częstochowie. Kwestia będąca istotą sporu sprawie (dotycząca adresata decyzji, tj. podmiotu, który w świetle przepisów prawa zobowiązany jest wykonać kwestionowane decyzje i usunąć stwierdzone uchybienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej), sprowadza się bowiem w istocie do wykładni wskazanej regulacji prawnej. Sąd podkreślił, że przepisy art. 4 w ust. 1 i 1a określają podmiot odpowiedzialny w przypadku naruszenia przepisów przeciwpożarowych (i nie ma w tym przypadku zastosowania art. 61 Prawa budowlanego). Sąd I instancji dostrzegł, że chociaż na regulację tą (zawartą w ustawie o ochronie przeciwpożarowej) obie sporne strony sprawy wskazywały, to jednak powołując się na ww. art. 4 ani organ, ani skarżący nie uwzględniali pełnej treści tej normy, koncentrując się jedynie na zdaniu 1 art. 4 ust. 1a.
Sąd I instancji przypomniał, iż w myśl art. 4 ust. 1 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lutego 2010 r.), właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany:
1) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych;
2) wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice;
3) zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie;
4) zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji;
5) przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia ratowniczej;
6) zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi;
7) ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia.
Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 4 ust. 1a cyt. ustawy odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał, iż cytowane przepisy, w takim brzmieniu, wprowadzone zostały ustawą zmieniającą z dnia 6 maja 2005 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 835) i w takim kształcie nadal obowiązują i obowiązywały także w dacie wydania spornych decyzji przez Komenda Miejskiego PSP w Częstochowie. Z przytoczonych regulacji wynika, iż odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa nie tylko na właścicielu. W sytuacji kiedy nie włada on budynkiem, obiektem lub terenem wskazana odpowiedzialność przechodzi na zarządcę, użytkownika, a także na podmiot faktycznie władający. Przy czym, o odpowiedzialności podmiotu wymienionego w art. 4 ust. 1a jako ostatni, tj. podmiotu faktycznie władającego można mówić wówczas, gdy budynek, obiekt lub teren nie ma zarządcy lub użytkownika, gdyż nie została zawarta umowa cywilnoprawna o ustanowieniu zarządu lub użytkownika. Sąd zaznaczył też, iż kwestia interpretacji użytych w omawianym przepisie pojęć: "zarządca", "użytkownik" może budzić wątpliwości i jak wynika z treści rozpoznawanej skargi oraz wydanych w sprawie decyzji, wątpliwości takie występowały również w niniejszej sprawie. Wskazał, że w ocenie organów pojęcia te należy traktować szeroko. W ocenie skarżącego zaś należy im przypisywać znaczenie powszechnie przyjmowane przez doktrynę prawa cywilnego. Sąd I instancji te wątpliwości dostrzegł, jednakże zauważył, iż w tym konkretnym stanie faktycznym sprawy nie miały one istotnego znaczenia prawnego.
Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie zakończone kwestionowanymi decyzjami z [...] lutego 2010 r. dotyczyło terenu Szpitala w B. przy ul. S. Z akt administracyjnych, którymi dysponował organ wydając ww. orzeczenia z [...] lutego 2010 r. wynikało, iż właścicielem obiektów zlokalizowanych przy ul. S. w B. jest Starostwo Powiatowe w Częstochowie. Z akt wynikało także, że właściciel przedmiotowych obiektów w dniu 17 grudnia 2008 r. zawarł ze skarżącym – C. S. (prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą P. P. L.) umowę dzierżawy dotyczącą tych obiektów (z wyłączeniem pomieszczeń OIOM, które zostały przekazane nieodpłatnie dzierżawcy do użytkowania, jak zapisano w tej umowie), na okres 30 lat. W obiektach tych skarżący prowadził działalność medyczną, polegającą na świadczeniu usług zdrowotnych. W ust. 6 pkt 2 umowy dzierżawy przewidziano, iż wydanie dzierżawcy przedmiotu dzierżawy nastąpi na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego, który stanowi integralną część decyzji.
Sąd wskazał, że z treści decyzji weryfikowanych w postępowaniu nieważnościowym wynikało, iż powyższe okoliczności były organowi znane, co więcej uzasadniały skierowanie decyzji o nałożeniu wykonania w określonych terminach obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej do podmiotu faktycznie władającego obiektami przy ul. S. w B., tj. do prowadzącego w nich działalność gospodarczą C. S. Obiekty, które zostały objęte kontrolą i których dotyczą obowiązki nałożone decyzjami z [...] lutego 2010 r., nie pozostawały we władaniu właściciela. Wobec tego podmiot odpowiedzialny za stwierdzone naruszenia należało ustalić uwzględniając art. 4 ust. 1a ww. ustawy i tak też w sprawie uczyniono.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w wskazał, że przed wydaniem decyzji w dniu [...] lutego 2010 r. ustalono, iż obiekty objęte kontrolą, w których stwierdzono naruszenia, pozostają w dyspozycji skarżącego jako dzierżawcy. Są one – na podstawie umowy dzierżawy - przez skarżącego wykorzystywane i znajdują się w jego posiadaniu. Sąd I instancji zauważył, że na podstawie zawartej w 2008 r. umowy dzierżawy z pewnością obiekty te znajdują się w faktycznym władaniu skarżącego. Sąd I instancji wskazał, że nawet w sytuacji przyjęcia, iż umowa łącząca skarżącego z właścicielem Szpitala w B. nie zawiera postanowień świadczących o powierzeniu dzierżawcy zarządu nieruchomością, jak i nie jest typową umową o użytkowaniu, to odpowiedzialność skarżącego wynika w tym przypadku z faktycznego władania obiektami, terenem. Innymi słowy, nawet przy założeniu, że na podstawie łączącej skarżącego z właścicielem obiektów na terenie Szpitala w B. umowy dzierżawy, nie jest on zarządcą lub użytkownikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1a ww. ustawy (bo umowa dzierżawy nie jest żadną z tych umów, o której mowa w ww. art. ust. 1a), to adresat decyzji jest podmiotem faktycznie władającym, o którym mowa w tym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, że na rozprawie w dniu 28 października 2011 r. do protokołu rozprawy pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż nie były zawierane żadne inne umowy pomiędzy skarżącym i właścicielem nieruchomości, nie były też zawierane żadne inne umowy dotyczące przedmiotowych budynków pomiędzy innymi podmiotami a ich właścicielem. Z takiego stwierdzenia pełnomocnika skarżącego wynika, że oprócz umowy dzierżawy nie ma innej umowy i nie ma innego podmiotu, który ewentualnie mógłby być odpowiedzialny w świetle treści art. 4 ust. 1a przedmiotowej ustawy. Sąd I instancji uznał tym samym, że niezależnie od treści umowy dzierżawy i charakteru tej umowy, podmiotem odpowiedzialnym jest skarżący jako faktycznie władający obiektami.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi i uznał, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego PSP utrzymująca w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego PSP w Częstochowie (z uwagi na brzmienie art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciw pożarowej i stan faktyczny sprawy) jest prawidłowa. Sąd wskazał, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadnie wykluczył zaistnienie w niniejszej sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wprawdzie miał pewne zastrzeżenia co do uzasadnienia tej decyzji w świetle treści art. 107 § 3 k.p.a. (określającego wymogi uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji) w zw. z art. 156 ust. 1 tej ustawy (w tym pkt 4), jednakże uchybienia w tym zakresie nie były takiej wagi, aby uzasadniały co najmniej uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego. Tym niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek, organ administracji publicznej nie jest przy weryfikacji aktu administracyjnego ograniczony przesłankami nieważnościowymi podanymi przez wnioskodawcę. Winien on więc dokonać oceny ważności aktu biorąc pod uwagę wszystkie przesłanki uregulowane w art. 156 § 1 k.p.a. i dokonać pełnej oceny w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie organ II instancji wskazał co prawda na ww. przepis i wykluczył, aby decyzje z [...] lutego 2010 r. były dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w ww. przepisie (a Sąd nie stwierdził, aby ocena ta była błędna), jednakże uzasadnienie decyzji w tej kwestii winno mieć wymiar bardziej konkretny. Sąd zauważył też, że zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Komendanta Miejskiego PSP. Skoro wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył dwóch decyzji, to należało odrębnie dla każdej z tych kwestionowanej decyzji poprowadzić postępowanie i wydać odrębne rozstrzygnięcia. Z uwagi na podniesiony we wniosku o stwierdzenie nieważności charakter naruszenia i treść kwestionowanych rozstrzygnięć z [...] lutego 2010 r. Sąd uznał jednak, iż takie łączne poprowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do dwóch decyzji i wydanie wspólnego rozstrzygnięcia nie miało istotnego znaczenia i wpływu na wynik sprawy. Wskazując na powyższe Sąd stwierdził jedynie, że konieczne jest wyeliminowanie podobnych błędów w innych postępowaniach prowadzonych przez organy Państwowej Straży Pożarnej.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł C. S. Szpital w B. P. P. L. podnosząc zarzuty naruszenia:
1) przepisów prawa materialnego:
a. "art. 12 pkt 2" Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów przez jego niezastosowanie i w konsekwencji bezzasadne uznanie skarżącego za zobowiązanego do wykonania określonych prac wbrew przepisom Rozporządzenia;
b. art. 4 ust. 1 Ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej przez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, tj. utożsamianie instytucji dzierżawy z innymi autonomicznymi pojęciami prawnymi czyli zarządem i użytkowaniem, a w konsekwencji bezzasadne uznanie skarżącego (dzierżawcy) za zobowiązanego do wykonania określonych prac wbrew postanowieniom umowy
2) przepisów prawa postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez:
a) naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 145 ust. 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 ust. 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,
b) naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 145 ust. 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, to jest art. 145 ust. 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja była niewykonalna w stosunku do skarżącego albowiem nie może on w sposób dowolny rozporządzać wydzierżawioną rzeczą, co do której prawo własności spoczywa na właścicielu, którym jest Powiat Częstochowski.
Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Skarżący kasacyjnie uzasadniając powyższe zarzuty wskazał na wadliwy tok rozumowania Sądu I instancji dotyczący wykładni "art. 12 pkt. 2" ww. rozporządzenia i art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną nie jest możliwe przyjęcie twierdzenia, że w przypadku kiedy właściciel nie włada budynkiem, obiektem lub terenem wskazana odpowiedzialność przechodzi na zarządcę, użytkownika a także podmiot faktycznie władający. Idąc dalej tym tokiem, zdaniem skarżącego kasacyjnie, należało by obciążyć także najemcę lokalu użytkowego konsekwencjami wynikającymi z powyższej ustawy, jako że właściciel faktycznie nie włada daną nieruchomością. Skarżący kasacyjnie wskazał, że praktyka stanowi, iż to właściciel odpowiada za remonty i naprawy oraz dostosowanie nieruchomości do aktualnie obowiązujących przepisów co do inwestycji przekraczającej zwykły zarząd, w przeciwnym wypadku działanie takie naruszałoby zasady współżycia społecznego. Wskazał nadto, że dzierżawca na mocy zawartej umowy, pomimo zobowiązania do dokonania inwestycji w nieruchomości, w tym modernizacji, nie jest zobowiązany według tej umowy do spełnienia wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych, które powinny być spełnione w dniu przekazania obiektu zgodnie z protokołem zdawczo-odbiorczym. Na potwierdzenie powyższego wskazał, że zgodnie z umową właściciel nieruchomości deklaruje, iż wszystkie instalacje są sprawne. Zdaniem skarżącego tym samym to właściciel zobowiązał się przekazać instalacje będące w dniu przekazania dostosowane do przepisów prawa, w tym norm bezpieczeństwa przeciwpożarowego. A zatem w konsekwencji wszelkie zastrzeżenia powinny być skierowane do właściciela. Fakt, iż organy Straży Pożarnej nie dostrzegły powyższego jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zrozumiały ze względu na brak doświadczenia i odpowiednich kompetencji do właściwej interpretacji umów, jednak w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji winien powyższe zauważyć. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że poszczególne zapisy umowy zostały potraktowane wybiórczo bez uwzględnienia umowy jako całości co uniemożliwiło zrozumienie intencji i woli zawierających umowę. Powołując się na pismo z dnia [...] września 2011 r. Starostwa Powiatowego w Częstochowie znak [...] wskazał, że w piśmie tym zawarto sformułowanie "Zarządcą nieruchomości b. SPZOZ w B. jest właściciel obiektu tj. Powiat Częstochowski, a Pan jedynie dzierżawcą, nie ma Pan nią zarządzać a jedynie korzystać z przedmiotu umowy" wskazał, że z treści tego pisma wyraźnie wynika, kto jest zarządcą nieruchomości, a zatem takie stwierdzenie wywołało u skarżącego kasacyjnie przeświadczenie, że adresatem decyzji winien być Powiat Częstochowski, zaś zawarta umowa dzierżawy nie jest umową na mocy której powierzono zarząd skarżącemu kasacyjnie. Ostatecznie wskazał, iż w dacie wydania decyzji przez Komendanta Miejskiego PSP w Częstochowie z dnia [...] lutego 2010 r. istniały w obrocie prawnym decyzje Komendanta Miejskiego PSP w Częstochowie skierowane do właściciela nieruchomości na co wskazuje pismo Komendanta Miejskiego PSP w Częstochowie z dnia 28 listopada 2008 r. Wskazując na pismo Wicestarosty Częstochowskiego z dnia 9 grudnia 2008 r. skarżący kasacyjnie podniósł, że po stronie właściciela obiektu istniała świadomość obowiązku dostosowania obiektu do wymogów wynikających z ochrony przeciwpożarowej, oraz tego, że w pełnym zakresie obiekt jako wybudowany przed wieloma laty nie może być dostosowany do obowiązujących przepisów prawa. Tym samym w ocenie skarżącego kasacyjnie nie mogą pozostać w obrocie prawnym decyzje, których stwierdzenia nieważności skarżący kasacyjnie żąda. Wskazał też, że z zapisu umownego dotyczącego przestrzegania u wydzierżawiającego przepisów m.in. bhp, ppoż. nie można wywieść obowiązku przestrzegania przepisów wynikających z ustaw i rozporządzeń, a jedynie obowiązek przestrzegania regulacji ustanowionych przez wydzierżawiającego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz stosownie do treści art. 204 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi organ przytoczył argumentację przywołaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U z 2012 r., poz. 270; dalej: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez C. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli "art. 12 pkt 2" rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów". Tak wskazany przepis jest wadliwie określony, gdyż jak wynika z treści § 124 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) "1. Podstawową jednostką redakcyjną i systematyzacyjną rozporządzenia jest paragraf. 2. Paragrafy można dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, a litery na tiret". Wadliwe wskazanie ww. przepisu, w okolicznościach niniejszej sprawy, uznać należy za oczywistą omyłkę pisarską, bowiem w uzasadnieniu samego zarzutu, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wnoszący skargę kasacyjną wyraźnie wskazał, iż wadliwość jakiej zarzut dotyczy wynika z błędnej interpretacji przepisu ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów stanowiącego, że osobą odpowiedzialną za stosowanie rozwiązań zapewniających spełnienie wymagań bezpieczeństwa przeciwpożarowego w przepisach techniczno-budowlanych jest właściciel lub zarządca. Takie zaś uregulowanie znajduje się właśnie w § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia.
Stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego wskutek jego błędnej wykładni polega na nadaniu treści normy prawnej zastosowanej w sprawie innego znaczenia, inaczej mówiąc - to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu prawa, natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa – to błąd w subsumcji, sytuacja, gdy do ustalonego stanu faktycznego błędnie nie zastosowano konkretnej właściwej normy prawnej, albo gdy ustalony stan faktyczny błędnie został uznany za odpowiadający hipotezie określonej normy prawnej. Swoje przekonanie o wyżej opisanej wadliwości zaskarżonego wyroku sporządzający skargę kasacyjną pełnomocnik winien odpowiednio uzasadnić - w przypadku zarzutu błędnej wykładni wskazać, jak dany przepis należy wykładać i dlaczego przyjęta w zaskarżonym wyroku interpretacja jest błędna, a w razie zakwestionowania prawidłowości zastosowania danego przepisu wyjaśnić, dlaczego przepis przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia nie ma związku ze stanem faktycznym sprawy i jaki inny przepis powinien być zastosowany. Zgłaszając natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania wnoszący skargę kasacyjną powinien podać, które przepisy postępowania naruszył sąd I instancji oraz wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie wszystkie podniesione zarzuty sprowadzają się w istocie do zarzutu błędnej wykładni przepisu art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej poczynionej przez Sąd I Instancji co skutkowało uznaniem, iż nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania wynikające z treści art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Innymi słowy zdaniem skarżącego kasacyjnie nieprawidłowo w sprawie wyłożono treść art. 4 ust. 1 i 1a ww. ustawy poprzez uznanie, że obejmuje on swoją treścią również osoby, które nie są ani właścicielem, ani też użytkownikiem lub zarządcą nieruchomości ustanowionym na podstawie umowy cywilnoprawnej o zarząd lub użytkowanie, a mające w posiadaniu rzeczywistym obiekt lub nieruchomość zamiast właściciela przy jednoczesnym braku umów o zarząd czy użytkowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny, a uprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwraca uwagę, że treść art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej pozostaje niezmienna od 23 czerwca 2005 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 100, poz. 835). W wyniku przedmiotowej zmiany bez wątpienia w treści art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zostały uregulowane obowiązki właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu przy jednoczesnej rezygnacji ze wskazania w tym przepisie zarządcy lub użytkownika budynku, obiektu budowlanego lub terenu. Powyższy zabieg legislacyjny wynikał z faktu, że ustawodawca zdecydował się wprowadzić do tego przepisu regulację ustępu 1a stanowiącego, że "Odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem". Wykładnia językowa ww. przepisu nie może budzić wątpliwości co do podmiotów w nim wskazanych. Bez wątpienia wskazuje on, że odpowiedzialność, którą co do zasady z uwagi na treść art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ponosi właściciel w sytuacji zawarcia umowy cywilnoprawnej o zarządzenie lub użytkowanie przechodzi bądź to na zarządcę, bądź to na użytkownika w zależności od zawartej umowy. Jednakże zdanie drugie art. 4 ust. 1a ww. ustawy nie może budzić wątpliwości co do hipotezy w nim objętej. Ustawodawca zdecydował bowiem, że w przypadku kiedy nie została zawarta umowa o zarządzanie, ani też umowa o użytkowanie w miejsce właściciela odpowiedzialność wynikająca z art. 4 ust. 1 przedmiotowej ustawy spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Tak ukształtowany przepis nie może budzić żadnych wątpliwości. Chodzi bowiem o sytuacje, w których z uwagi na panujące stosunki gospodarcze pomiędzy właścicielem a innym podmiotem lub podmiotami, właściciel nie jest w faktycznym, rzeczywistym posiadaniu ww. obiektów. Brak takiej regulacji skutkowałby bowiem sytuacją, w której nałożenie obowiązków na właściciela dostosowania budynku, obiektu lub terenu doprowadzenia tych obiektów do zapewniających im ochronę przeciwpożarową stałoby się niemożliwe, albowiem właściciel nie posiadałby uprawnienia do wejścia w posiadanie swojej własności i przeprowadzenia w niej odpowiednich robót budowlanych np. do czasu zakończenia zawartej umowy zobowiązującej. A zatem ochrona przeciwpożarowa wynikająca z przedmiotowej ustawy byłaby ochroną bądź to iluzoryczną, bądź też w sposób niewspółmierny wkraczałaby w stosunki gospodarcze pomiędzy podmiotami, w tym np. poprzez doprowadzenie do konieczności rozwiązania zawartych umów, czy wręcz obciążenia właściciela obowiązkami dostosowania przedmiotu własności do wymogów stawianych przez przepisy prawa z uwagi na sposób prowadzonej działalności przez kontrahenta właściciela. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że właśnie takimi powodami kierował się ustawodawca dokonując przedmiotowej nowelizacji w 2005 r. co wynika wyraźnie z treści uzasadnienia ustawy zmieniającej, gdzie wskazano: "Dotychczasowe przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej określające łącznie obowiązki właścicieli, zarządców i użytkowników obiektów w zakresie ochrony przeciwpożarowej nie wskazują sposobu przejmowania przez poszczególne podmioty przypadających na nie części tych obowiązków. Potrzeba uregulowania tego problemu wynika z utrudnień w egzekwowaniu wymagań przeciwpożarowych, związanych z działaniem wielu podmiotów gospodarczych (spółek) na terenie jednego obiektu (najczęściej dużego kombinatu, dotychczas państwowego) i bardzo skomplikowanymi zależnościami formalnoprawnymi między tymi podmiotami, co sygnalizowali wielokrotnie sędziowie, w tym Naczelny Sąd Administracyjny" (Druk sejmowy 3697). Tym samym Sąd I instancji trafnie dokonał wykładni ww. przepisów.
W niniejszej sprawie niekwestionowanym był fakt, że skarżący kasacyjne znajduje się w posiadaniu faktycznym Szpitala w B. prowadząc w nim działalność leczniczą na skutek podpisania w dniu 17 grudnia 2008 r. umowy w związku z wyborem oferty złożonej w przetargu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa umowa, wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, nie jest umową dzierżawy sensu stricto, ale umową nienazwaną łączącą w sobie elementy zarówno umowy dzierżawy czy choćby umowy o świadczenie usług, czy też zlecenia. Świadczą o tym postanowienia umowne wynikające np. z § 3 (umowa o świadczenie usług) oraz § 1, § 8 tejże umowy (umowa dzierżawy). Bez wątpienia zatem powyższa umowa nie mieści się w zakresie użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego, które jest uregulowane w dziale II tytule III księgi II kodeksu cywilnego. Tym samym rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było ustalenie czy umowa ta jest cywilnoprawną umową ustanawiającą zarząd. Jak wskazano w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2006 r. (sygn. akt IV CK 343/05) "Problematyka zarządu, której kasacja poświęca szersze wywody, pojawia się na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego oraz szeregu innych ustaw. Dlatego przepisy te nie mają jednolitego charakteru. Ich wykładnia wymaga uwzględnienia szerszego kręgu okoliczności, takich jak cel zarządu, przedmiot, którego zarząd ten dotyczy, czy też podmiot uprawniony do wykonywania tego zarządu. Powoduje to, że identycznym zwrotom użytym w poszczególnych aktach prawnych przypisuje się w drodze wykładni odmienne znaczenia. Najczęściej pojęcie zarząd pojmowane jest jako określony zespół działań podejmowanych przez podmiot w określonym celu. Zarząd obejmuje więc poszczególne zachowania, czynności podejmowane przez upoważnione do tego podmioty, które odnoszą się do majątku lub jego składników należących do innych osób (uprawnionych). Można dostrzec, także i w orzecznictwie Sądu Najwyższego powoływanym w kasacji, istnienie ograniczeń dopuszczalności podejmowania w ramach zarządu takich działań, które stanowią daleko idącą ingerencję – jak to trafnie wskazał Sąd Rejonowy - w sferę prawną podmiotu uprawnionego. Dalsze –poza powołanym przez skarżącego - orzecznictwo Sądu Najwyższego potwierdza ten kierunek i wyprowadzony wniosek (por. m.in. uzasadnienie uchwał: składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 1989 r., III CZP 76/89 - OSNCP 1990, nr 6, poz. 71 i z dnia 5 czerwca 1985 r., III CZP 35/85 - OSNCP 1986, nr 4, poz. 47). W orzecznictwie Sądu Najwyższego dostrzec można także definicję, że przez zarząd, administrację, prowadzenie cudzych spraw rozumie się zazwyczaj kierowanie sprawami majątkowymi innej osoby w taki sposób, w jaki czyni to sam uprawniony, a więc przyjmuje się, że zarząd obejmuje zarówno wydawanie dyspozycji faktycznych, jak i zawieranie odpowiednich czynności prawnych w imieniu osoby uprawnionej (tak orz. Sądu Najwyższego z dn. 23 czerwca 1958 r., OSPiKA 1959, poz. 247)". Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, iż przedłożona do akt sprawy administracyjnej umowa pomiędzy skarżącym kasacyjnie a właścicielem budynków i terenu zawiera postanowienia, które mogą mieścić się w pojęciu zarządu, jako pojęciu obejmującemu również czynności administracyjne, jednakże związane z wykonywaniem obowiązków wynikających z art. 696-697 k.c. Treść § 4 ust. 1, § 7 ust. 3 – 5, 9, 12 umowy przewiduje bowiem zobowiązanie do utrzymania standardu nieruchomości, pomieszczeń i sprzętu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, utrzymania porządku, opłacania wszelkich opłat i podatków publicznoprawnych związanych z dzierżawioną nieruchomością, oraz przyjęciem odpowiedzialności przed organami kontroli wraz z sankcjami karnymi. Takie postanowienia mogą zatem wskazywać na powierzenie co najmniej czynności administrowania nieruchomością skarżącemu kasacyjnie.
Należy przy tym wskazać, że niezależnie od oceny treści umowy jako całości, jak i poszczególnych jej postanowień, co trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, skarżący kasacyjnie nie kwestionował w toku postępowania nadzwyczajnego faktu, iż jest w posiadaniu faktycznym przedmiotowej nieruchomości, zaś właściciel Powiat Częstochowski reprezentowany przez właściwe organy w posiadaniu tym nie jest. Bez wątpienia przy tym na ocenę dokonaną przez Sąd I instancji wpłynęło oświadczenie złożone na rozprawie w dniu 28 października 2011 r. przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie zawarto żadnych innych umów poza znajdującą się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy. Jeżeli zatem adresatem obowiązków wynikających z ochrony przeciwpożarowej z uwagi na treść art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, w przypadku kiedy właściciel nie jest w posiadaniu budynków, obiektów budowlanych czy terenu, zaś nie zawarto umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd ani umowy użytkowania odpowiedzialność spoczywa na faktycznym posiadaczu budynków, obiektów budowlanych czy terenu, należy uznać, że w sprawie nie zaszła przesłanka z art. 156 p 1 pkt 4 k.p.a., a decyzje administracyjne zostały skierowane do podmiotu będącego stroną w postępowaniu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów poprzez jego niezastosowanie należy wskazać, że jest on bezzasadny. Po pierwsze bowiem jak wskazano na wstępie w niniejszym postępowaniu nie jest dokonywana kontrola merytoryczna treści decyzji, a jedynie przesłanki nieważności postępowania administracyjnego. Po drugie zaś za nieuprawnioną należy uznać próbę wnioskowania treści przepisów ustawy w oparciu o treść aktu wykonawczego wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w tym akcie (w tym w innej jednostce redakcyjnej). To bowiem treść ustawy, nie zaś treść rozporządzenia, ma decydujące znaczenie dla dokonania interpretacji przepisów uregulowanych w ustawie w przypadku istnienia wątpliwości co do treści poszczególnych przepisów. Rozporządzenie jako akt wykonawczy nie może bowiem zmieniać treści ustawy, czy wręcz wykraczać poza sferę powierzoną do uregulowania w akcie wykonawczym. Może przy tym "ograniczać" z uwagi na delegację ustawową część materii powierzonej do uregulowania w niej. Po trzecie zaś wskazywany przepis § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia odnosi się do materii uregulowanej w ust. 1 tegoż § 12 na co wskazuje wprost odesłanie znajdujące się w tym przepisie.
W świetle powyższego zarzut naruszenia prawa postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a także art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. należy uznać za bezzasadny.
W odniesieniu do ostatniego z zarzutów, tj. zarzutu że zaskarżona decyzja nie była wykonalna w stosunku do skarżącego, wskazać należy, że zarzut ten został podniesiony niejako asekuracyjnie, albowiem w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej trudno jest się doszukać uzasadnienia dla tak stawianego zarzutu. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie skarżącego kasacyjnie i uzupełnianie w tym zakresie skargi kasacyjnej. Całe uzasadnienie sprowadza się bowiem do wykazania uchybień w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec nieprawidłowej wykładni art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej.
Z wyżej wskazanych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.