II OSK 797/23

II OSK 797/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Grzegorz Czerwiński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1557/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1557/22 w sprawie ze skargi D. K., A.S. i R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1557/22, oddalił skargę D. K., A. S. oraz R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), po rozpatrzeniu odwołania S. M. od decyzji Wojewody Pomorskiego z 22 marca 2022 r., znak: [...], stwierdzającej, na wniosek D. K., A. S. i R. S., nieważność decyzji Starosty Kościerskiego z 5 marca 2021 r., nr [...], udzielającej S. M. pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku hali magazynowej na halę produkcyjną prefabrykacji domów drewnianych, na terenie działki nr ew. [...], położonej w obrębie ew. [...], gm. [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kościerskiego z 5 marca 2021 r., nr [...], znak: [...].
Skargą D. K., A. S. i R. S. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane oraz art. 8 § 1 k.p.a.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane.
Zdaniem Sądu bezspornym jest w niniejszej sprawie, że decyzja Starosty Kościerskiego z 5 marca 2021 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku hali magazynowej na halę produkcyjną prefabrykacji domów drewnianych, na terenie działki nr ew. [...], położonej w obrębie ew. [...], gm. [...], wydana została przy uwzględnieniu ustaleń uchwały Rady Gminy [...] z [...] maja 2016 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2016 r., poz. [...]) wprowadzającej istotne zmiany do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2012 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2012 r. poz. [...], ze zm.), w szczególności w zakresie przeznaczenia terenu działki inwestycyjnej (zmiana z terenu mieszkaniowo-usługowego - B013-MN/U na teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej - 2P/U). Bezsporna w rozpoznawanej sprawie, jest również zgodność wydanej przez Starostę decyzji z ustaleniami powyższej uchwały z [...] maja 2016 r. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 3252/20, oddalił skargę kasacyjną Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 20/20, stwierdzającego nieważność w całości ww. uchwały Rady Gminy w [...] z [...] maja 2016 r., nr [...]. Wyrok NSA, zapadł zatem już po wydaniu kontrolowanej decyzji Starosty z 5 marca 2021 r. Zasadniczą zatem w ocenie Sądu kwestią w niniejszej sprawie jest ocena, czy unieważnienie planu z 2016 r., jest podstawą do stwierdzenia kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty z 5 marca 2021 r.
Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należy przyznać organowi odwoławczemu. W realiach niniejszej sprawy istotna jest chronologia wydanych rozstrzygnięć, a mianowicie to, że wyrok NSA, zapadł już po wydaniu decyzji przez Starostę a jednocześnie decyzja ta, co podkreśla się w skardze, wydana została po dacie nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 20/20, stwierdzającego nieważność w całości uchwały Rady Gminy w [...] z [...] maja 2016 r., nr [...]. Podkreślić zatem zdaniem Sądu należy, że zgodnie z art. 152 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej (§ 1). Przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego (§ 2). Zatem wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku z 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 20/20, stwierdzającego nieważność w całości uchwały Rady Gminy w [...] z [...] maja 2016 r., nr [...], nie wstrzymywało skutków prawnych tego aktu prawa miejscowego do czasu uprawomocnienia się tego wyroku. Skoro na dzień wydania decyzji Starosty Kościerskiego z 5 marca 2021 r., nr [...], znak: [...], powyższy wyrok WSA w Gdańsku nie był prawomocny, nie można zarzucać, że Starosta wydając kwestionowaną decyzję z 5 marca 2021 r., uwzględnił ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] maja 2016 r.
Nie można zdaniem Sądu, podzielić argumentacji zawartej w skardze, że Starosta znając treść wyroku WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 20/20, stwierdzającego nieważność w całości uchwały Rady Gminy w [...] z [...] maja 2016 r., nr [...], powinien wstrzymać się z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto w myśl art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.
Sąd podniósł, iż podziela dotychczasową linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i także w przepisach szczególnych, w tym art. 147 § 2 p.p.s.a. Wskazał również, że kolejnym argumentem przemawiającym za słusznością oceny organu odwoławczego, jest to, że rozstrzygającym dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest bowiem wyłącznie stan prawny i faktyczny z dnia wydania decyzji, a więc w postępowaniu tym nie można więc kierować się faktami mającymi miejsce po wydaniu decyzji poddawanej ocenie, gdyż nie one decydują o tym czy doszło do naruszenia prawa. W dniu udzielania pozwolenia na budowę obowiązywała uchwała Rady Gminy w [...] z [...] maja 2016 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...] (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2016 r., poz. [...]) z zapisami której projekt budowlany przedstawiony przez inwestora był zgodny.
W ocenie Sądu powyższa okoliczność przesądza o tym, że pozwolenie na budowę nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skoro na dzień wydania decyzji Starosty Kościerskiego z 5 marca 2021 r., nr [...], znak: [...], powyższy wyrok WSA w Gdańsku nie był prawomocny, nie można zarzucać, że organ stopnia podstawowego uwzględnił ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] maja 2016 r. i w oparciu o te ustalenia wydał kontrolowaną decyzję. Należy też zdaniem Sądu, podzielić ocenę organu odwoławczego, że kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnięcie Starosty, nie narusza w sposób rażący innych przepisów prawa, ani nie jest obarczone pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była trwale niewykonalna w dniu jej wydania, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną D. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) poprzez oddalenie skargi i tym samym odmowę uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2022 r. o nr [...], co wynika z braku przyjęcia, iż decyzja Starosty Kościerskiego o nr [...]jest nieważna, pomimo jej niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., co wynikło z niewłaściwej wykładni i uznania, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, a także poprzez nieuwzględnienie przyczyn nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2020 r. o sygn. akt II SA/Gd 20/20 jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2019 r. o sygn. akt II OSK 3302/17, które wpływają na ustalenia dot. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w chwili wydania przez Starostę Kościerskiego decyzji oraz nieuwzględnienie braku przedłożenia opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej, co usankcjonowało naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej (Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) przejawiającym się odmówieniem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kościerskiego o nr [...] wskazując jednocześnie, iż przedstawiony stan faktyczny może stanowić podstawę do wzruszenia kwestionowanej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i wydania pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania, gdzie takowa inna podstawa nie istnieje,
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia Sądu w sprawie wszystkich zarzutów skarżącej w zakresie braku przedłożenia opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej,
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2022 r., a w przypadku uznania przez Sąd niemożności wydania wyroku reformatoryjnego - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, słusznie stosując konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach tej sprawy nie było przesłanek do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. gdyż w toku przeprowadzanej kontroli zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kościerskiego z dnia 5 marca 2021 r. nie ujawniono naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy jak też nie stwierdzono innych naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Zatem należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż w realiach tej sprawy nie zaistniała przesłanka kwalifikowanego naruszenia art. 35 ust.1 pkt 1 lit. a oraz art. 35 ust.1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec rozstrzygnięcia Starosty Kościerskiego z dnia 5 marca 2021 r.
Tym samym nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez oddalenie skargi i tym samym odmowę uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2022 r. o nr [...], co wynika z braku przyjęcia, iż decyzja Starosty Kościerskiego o nr [...] jest nieważna, pomimo jej niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., co wynikło z niewłaściwej wykładni i uznania, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, a także poprzez nieuwzględnienie przyczyn nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2020 r. o sygn. akt II SA/Gd 20/20 jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2019 r. o sygn. akt II OSK 3302/17, które wpływają na ustalenia dot. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w chwili wydania przez Starostę Kościerskiego decyzji oraz nieuwzględnienie braku przedłożenia opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej, co usankcjonowało naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, który to zarzut jest w istocie powtórzeniem tego zawartego w skardze do WSA w Warszawie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego należy podkreślić, iż stan faktyczny tej sprawy nie jest sporny.
Objętą postępowaniem nieważnościowym decyzją Starosty Kościerskiego z dnia 5 marca 2021 r., nr [...], udzielono pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku hali magazynowej na halę produkcyjną prefabrykacji domów drewnianych, na terenie działki nr ew. [...], położonej w obrębie ew. [...], gm. [...]. Rozstrzygnięcie to w ramach art. 35 ust.1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, pozostawało w zgodzie z uregulowaniami uchwały Rady Gminy [...] z [...] maja 2016 r., Nr [...]., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2016 r., poz. [...]) wprowadzającej istotne zmiany do obowiązującego wcześniej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2012 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2012 r. poz. [...], ze zm.), w szczególności w zakresie przeznaczenia terenu działki inwestycyjnej (zmiana z terenu mieszkaniowo-usługowego - B013-MN/U na teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej - 2P/U).
W chwili wydawania ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę przez Starostę Kościerskiego z dnia 5 marca 2021 r., ww. przepisy uchwały Rady Gminy [...] z [...] maja 2016 r., Nr [...]., były kwestionowane przez skarżących w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przed sądami administracyjnymi. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 20/20, stwierdzono nieważność w całości ww. uchwały Rady Gminy w [...] z [...] maja 2016 r., nr [...]. Natomiast na skutek skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od tego nieprawomocnego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 3252/20, oddalił tę kasację co spowodowało, iż z tym dniem wyrok Sądu pierwszej instancji stał się prawomocny. Jednakże wyrok NSA, zapadł już po wydaniu kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty Kościerskiego z 5 marca 2021 r., co jest okolicznością bezsporną.
W tym stanie faktycznym sprawy Sąd pierwszej instancji dokonał oceny, czy unieważnienie planu z 2016 r., jest podstawą do stwierdzenia nieważności kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji Starosty Kościerskiego z dnia 5 marca 2021 r. i jednoznacznie uznał, że nie jest to podstawa do eliminacji z obrotu prawnego takiej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności. Stanowisko to w pełni zasługuje na aprobatę Sądu odwoławczego.
Należy zaznaczyć, iż zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że ustawodawca nie przewidział wprost konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do wydanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na budowę. Do takiej sytuacji, co należy jednoznacznie podkreślić, nie ma zastosowania uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, przyjmująca, iż stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Zgodnie z art. 147 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydanych na podstawie uchwały lub aktu, o którym mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Przepis ten i w ogóle ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie reguluje trybu właściwego do wzruszenia decyzji, odsyłając do Kodeksu postępowania administracyjnego. Chodzi tu zatem o zastosowanie wobec decyzji administracyjnej, dla której unieważniona przez sąd uchwała lub akt stanowił podstawę wydania, trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego przewidzianego w przepisach k.p.a. W literaturze wyklucza się stwierdzenie nieważności decyzji z omawianej przyczyny. Brak podstawy prawnej decyzji administracyjnej odnieść można bowiem tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji (por. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23). Z kolei NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15, przyjął, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Nie jest to przyczyna nieważności określona w art. 156 k.p.a., jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 § 2 p.p.s.a. Podobnie w wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2868/12, przyjęto, że skoro w art. 147 § 2 p.p.s.a. mowa jest o wzruszeniu rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcję wzruszalności, a nie sankcję nieważności. Wobec braku ustanowienia sankcji w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksie postępowania administracyjnego, a także z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie można zastosować sankcji nieważności decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego uznanego później przez sąd za nieważny (zob. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 576/21; z dnia 14 lutego 2023 r.; sygn. akt II OSK 144/22, z dnia 11 października 2017 r.; sygn. akt II OSK 2085/16, z dnia 6 grudnia 2023 r.; sygn. akt II OSK 1705/22). Mając powyższe na uwadze, podniesione zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 35 ust.1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane należało uznać za niezasadne.
W związku ze stwierdzeniem nieważności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego uchwałą Rady Gminy w [...] z [...] maja 2016 r., nr [...], zdaniem skarżącej kasacyjnie decyzja Starosty Kościerskiego z dnia 5 marca 2021 r., była niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., a więc poprzednio obowiązującym prawem miejscowym uchylonym przez uchwałę z [...] maja 2016 r. Takie stanowisko pozostaje jednak całkowicie nieusprawiedliwione.
Skutki wejścia w życie planu miejscowego (według stanu prawnego z maja 2016r.) określał art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuując, iż wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu.
Przepis art. 34 ust. 1 powołanej ustawy zawiera w sobie klauzulę derogacyjną rangi ustawowej, zgodnie z którą traci moc obowiązującą dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego z chwilą wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, który odnosi się do tego samego terenu. W konsekwencji późniejsze stwierdzenie nieważności nowego planu zagospodarowania przestrzennego przez sąd administracyjny nie powoduje, iż z powrotem zaczyna obowiązywać (nie odżywa) poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony dla tego samego terenu- patrz wyrok NSA z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 257/23, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1684/11.
Trzeba wyraźnie zatem zaznaczyć, że stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego uchwałą Rady Gminy w [...] z [...] maja 2016 r., nr [...], nie spowodowało, iż z powrotem zaczyna obowiązywać poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony dla tego samego terenu a więc uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Derogacja mocy obowiązującej poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła bowiem przede wszystkim z samego faktu wejścia w życie nowego planu na podstawie klauzuli derogacyjnej zawartej w art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też dokonywanie weryfikacji decyzji Starosty Kościerskiego z dnia 5 marca 2021 r. wobec nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] kwietnia 2012 r. było prawnie niedopuszczalne w niniejszym postępowaniu. Zarzuty czynione w tym zakresie pozostają całkowicie chybione.
Również podnoszony zarzut nieuwzględnienia przez organ wskazanych przez Sądy administracyjne przyczyny nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. nie ma wpływu na ocenę wystąpienia w tej sprawie wady kwalifikowanej, a to rażącego naruszenia prawa. Niewątpliwie celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie ocena, czy rozstrzygnięcie (decyzja/postanowienie) objęte tym postępowaniem dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz ostatecznie rozstrzygnięta. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego.
W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ nie gromadzi na nowo materiału dowodowego, orzekając co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli, a więc materiałów, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie dokonuje nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11; z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12; z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2363/19). Organ w ramach tego postępowania nie może kierować się faktami, które maja miejsce po wydaniu decyzji poddanej ocenie, gdyż nie one decydują o tym czy doszło do naruszenia prawa, gdyż ocenia wg stanu prawnego i faktycznego z daty wydania decyzji ostatecznej.
Powoływanie się w skardze kasacyjnej na nieuwzględnienie braku przedłożenia opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej nie może odnieść zamierzonego skutku. Wymóg ten wynikał ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] i był elementem polityki Gminy –dbałości o ład przestrzenny gdzie dla obiektów kubaturowych wymagających pozwolenia na budowę była potrzeba uzyskania opinii gminnej komisji urbanistyczno- architektonicznej. Ten przepis Studium nie był adresowany do organów architektoniczno-budowlanych lecz dla organów gminy przy opracowywaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taki zapis Studium nie mógł stanowić podstawy do oceny decyzji Starosty Kościerskiego z dnia 5 marca 2021 r. w ramach przedmiotowego postępowania nieważnościowego. Stąd też zarzut kasacji w tym zakresie a związany z naruszeniem art. 35 ust.1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane nie zasługiwał na uwzględnienie.
W ramach przedmiotowego postępowania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy podjął działania mające na celu ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy i w jego ramach wydał rozstrzygniecie w pełni odpowiadające prawu. Niezadowolenie strony postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania. Czyniony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. pozostaje więc niezasadny.
Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Co istotne, poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność uzasadnienia, a nie prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia, czy prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy podatkowe.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera ustawowe elementy wymienione w tym przepisie, zostało ono sporządzone w sposób staranny oraz przedstawia merytoryczne motywy podjętego rozstrzygnięcia, choć odmiennego niż oczekiwane przez skarżącego. Wydane orzeczenie poddaje się kontroli instancyjnej. Przeczy to zatem temu, co podniesiono w skardze kasacyjnej i nie pozwala na uznanie trafności stawianego zarzutu.
Poza tym uzasadnienie wyroku nie musi zawierać szczegółowego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony, które zawarte zostały w skardze. Dla wypełnienia obowiązku zawarcia w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej sprawy wystarczające jest zawarcie rozważań odnoszących się do istoty danej sprawy - patrz wyrok NSA z dnia 4 lipca 2025 r. sygn. akt I FSK 852/22. Uwaga ta została uczyniona, bowiem kwestia braku przedłożenia opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej nie miała istotnego znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku skarżących, co wyżej już wykazano.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niezasadną i na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.