II OSK 797/13

II OSK 797/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-03-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek
Małgorzata Dałkowska - Szary
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Rz 740/11 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2012-11-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
art. 11a, 11b, 11c
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
art. 21 ust. 1a
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 185 par 1, art. 207 par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska -Szary Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Podkarpackiego, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Rzeszowie, B.P., Miejskiego Zarządu Dróg w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 740/11 w sprawie ze skarg M.B. i B.P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenie na realizację inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 740/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skarg M. B. i B. M. – P., stwierdził, że decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] wydane zostały z naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż zaskarżona w sprawie decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezydent Miasta Rzeszowa zezwolił na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę publicznych dróg gminnych 1KDL i 2KDL oraz publicznej drogi gminnej (ulicy K.) na szczegółowo wymienionych działkach, w obrębie ewidencyjnym [...] R., wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej wymaganej do ich realizacji znajdującymi się na terenie poza pasem drogi. W decyzji zatwierdzono podział nieruchomości i projekt budowlany, określono wymagania dotyczące powiązania dróg z innymi drogami publicznymi, linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, wymaganie dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wskazano, które z nieruchomości stają się własnością Gminy Miasto R. Określono szczegółowe wymagania dotyczące procesu budowlanego. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 11 a) ust. 1, art.11 f) ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i § 2 kpa
Wojewoda Podkarpacki, po rozpatrzeniu odwołania B. M.-P., M. B. i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z/s w R., decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał, że postępowanie wszczęto na wniosek zarządcy przedmiotowych dróg zgodnie z art. 11 a) ust. 1 specustawy drogowej. Przed złożeniem wniosku inwestor uzyskał zgodnie z art. 11 b) ust. 1 ustawy wymagane opinie Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 9 marca 2011 r. oraz Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 4 marca 2011 r. Ponadto do wniosku dołączono komplet dokumentów wymaganych na podstawie art. 11 d ust. 1 ustawy. Planowana inwestycja, ze względu na całkowitą długość nawierzchni twardej poniżej 1 km, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz.1397) nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W sprawie nie zachodziła konieczność uzyskiwania innych opinii i uzgodnień określonych w art. 11 d ust. 1 ustawy. Organ odwoławczy nadmienił również, że Prezydent Miasta Rzeszowa nie uwzględnił wniosku B. M.-P. o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu uregulowania stanu prawnego nieruchomości nr [...] powstałej z podziału działki nr [...], a Wojewoda Podkarpacki utrzymał stanowisko tego organu w mocy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda podkreślił, że z wyjaśnienia wnioskodawczyni wynikało, iż złożyła ona prawnie skuteczne oświadczenie o odstąpieniu od umowy kupna sprzedaży udziału w działce nr [...], wobec czego właścicielami nabytego przez nią udziału stali się na powrót dotychczasowi zbywcy. Przyczyną złożonego oświadczenia było ustalenie istnienia wcześniejszych zobowiązań zbywców względem B. P., których ten dochodzi na drodze postępowania sądowego.
Wojewoda Podkarpacki uznał też, że przepisy nie przewidują możliwości wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności, a organ wyższego stopnia może odnieść się do tej kwestii tylko przy rozstrzyganiu odwołania. Zatem w prowadzonym postępowaniu nie istniała możliwość uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności w odrębnym trybie. Ponadto zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie przesłanek zastosowanego rygoru wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy drogowej w zakresie interesu społecznego i gospodarczego, a z chwilą wydania decyzji ostatecznej kwestia rygoru stała się bezprzedmiotowa. Realizacja inwestycji ma na celu poprawę jakości i bezpieczeństwa uczestników ruchu, odciążenie i jego upłynnienie na ulicy R. Organ uznał też za dopuszczalne wydanie decyzji o realizacji inwestycji drogowej na terenie uprzednio objętym pozwoleniem na budowę innego obiektu budowlanego albo odmiennie przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a podstawy tego upatruje w przepisie art. 11 i ust. 2 ustawy drogowej. Zgodnie z nim w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowych nie mają zastosowania przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o niezasadnym zastosowaniu w sprawie specustawy drogowej również uznano za niezasadny.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. M.-P. i M. B., zaskarżając ją w całości i żądając jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 17 ustawy drogowej przez jego błędne zastosowanie i nieuzasadnione nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wobec braku przesłanek w postaci uzasadnionego interesu społecznego lub gospodarczego; art. 11 i ust. 2 tej ustawy przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ma on zastosowanie także do ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, kiedy dotyczy tylko przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co doprowadziło do uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie stanowi przeszkody do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej o podobnej treści; art. 11 d ust. 5 i art. 11 f ust. 3 ustawy drogowej przez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że ustalenie kręgu stron postępowania następuje wyłącznie w oparciu o kataster nieruchomości. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa przez brak uzasadnienia podstaw nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz art. 7, art. 8 i art. 77 kpa przez działanie z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz pominięcie znanych organowi faktów co do tożsamości stron postępowania i przyjęcie kręgu stron postępowania wyłącznie w oparciu o kataster nieruchomości. Zarzucono również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa w zw. z art. 11 c i art. 11 a ustawy drogowej oraz w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, polegające na wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta Rzeszowa, który jako organ powiatu podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dotyczących dróg gminnych. Decyzja organu I instancji została wydana przez organ, który występował w sprawie również jako wnioskodawca. W ocenie skarżących prezydent miasta na prawach powiatu powinien podlegać wyłączeniu od orzekania w sprawach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczących dróg gminnych i powiatowych wydawanych na podstawie specustawy drogowej. Wniosek taki wynika z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa Z kolei wadliwość nadanego rygoru natychmiastowej wykonalności skarżący uzasadnili brakiem istnienia interesu społecznego lub gospodarczego. W sprawie co najwyżej można przyjąć istnienie interesu prywatnego inwestora obiektu handlowego "[...]". Zwrócono też uwagę, że skarżone decyzje w znacznej mierze powielają postanowienia decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu "[...]" w zakresie inwestycji drogowych. Skarżąca podkreśliła ponadto, że na skutek złożonego oświadczenia o odstąpieniu od umowy sprzedaży nieruchomości w jej miejsce stronami powinny zostać zbywcy udziału w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], czyli Z. K., R. R., A. G. i S. R. W odpowiedzi Wojewoda Podkarpacki wniósł o oddalenie skargi.
Rozpoznając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż zasługują one na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych niż wskazane przez strony. Sąd nie podzielił żadnego z zarzutów zawartych w skargach, podkreślając iż zaskarżone decyzje wydane zostały z zachowaniem wszelkich wymogów określonych w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ponadto Sąd podkreślił, że stanowisko skarżących wskazujące na działanie Prezydenta Miasta Rzeszowa w sprawie, w której organ ten powinien być wyłączony nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Sąd stoi na stanowisku, że wyłączenie takie może mieć miejsce tylko w tych sytuacjach, które wskazuje przepis prawa. Na gruncie ustawy stanowiącej podstawę prawną orzekania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji nie można wskazać przepisu nakazującego wyłączenie prezydenta miasta posiadającego status powiatu grodzkiego. Sąd aprobuje i podziela pogląd wyrażony w judykaturze, zgodnie z którym przypisanie organowi przez ustawę określonych kompetencji do wydania decyzji nie jest jednoznaczne z uznaniem takiego organu za stronę postępowania.
Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dopatrzył się podstaw do jej uchylenia w zarzutach skargi, jednak stwierdził, że zarówno decyzja będąca przedmiotem skargi, jak i decyzja poprzedzająca to rozstrzygnięcie, są wydane z naruszeniem prawa, którego skutkiem musi być stwierdzenie, że decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa W konsekwencji Sąd stosując treść art. 31 ust. 2 ustawy drogowej był zobowiązany stwierdzić, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem prawa. Sąd wskazał, iż stosownie do treści art. 1 ust. 2 ustawy drogowej w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wszelkie uprawnienia związane z przygotowaniem inwestycji w zakresie dróg publicznych wykonuje właściwy zarządca drogi. Z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może wystąpić tylko taki podmiot, o czym wyraźnie stanowi art. 11 a ust. 1 i art. 11 b ust. 1 ustawy drogowej. Przyjęte w ustawie rozwiązanie jest poprawne, bo jednoznacznie ogranicza krąg podmiotów, które mogą korzystać z "przywileju" uproszczonego postępowania, jaki wprowadza powołana ustawa. Zdaniem Sądu wyraźne wskazanie podmiotów mogących być wnioskodawcami ma charakter gwarancyjny, a to oznacza, że treści przytoczonych przepisów nie można wykładać w sposób rozszerzający. Jako regulacja szczególna może być podstawą realizacji tylko jednoznacznie wskazanych celów, budowy dróg publicznych z inicjatywy i na rzecz określonych podmiotów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w niniejszym postępowaniu z wnioskiem o budowę dróg objętych skarżoną decyzją nie wystąpił zarządca drogi, którym jest Miejskie Przedsiębiorstwo Dróg i Mostów, powołane jako jednostka Gminy Miasto Rzeszów. Z wnioskiem wszczynającym postępowanie, w którym zapadły kontrolowane decyzje wystąpił podmiot prywatny – Prezes Spółki [...] – który legitymację do działania uzyskał na podstawie pełnomocnictwa Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] marca 2010 r. W pełnomocnictwie tym nie wskazano podstawy prawnej jego udzielenia, ale z treści wynika, że dla potrzeb kontrolowanego postępowania Prezydent Miasta Rzeszowa umocował podmiot prywatny do działania w zakresie właściwym dla jednostki gminy – zarządcy drogi. W ocenie Sądu takie działanie jest niedopuszczalnym sposobem koncentracji zewnętrznej. Organ administracji publicznej, gdy chodzi o jego działanie w sferze publicznej, może korzystać tylko z przewidzianych w ustawie możliwości umocowania podmiotów, spoza struktury administracji do działań we własnym imieniu, zwłaszcza gdy chodzi o realizację zadań publicznych, a takimi niewątpliwie jest budowa dróg publicznych. Podkreślić należy, że dla tych działań nie może być wykorzystywana instytucja pełnomocnictwa regulowana w prawie cywilnym, a prawo publiczne nie ma instytucji pełnomocnictwa publicznego. W zakresie prowadzonych postępowań administracyjnych organ administracji publicznej może upoważnić tylko określone podmioty i tylko do określonych działań. W rozpoznawanej sprawie umocowanie podmiotu prywatnego do działania w zakresie uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest niezgodne z prawem i narusza jednoznacznie określoną treść przepisów prawa. W ocenie Sądu wadliwość działania wnioskodawcy znajduje także potwierdzenie w art. 19 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych(Dz.U.2007.19.115. ze zm.). Z treści przepisów wynika, że sprawy z zakresu m.in. planowania i budowy dróg należą do zarządcy drogi i mogą być one przekazywane tylko między zarządcami różnych kategorii dróg i tylko na podstawie porozumienia. Wyjątkiem może być partnerstwo publiczno – prywatne, bo w takim przypadku te uprawnienia mogą wynikać z umowy o partnerstwie publiczno – prywatnym. Nadto wskazać trzeba, że zarządca drogi może wykonywać obowiązki samodzielnie lub przy pomocy jednostki organizacyjnej utworzonej przez właściwą radę. Z treści art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że zarządca może wykonywać zadania zarządu drogi tylko wtedy, gdy taka jednostka nie została utworzona. W innej sytuacji, a więc wtedy, gdy taką jednostkę powołano zarządca drogi nie może działać równolegle obok zarządu drogi.
Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie Prezydent Miasta Rzeszowa udzielając pełnomocnictwa do występowania w imieniu zarządu drogi podmiotowi prywatnemu, działał z naruszeniem przepisów prawa. Konsekwencją tego było przyjęcie poglądu, że wniosek wszczynający postępowanie, w którym zapadły kontrolowane decyzje pochodził od podmiotu nie legitymowanego, a to musiało być uznane za istotną wadę postępowania określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bo w sprawie wydano decyzję w postępowaniu, które nie zostało wszczęte przez właściwy podmiot. Sąd rozważył również okoliczność ujawnienia w postępowaniu sądowym osób, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym ze względu na szczególną procedurę ustalania kręgu podmiotów w sprawie prowadzonej na podstawie ustawy drogowej. Wprowadzenie w tej ustawie zasady zawiadamiania uczestników postępowania w drodze ogłoszeń oraz oparcie wszelkich ustaleń adresowych o dane wynikające z katastru, zwalniało organy z obowiązku wyjaśnienia tych okoliczności w trybie indywidualnym. Konsekwencją tego stanu prawnego były trudności z określeniem stron postępowania sądowego i powiadomienia ich o rozprawie zgodnie z zasadami przyjętymi w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stan taki był konsekwencją sprzeczności reguł odnoszących się do zawiadomień w obu ustawach. Widząc tę niespójność, Sąd przyjął, że w tych wszystkich przypadkach, w których istnieje niemożność dopełnienia reguł wynikających z P.p.s.a. nie może prowadzić postępowań wyjaśniających poza granice określone prawem kształtującym model postępowania w sprawie merytorycznej, a tym jest ustawa drogowa. Z tego powodu Sąd uznał, że nie ma prawnego uzasadnienia do szczegółowego ustalania kręgu podmiotów w sprawie sądowoadministracyjnej.
Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniesione zostały przez B.P., Miejski Zarząd Dróg w R., Wojewodę Podkarpackiego oraz spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. Wszyscy skarżący kasacyjnie byli prawidłowo reprezentowani. We wszystkich skargach kasacyjnych domagano się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów.
W skardze kasacyjnej B. P. wyrokowi Sądu Wojewódzkiego zarzucono naruszenie:
1. art. 11 b ust. 1 oraz art. 11 c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 28, art. 29 oraz art. 32 i 33 kpa oraz naruszenie art. 134 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w kontrolowanym przez WSA w Rzeszowie postępowaniu z wnioskiem o budowę dróg objętych skarżoną decyzją wystąpił prywatny podmiot nie mający do tej czynności uprawnienia, w sytuacji gdy z wnioskiem takim wystąpiła osoba działająca na rzecz wnioskodawcy – zarządcy drogi – na podstawie skutecznie udzielonego jej pełnomocnictwa, zaś sama przedmiotowa decyzja została wydana na rzecz zarządcy drogi,
2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku naruszeniem z art. 158 § 2 kpa oraz naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez nietrafne stwierdzenie, że zaskarżona decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2011 r. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] maja 2011 r. wydane zostały z naruszeniem prawa, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do oddalenia wniesionych skarg.
Z kolei w skardze kasacyjnej Miejskiego Zarządu Dróg w R.podniesiono zarzuty naruszenia:
1. art. 145 § 1 punkt 3 P.p.s.a. (uwzględnienie niezasługujących na to skarg) i art. 151 P.p.s.a. (nieoddalenie niezasadnych skarg) w związku z przepisami:
– art. 268a kpa i art. 21 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115, ze zm.) poprzez błędne zastosowanie do pełnomocnictwa regulacji dotyczących upoważnienia administracyjnego;
– art. 32 i 33 § 1 kpa poprzez ich nieuwzględnienie i przyjęcie, że zarządca dróg publicznych będąc wnioskodawcą w postępowaniu administracyjnym nie może działać przez pełnomocnika;
– art. 20 punkt 3, 4, 8, 11 i 16 ustawy o drogach publicznych poprzez nierozróżnianie kiedy zarządca dróg działa jako organ administracji publicznej, a kiedy jako inwestor i podmiot odpowiedzialny za utrzymanie dróg;
– art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, które w rzeczywistości nie wystąpiło.
2. art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. - poprzez nieczytelne wyjaśnienie najistotniejszej części podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza mylenie zarządcy drogi z zarządem dróg, uznanie za zarząd dróg prywatnej spółki z o.o., mylenie kwestii pełnomocnictwa z upoważnieniem administracyjnym, pomyleniem administracyjnoprawnego i cywilnoprawnego zakresów działania zarządcy dróg publicznych, co w rezultacie nie pozwala dokładnie zrozumieć, na czym miało polegać uchybienie popełnione przez organy administracji publicznej;
3. art. 152 P.p.s.a. w związku z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 145 § 1 punkt 3 P.p.s.a. poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wbrew przepisowi nakazującemu pozostawienie decyzji w obrocie prawnym.
W skardze kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego zarzucono naruszenie:
1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, że wniosek o wydanie decyzji na realizację inwestycji drogowej pochodzi od podmiotu nie mającego legitymacji do wszczęcia tego postępowania i tym samym doszło do istotnej wady postępowania określonej w tym artykule, podczas gdy wnioskodawca działał przy pomocy ustanowionego pełnomocnika,
2. art.11 b ust. 1 i art. 11 c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 32 kpa przez przyjęcie, że z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może wystąpić jedynie zarządca drogi i brak jest możliwości po stronie wnioskodawcy (zarządcy drogi) do ustanowienia pełnomocnika, który mógłby działać w jego imieniu w przedmiotowym postępowaniu,
3. art. 11 a ust. 1 i art. 11b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez uznanie, że z wnioskiem o realizację inwestycji drogowej może wystąpić wyłącznie zarządca i regulacji tych przepisów nie można potraktować rozszerzając na pełnomocników przy pomocy, których wnioskodawca może działać,
4. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przez przyjęcie, że w przypadku powołania jednostki organizacyjnej zajmującej się zarządem drogi, zarządca drogi nie posiada kompetencji do złożenia wniosku o realizacje inwestycji w zakresie dróg publicznych, a takie uprawnienie przysługuje powołanej jednostce.
Skarga kasacyjna [...] Sp. z o.o. zarzucała zaś Sądowi naruszenie:
1. art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji za podstawę zaskarżonego wyroku stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością co do kluczowych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii oraz nie znajdującego odzwierciedlenia w aktach sprawy, wyrażającego się w dowolnym ustaleniu i wbrew ustaleniom dokonanym przez organy orzekające w niniejszej sprawie, że: w niniejszej sprawie wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie został złożony przez właściwego zarządcę drogi, że właściwym zarządcą drogi, który był uprawniony do złożenia w niniejszej sprawie wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest jednostka organizacyjna Gminy Miasto Rzeszów realizująca zadania związane z drogami, a nie Prezydent Miasta Rzeszowa, a także, że w/w jednostką organizacyjną Gminy Miasto Rzeszów, która była uprawniona do złożenia w niniejszej sprawie wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest Miejskie Przedsiębiorstwo Dróg i Mostów, podczas gdy w rzeczywistości pod taką nazwą na terenie Rzeszowa funkcjonuje spółka prawa handlowego (tj. Miejskie Przedsiębiorstwo Dróg i Mostów Sp. z o.o. w R.), nie będąca nawet spółką komunalną, jak również, że w niniejszej sprawie z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wystąpił podmiot prywatny, podczas gdy w rzeczywistości z wnioskiem o wydanie w/w decyzji wystąpił Prezydent Miasta Rzeszowa reprezentowany przez pełnomocnika, oraz że wniosek wszczynający postępowanie, w którym zapadły kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje, pochodził od podmiotu nielegitymowanego. Ponadto, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., poprzez sporządzenie niejasnego i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. O tym, iż opisane wyżej uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy świadczy fakt, że Sąd I instancji nie mógł stwierdzić zaskarżonym wyrokiem, że zaskarżona przez Skarżących decyzja Wojewody Podkarpackiego, jak i poprzedzająca ją decyzja Organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa, skoro przyjęcie rzeczywistego stanu faktycznego jest warunkiem koniecznym kontroli legalności decyzji administracyjnej i nieprzyjęcie zgodnego z rzeczywistością stanu faktycznego uniemożliwia wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w danej sprawie. Ponadto, poczynienie samodzielnie przez Sąd I instancji ustaleń odmiennych od tych poczynionych przez Organy orzekające w niniejszej sprawie i co więcej takich, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy, a następnie dokonanie na podstawie tych ustaleń własnych, odmiennych niż Organy, ocen prawnych, świadczy o tym, że WSA w Rzeszowie przekroczył zakres przysługujących mu kompetencji. Sporządzenie zaś uzasadnienia zaskarżonego wyroku w taki sposób, że niemożliwe jest jednoznaczne ustalenie rzeczywistego stanowiska Sądu I instancji oraz motywów, jakimi kierował się WSA w Rzeszowie wydając zaskarżony wyrok, w sposób istotny utrudnia sformułowanie przez uczestnika podstaw kasacyjnych, jak również merytoryczną kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny,
2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że jednostka organizacyjna Gminy Miasto Rzeszów realizująca zadania związane z drogami jest zarządcą drogi, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego wyżej przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – uwzględniająca również regulację zawartą w art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, której Sąd I instancji niesłusznie nie uwzględnił przy dokonywaniu wykładni w/w przepisu ustawy o drogach publicznych – prowadzi do zupełnie odmiennego wniosku, a mianowicie, że w/w jednostka organizacyjna Gminy Miasto Rzeszów, w żadnym wypadku nie jest zarządcą drogi już choćby z tego tylko względu, że nie jest ona ani organem administracji rządowej ani też organem jednostki samorządu terytorialnego, natomiast z przepisu art. 19 ust. 1 o drogach publicznych wprost wynika, że zarządcą drogi może być tylko organ administracji rządowej lub organ jednostki samorządu terytorialnego,
3. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 19 ust. 2 pkt 4 oraz art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych – polegające na niesłusznym niezastosowaniu przez Sąd I instancji w/w przepisów w niniejszej sprawie, co skutkowało błędnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że jednostka organizacyjna Gminy Miasto Rzeszów realizująca zadania związane z drogami jest zarządcą drogi, który był upoważniony do uzyskania w niniejszej sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w tym do złożenia wniosku o wydanie tej decyzji, podczas gdy z w/w przepisów w sposób jednoznaczny i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości wynika, że zarządcą dróg gminnych oraz wszelkich dróg publicznych w granicach Miasta Rzeszowa (będącego miastem na prawach powiatu) – za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych – jest Prezydent Miasta Rzeszowa, a zatem skoro poddane kontroli przez WSA w Rzeszowie decyzje dotyczą realizacji inwestycji drogowej polegającej na budowie publicznych dróg gminnych w granicach Miasta Rzeszowa wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej wymaganej do realizacji tych dróg, to właściwym zarządcą drogi, który był upoważniony do uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, w tym do złożenia wniosku o wydanie tej decyzji, jest Prezydent Miasta Rzeszowa, a nie jak błędnie przyjął Sąd I instancji – jednostka organizacyjna Gminy Miasto Rzeszów realizująca zadania związane z drogami,
4. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – polegającą na wadliwym utożsamianiu przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zarządu drogi z zarządcą drogi, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego wyżej przepisu prowadzi do zupełnie odmiennego wniosku, a mianowicie, że w żadnym wypadku zarządu drogi nie można utożsamiać z zarządcą drogi.
5. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 19 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz niewłaściwe zastosowanie (niesłuszne niezastosowanie) art. 20 pkt 3 ustawy o drogach publicznych – poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że uzyskiwanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy do zadań zarządu drogi, które mogą być wykonywane przez zarządcę drogi jedynie wówczas, gdy nie została powołana jednostka organizacyjna będąca zarządem drogi, natomiast jeżeli jednostka taka została powołana, to wówczas uzyskiwanie w/w decyzji należy do tejże jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi i w takiej sytuacji zarządca drogi nie może działać równolegle obok zarządu drogi. Tymczasem, prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 2 specustawy oraz art. 19 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, uwzględniająca również treść przepisu art. 20 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, którego WSA w Rzeszowie niesłusznie nie zastosował, a z którego wynika, że do zarządcy drogi należy w szczególności pełnienie funkcji inwestora – prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków, a mianowicie, że to do zarządcy drogi, a nie do zarządu drogi, należy uzyskiwanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i bez znaczenia jest to, czy zarząd drogi został powołany, czy też nie, jak również powołanie zarządu drogi w żaden sposób nie powoduje automatycznego uzyskania przez tę jednostkę zadań i kompetencji zarządcy drogi i w konsekwencji powołanie zarządu drogi nie wyklucza równoległego działania zarządcy drogi obok zarządu drogi,
6. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 specustawy oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 11a ust. 1 specustawy i art. 11b ust. 1 specustawy, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że jednostka organizacyjna Gminy Miasto Rzeszów, będąca zarządem drogi, była wyłącznie uprawniona do złożenia w niniejszej sprawie wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co w konsekwencji skutkowało niesłusznym przyjęciem przez WSA w Rzeszowie, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wszczynający postępowanie, w którym zapadły kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje, pochodził od podmiotu nielegitymowanego, co z kolei skutkowało niesłusznym przyjęciem przez Sąd I instancji, że zarówno zaskarżona przez Skarżących decyzja Wojewody Podkarpackiego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, obarczone są wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w konsekwencji doprowadziło do tego, że Sąd I instancji niesłusznie stwierdził zaskarżonym wyrokiem, że w/w decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Tymczasem, wnioskodawcą w niniejszej sprawie mógł być i rzeczywiście był Prezydent Miasta Rzeszowa, jako właściwy zarządca drogi, do którego to pojęcia odwołują się w/w przepisy specustawy, a tym samym wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wszczynający postępowanie, w którym zapadły kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje, pochodził od właściwego podmiotu, a tym samym brak było podstaw do wydania zaskarżonego wyroku, lecz WSA w Rzeszowie winien był oddalić skargi w całości. Powyższe potwierdza, że opisane w niniejszym punkcie uchybienia, jakich dopuścił się Sąd I instancji, nie tylko mogły mieć – co rzeczywiście miały – istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby się ich Sąd I instancji nie dopuścił, wówczas zapadłby zupełnie inny wyrok,
7. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 11 a ust. 1 i art. 11 ust. 1 specustawy, oraz art. 268a kpa w zw. z art. 11 c specustawy, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 specustawy i art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz niewłaściwe zastosowanie (niesłuszne niezastosowanie) art. 20 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - poprzez niesłuszne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Prezydent Miasta Rzeszowa nie mógł osobie fizycznej spoza struktury administracji udzielić pełnomocnictwa do uzyskania w jego imieniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której dotyczy przedmiotowa sprawa, w tym do złożenia wniosku o wydanie tej decyzji, bowiem rzekomo miałoby to stanowić upoważnienie do działania w zakresie sfery imperium, a w takim przypadku nie można udzielić upoważnienia do działania w imieniu organu osobie fizycznej spoza struktury administracji, a skoro takie pełnomocnictwo zostało udzielone i wniosek o wydanie omawianej decyzji złożył w imieniu Prezydenta Miasta Rzeszowa pełnomocnik działający na podstawie takiego pełnomocnictwa, to - zdaniem WSA w Rzeszowie - oznacza to, iż wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wszczynający postępowanie, w którym zapadły kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje, pochodził od podmiotu nielegitymowanego, co z kolei skutkowało niesłusznym przyjęciem przez Sąd I instancji, że zarówno zaskarżona przez Skarżących decyzja Wojewody Podkarpackiego, jak i poprzedzająca ją decyzja Organu I instancji, obarczone są wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w konsekwencji doprowadziło do tego, że Sąd I instancji niesłusznie stwierdził zaskarżonym wyrokiem, że w/w decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Tymczasem, prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 2 specustawy i art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, uwzględniająca również treść przepisu art. 20 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, którego WSA w Rzeszowie niesłusznie nie zastosował, a także analiza wskazanych wyżej przepisów postępowania, prowadzi do zgoła odmiennych wniosków, a mianowicie, że zarządca drogi, będący zarazem organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Rzeszowa) ubiegając się o uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działa jako inwestor i bynajmniej nie jest to działanie w zakresie sfery imperium, dlatego też w pełni dopuszczalne jest udzielenie przez zarządcę drogi osobie fizycznej spoza struktury administracji pełnomocnictwa do uzyskania w imieniu zarządcy drogi omawianej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w tym do złożenia wniosku o jej wydanie. Tym samym, brak było podstaw do przyjęcia przez WSA w Rzeszowie, że w niniejszej sprawie wniosek o wydanie omawianej decyzji został złożony przez podmiot nielegitymowany i w konsekwencji powyższe dodatkowo potwierdza, że brak było podstaw do wydania zaskarżonego wyroku, lecz WSA w Rzeszowie winien był oddalić skargi w całości. Powyższe potwierdza, że opisane w niniejszym punkcie uchybienia, jakich dopuścił się Sąd I instancji, nie tylko mogły mieć - co rzeczywiście miały - istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby się ich Sąd I instancji nie dopuścił, wówczas zapadłby zupełnie inny wyrok,
8. naruszenie przepisów postępowania, tj. art.11a ust. 1 specustawy i art. 11b ust. 1 specustawy w zw. z art. 32 kpa i art. 33 § 1 - § 3 kpa oraz art. 11c specustawy, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 specustawy i niewłaściwe zastosowanie (niesłuszne niezastosowanie) art. 95 § 1 i § 2, art. 96 oraz art. 98 ustawy Kodeks cywilny - poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Prezydent Miasta Rzeszowa nie mógł skutecznie udzielić Pani M. P. pełnomocnictwa do uzyskania w imieniu Prezydenta Miasta Rzeszowa decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której dotyczy przedmiotowa sprawa, w tym do złożenia wniosku o wydanie tej decyzji, co z kolei skutkowało niesłusznym przyjęciem przez WSA w Rzeszowie, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wszczynający postępowanie, w którym zapadły kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje, pochodził od podmiotu nielegitymowanego, co z kolei skutkowało niesłusznym przyjęciem przez Sąd I instancji, że zarówno zaskarżona przez Skarżących decyzja Wojewody Podkarpackiego, jak i poprzedzająca ją decyzja Organu I instancji, obarczone są wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w konsekwencji doprowadziło do tego, że Sąd I instancji niesłusznie stwierdził zaskarżonym wyrokiem, że w/w decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Tymczasem, analiza wskazanych wyżej przepisów postępowania, prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 2 specustawy, uwzględniająca również treść w/w przepisów prawa materialnego, których WSA w Rzeszowie niesłusznie nie zastosował, prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków, a mianowicie, że udzielone M. P. przez Prezydenta Miasta Rzeszowa pełnomocnictwo do uzyskania w imieniu Prezydenta Miasta Rzeszowa decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której dotyczy przedmiotowa sprawa, w tym do złożenia wniosku o wydanie tej decyzji, jest skuteczne i w konsekwencji wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wszczynający postępowanie, w którym zapadły kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje, pochodził od właściwego podmiotu, a tym samym brak było podstaw do wydania zaskarżonego wyroku, lecz WSA w Rzeszowie winien był oddalić skargi w całości. Powyższe potwierdza, że opisane w niniejszym punkcie uchybienia, jakich dopuścił się Sąd I instancji, nie tylko mogły mieć - co rzeczywiście miały - istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby się ich Sąd I instancji nie dopuścił, wówczas zapadłby zupełnie inny wyrok,
9. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 19 ust. 4 oraz art. 19 ust. 7 ustawy o drogach publicznych – polegające na niesłusznym zastosowaniu przez Sąd I instancji wskazanych wyżej przepisów niniejszej sprawie, podczas gdy nie znajdują one zastosowania w niniejszej sprawie,
10. naruszenie przepisów postępowania, tj, art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art.145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 135 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez niesłuszne przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaskarżona przez Skarżących decyzja Wojewody Podkarpackiego oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] maja 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obarczone są wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznego stwierdzenia zaskarżonym wyrokiem, że w/w decyzje zostały wdane z naruszeniem prawa, podczas gdy Sąd I instancji powinien był oddalić skargi w całości. Opisane wyżej uchybienie nie tylko mogło mieć, co rzeczywiście miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby się go Sąd I instancji nie dopuścił, wówczas zapadłby zupełnie inny wyrok,
11. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 152 P.p.s.a. oraz art. 31 ust. 2 specustawy, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez niesłuszne stwierdzenie przez WSA w Rzeszowie w pkt. II sentencji zaskarżonego wyroku, że nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tegoż wyroku zaskarżona przez Skarżących decyzja Wojewody Podkarpackiego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, w sytuacji, gdy od zakończenia budowy inwestycji na podstawie w/w decyzji upłynęło znacznie więcej niż 14 dni, podczas gdy nawet stwierdzenie przez WSA w Rzeszowie, że zaskarżona przez Skarżących decyzja Wojewody Podkarpackiego została wydana z naruszeniem prawa nie upoważniało Sądu I instancji do zawarcia w sentencji zaskarżonego wyroku stwierdzenia, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku. Opisane wyżej uchybienie mogło mieć - a nawet rzeczywiście miało - istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby się go Sąd I instancji nie dopuścił, wówczas sentencja zaskarżonego wyroku nie zawierałaby rozstrzygnięcia, które zostało zawarte w pkt. II sentencji zaskarżonego wyroku,
12. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 135 oraz art. 151 P.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez nie dokonanie przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej przez Skarżących decyzji Wojewody Podkarpackiego utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] maja 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co skutkowało tym, że WSA w Rzeszowie niesłusznie zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że w/w decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, błędnie przyjmując, że decyzja te obarczone są wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podczas gdy Sąd I instancji powinien był oddalić skargi w całości. Opisane wyżej uchybienie nie tylko mogło mieć, co rzeczywiście miało, istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby się go Sąd I instancji nie dopuścił, wówczas zapadłby zupełnie inny wyrok.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniesione w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie zauważyć należy, iż przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako ustawa P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Rozpoznając zarzuty postawione orzeczeniu Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za uzasadnione.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wprowadza odrębną od zarządcy drogi instytucję zarządu drogi, pod którym to pojęciem należy rozumieć jednostkę organizacyjną o charakterze pomocniczym wobec zarządcy drogi, utworzoną w drodze uchwały, odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy (miasta). Przedmiotem działalności zarządu drogi w świetle powołanej normy jest realizacja obowiązków zarządcy drogi, może on zatem wykonywać wyłącznie takie zadania, które zostały określone dla zarządcy drogi; swoje wszystkie kompetencje zarząd wywodzi od zarządcy drogi. Zauważyć trzeba, że utworzenie zarządu drogi nie jest obligatoryjne, a w razie jego braku zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Przyjęty został przy tym pogląd, iż żaden z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przyznaje jednostkom organizacyjnym będącym zarządami dróg osobowości prawnej. Ponadto utworzenie zarządu dróg samorządowych nie powoduje automatycznego uzyskania przez tę jednostkę organizacyjną zadań i kompetencji zarządcy. Z chwilą powstania zarządu organy wykonawcze gmin, powiatów i województw nie tracą przypisanych im kompetencji do prowadzenia spraw normowanych przez ustawę o drogach publicznych. Przeniesienie zadań zarządcy na zarząd dróg publicznych powstaje z chwilą udzielenia pracownikom zarządu upoważnienia do prowadzenia w imieniu zarządcy spraw administracji drogowej. Wynika to z art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, który statuuje pełnomocnictwo administracyjne udzielane przez zarządcę drogi. Tego typu pełnomocnictwo obejmuje załatwianie spraw w imieniu zarządcy drogi, w ściśle ustalonym w nim zakresie, a w szczególności wydawanie decyzji administracyjnych. Jest to zatem w istocie forma przeniesienia uprawnień przysługujących zarządcy i scedowanie ich na pracowników zarządu dróg. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że udzielenie upoważnienia na podstawie art. 21 ust. 1a nie oznacza powstania nowego organu administracji publicznej, a zadania wykonywane przez upoważnionych pracowników są nadal zadaniami zarządcy. Rozwiązanie przewidziane w powołanym przepisie jest zatem instytucją zbliżoną do tej uregulowanej w art. 268a kpa, pozwalającą na cedowanie uprawnień władczych organu na rzecz wyznaczonego pracownika urzędu przydatnego do pomocy organu. Pracownik taki nie staje się przez to organem administracji, wykonuje on bowiem jedynie jego kompetencje.
Powyższe nie wyklucza możliwości udzielenia przez zarządcę podmiotowi trzeciemu pełnomocnictwa w rozumieniu art. 32,33 kpa do działania w jego imieniu w sprawach dotyczących realizacji inwestycji drogowych, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Pełnomocnictwem, udzielonym w dniu 14 marca 2011 r., Prezydent Miasta Rzeszowa umocował M. P., prezesa spółki [...] Sp. z o.o., do działania w imieniu Gminy Miasta Rzeszów i Prezydenta Miasta Rzeszowa (będącego zarządcą dróg publicznych na terenie Rzeszowa) w sprawach niezbędnych do wykonania umowy w sprawie ustalenia zasad wykonania dokumentacji projektowej, realizacji budowy i przebudowy dróg publicznych, koniecznych ze względu na budowę centrum handlowo-usługowego [...]. Pełnomocnictwo to mocowało M. P. do działania w imieniu i na rzecz Prezydenta i dawało podstawę do podejmowania czynności faktycznych i prawnych związanych z uzyskiwaniem wymaganych decyzji administracyjnych, opinii, uzgodnień i warunków. Z treści tego pełnomocnictwa wynikało zatem w sposób nie budzący wątpliwości, iż umocowana nim osoba mogła inicjować postępowania administracyjne – oczywiście w imieniu Prezydenta Miasta Rzeszów – prowadzące do uzyskania wszelkich decyzji niezbędnych w toku procesu inwestycyjnego zmierzającego do realizacji drogi publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwalało ono także na złożenie wniosku o jakim mowa z art. 11b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.
Wskazać trzeba w tym miejscu na art. 11c tej ustawy, dający podstawę do stosowania przepisów kpa w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zastosowanie to będzie miało miejsce zawsze, o ile przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wprost nie wyłączą jego możliwości. Przyjąć trzeba zatem, iż zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej możliwe jest w takim zakresie, w jakim określona okoliczność natury procesowej nie została uregulowana z ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. Pierwszeństwo mają zatem przepisy tej ustawy, zaś kpa stosuje się dopiero wtedy gdy wykładnia przepisów ustawy nie pozwala na ustalenie sposobu postępowania na jej podstawie. Przepisy kpa znajdują przy tym zastosowanie wprost. Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji drogowej zastosowanie znajdą także art. 32 i 33 kpa, regulujące instytucję pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. nie przewiduje w tym względzie żadnych odrębnych regulacji. A zatem udzielenie pełnomocnictwa przez Prezydenta Miasta Rzeszów winno być oceniane w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można więc w żaden sposób przyjąć, by było ono w jakikolwiek sposób nieprawidłowe. W żadnym razie zaś nie może być oceniane w świetle nie mającej doń zastosowania normy z art. 21 ust.1a ustawy o drogach publicznych.
Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wywieść należało zatem, że wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej, złożony został przez umocowanego pełnomocnika, jednak jej adresatem był Prezydent Miasta Rzeszów, zarządca dróg na terenie Rzeszowa. Decyzja ta w świetle do tej pory zgromadzonych dowodów nie była więc wydana na rzecz podmiotu nieuprawnionego.
Nie ma zatem racji Wojewódzki Sąd Administracyjny twierdząc, iż w sprawie wystąpiła sytuacja o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skutkująca koniecznością stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.
Słuszne są także zarzuty dotyczące błędnego ustalenia przez Sąd podmiotu będącego w istocie zarządem dróg na terenie miasta Rzeszów oraz niewłaściwego używania zamiennie pojęć zarządcy i zarządu dróg. Podkreślenia wymaga, iż – co wskazano także w skargach kasacyjnych – zarząd dróg w R. sprawuje Miejski Zarząd Dróg w R., którego nazwa i statut nadane zostały uchwałą Rady Miasta Rzeszowa z dnia 27 kwietnia 2010 r., nr LXXIV/1259/2010. Miejskie Przedsiębiorstwo Dróg i Mostów jest zaś jedynie spółką prawa handlowego, prowadzącą działalność w zakresie realizacji robót budowlanych, jednak w żadnym razie nie jest ono jednostką organizacyjną Gminy Rzeszów, a zatem w żadnym razie nie może być uznane za zarząd dróg.
Z uwagi na powyższe okoliczności uznać trzeba było, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uznając zapadłe w sprawie decyzje za wydane z naruszeniem prawa, naruszył art. 145 § 1 pkt 3 ustawy P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 P,p,s,a,