II OSK 796/22

II OSK 796/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Piotr Broda
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1524/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61a § 1, art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144, art. 157 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 188, art. 206, art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. i W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1524/21 w sprawie ze skargi A. C. i W. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2021 r. nr DON.7200.86.2021.BSI w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 kwietnia 2021 r. znak DON.7200.86.2021.BSI, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1524/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. C. i W. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2021 r. znak DON.7200.86.2021.BSI w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 21 kwietnia 2006 r. Starosta Mławski zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. i A. C. pozwolenia na budowę.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z 8 czerwca 2006 r. utrzymał w mocy wskazaną decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1272/06, uchylił ww. rozstrzygnięcia.
Sąd uznał, że wydane w sprawie postanowienie Starosty Mławskiego z 2002 r. udzielające zgody na odstępstwo od warunków technicznych przy rozbudowie i modernizacji budynku, w szczególności umożliwiające wykonanie ściany z otworami okiennymi w odległości 1,5 m od granicy z działką, nie zostało doręczone właścicielom działki sąsiedniej. W związku z tym pozwolenie na budowę wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa.
Wcześniejsze roboty budowlane nie były kontynuowane przez inwestorów, a skutki ich prowadzenia nie zostały usunięte, mimo wyeliminowania z obrotu pozwolenia na budowę. Dlatego też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mławie (dalej: "PINB") wszczął postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; dalej: "pr.bud.").
Po przeprowadzeniu postępowania PINB decyzją nr 97/2009 z 18 grudnia 2009 r. nałożył na inwestorów obowiązek wykonania w terminie do 31 maja 2010 r. określonych robót budowlanych i czynności dotyczących niezakończonej rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działkach nr ew. [...], [...] i [...], położonych przy ul. [...] w M.. Nakazane roboty budowlane obejmowały m.in. rozbiórkę części ścian oraz części dachu, natomiast czynności faktyczne dotyczyły przedłożenia dokumentów przewidzianych w art. 50-51 Prawa budowlanego.
Ww. decyzja PINB z 18 grudnia 2009 r. została utrzymana w mocy przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "Mazowiecki WINB") decyzją nr 415/10 z 26 lutego 2010 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 9 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 913/10, oddalił skargę inwestorów na decyzję Mazowieckiego WINB nr 415/10 z 26 lutego 2010 r.
W uzasadnieniu wyroku, Sąd podkreślił, że inwestorzy muszą przyjąć do wiadomości także to, że zarówno organy administracji państwowej, jak i sądy nie mają wpływu na zmiany obowiązującego prawa oraz na jakość przyjmowanych regulacji prawnych. Oznacza to, że w niektórych przypadkach sytuacja określonych podmiotów może ulegać pogorszeniu w porównaniu z poprzednimi stanami prawnymi. Na to jednak tak organy administracji, jak i sądy nie mają żadnego wpływu. Wyrok Sądu nie był przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W 2013 r. inwestorzy wystąpili z wnioskiem do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji nr 415/10, którą wydał Mazowiecki WINB.
Postanowieniem z 12 czerwca 2013 r. GINB odmówił wszakże wszczęcia postępowania w sprawie nieważności ww. decyzji organu wojewódzkiego z 26 lutego 2010 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek inwestorów GINB postanowieniem z 22 lipca 2013 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z 12 czerwca 2013 r. Organ stwierdził, że skarżona decyzja WINB nr 415/10 była bowiem przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który nie znalazł podstaw do uchylania jej ani do stwierdzenia jej nieważności.
W toku kontynuowanego przez PINB postępowania okazało się, że inwestorzy nadal nie wykonali obowiązków nałożonych na nich w 2009 i w 2010 r. Z tego względu PINB decyzją nr 44/14 z 8 lipca 2014 r. nakazał inwestorom rozbiórkę niezakończonej inwestycji o nazwie "rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego", doprowadzając rozbudowywany budynek do stanu poprzedniego.
Mazowiecki WINB decyzją nr 2152/15 z 17 grudnia 2015 r. uchylił jednak ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Wydane w sprawie rozstrzygnięcia dwukrotnie kontrolował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Wyrokiem z 3 marca 2015 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2682/14 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania Sąd uchylił postanowienia GINB z 12 czerwca 2013 r. oraz z 22 lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego.
Wyrokiem z 14 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2990/14, Sąd oddalił skargę inwestorów na decyzję GINB z 29 października 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję, którą organ WINB odmówił uchylenia w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "K.p.a.") własnej decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanych części budynku mieszkalnego.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, PINB decyzją nr 26/16 z 18 marca 2016 r. nakazał inwestorom doprowadzenie budynku mieszkalno-usługowego, usytuowanego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w M. do stanu poprzedniego, tj. do stanu sprzed niezakończonej inwestycji o nazwie "rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego", realizowanej na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] przy ul. [...] w M..
Odwołanie od ww. decyzji PINB nr 26/16 w ustawowym terminie złożyła skarżąca podnosząc, że inwestorzy nie uchylają się od wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazała, że zlikwidowali otwór w poziomie piętra i zamurowali go pustakami szklanymi (pkt 1b ww. decyzji). Rozebrali w części elementy konstrukcyjne (ucięto część stropu żelbetowego, rozebrano żelbetowe podciągi oraz fragment muru do wys. ok. 1,20 m od strony działki sąsiedniej, tj. pkt 1a decyzji. Inwestorzy nie wykonali tylko pkt 1c decyzji, który w istocie, podlegać miałyby na rozbiórce żelbetowych facjat z podporami do poziomu gruntu. Czynności te są niewykonalne bez naruszenia konstrukcji budynku, a przy tym narażać będą inwestora na olbrzymie koszty, których zobowiązani nie są w stanie udźwignąć.
Mazowiecki WINB decyzją nr 1212/2016 z 14 lipca 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, w ten sposób że na podstawie art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 52 Prawa budowlanego
z 1994 r., nałożył na inwestorów obowiązek doprowadzenia budynku mieszkalno-usługowego, usytuowanego ul. [...] w M. do stanu poprzedniego, poprzez doprowadzenie obiektu do zgodności ze stanem istniejącym przed dokonaniem jego rozbudowy.
Uzasadniając własne rozstrzygnięcie powołał się na ocenę prawna przyjętą w wyroku z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 913/10, zgodnie z którym nie ma innej drogi, która pozwalałaby na doprowadzenie spornego obiektu do stanu, który mógłby zostać uznany za zgodny z prawem.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. rozstrzygnięcie WINB złożył skarżący A. C..
WSA prawomocnym wyrokiem z 12 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2268/16, uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego WINB nr 1212/2016, gdyż uznał, że zarzuty skargi były częściowo uzasadnione.
Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie organu drugiej instancji miało miejsce z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a.
W ramach kontynuowanego postępowania naprawczego WINB w piśmie z dnia 12 lutego 2018 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz złożenia wyjaśnień w ww. sprawie.
W dalszym toku czynności Mazowiecki WINB postanowieniem nr 529/18 z 12 marca 2018 r. zlecił PINB w Mławie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego w sprawie dotyczącej rozbudowy spornego budynku, tj. czy i w jakim zakresie wykonano obowiązki nałożone na inwestorów decyzją PINB nr 97/09 z 18 grudnia 2009 r.
Przy piśmie z 10 kwietnia 2018 r. organ pierwszej instancji przesłał protokół oględzin ww. rozbudowy wraz z dokumentacją zdjęciową sporządzoną w dniu 9 kwietnia 2018 r.
Po zebraniu materiału dowodowego i ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącej, Mazowiecki WINB decyzją nr 789/2018 z 6 czerwca 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i na podstawie art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 52 pr.bud. nałożył na inwestorów obowiązek doprowadzenia budynku mieszkalno-usługowego, usytuowanego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w M. do stanu poprzedniego, poprzez doprowadzenie obiektu do zgodności ze stanem istniejącym przed dokonaniem jego rozbudowy (o parametrach technicznych: kubatura - 634,10 m3; powierzchnia zabudowy - 76,06 m2 i powierzchnia użytkowa - 175,65 m2, w tym usługi - 41,83 m2), realizowanej na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] przy ul. [...] w M.. Oznaczało to nakaz pozostawienia na działce o nr ew. [...] budynku mieszkalno-usługowego w kształcie, w jakim wybudowano go w latach osiemdziesiątych XX wieku.
WINB wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.).
W ocenie Mazowieckiego WINB organ I instancji prawidłowo zastosował tryb przewidziany w art. 51 ust. 5 pr.bud. Prowadząc postępowanie administracyjnie ustalono bowiem, że ww. inwestycja narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.).
Mazowiecki WINB uznał przy tym, że należy sprecyzować sentencję skarżonej decyzji, stąd też na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję PINB w całości i na podstawie art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 52 pr.bud. orzekł co do istoty sprawy. Zdaniem organu odwoławczego w obecnym stanie sprawy, po bezspornym ustaleniu przez organ powiatowy, że obowiązki nałożone ww. decyzją organu powiatowego nie zostały w całości wykonane, zasadnym jest wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie spornego budynku do stanu poprzedniego, tj. do kształtu, w jakim wybudowano go w latach osiemdziesiątych XX wieku.
Wyrokiem z dnia z 27 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1973/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę W. C. na ww. decyzję. Wyrok stał się prawomocny.
W piśmie z 18 kwietnia 2021 r. skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Mazowieckiego WINB nr 789/2018 z 6 czerwca 2018 r. Skarżący stwierdzili, że decyzja organu wojewódzkiego dotknięta jest wadą kwalifikowaną zawartą w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.
W ocenie skarżących nakaz doprowadzenia budynku mieszkalno-usługowego, usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w M. do stanu poprzedniego, był niewykonalny z przyczyn technicznych w dacie wydania tej decyzji, a także jest niewykonalny przez cały czas.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 30 kwietnia 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie.
GINB działając jako organ pierwszej instancji wydał ww. postanowienie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735).
W ocenie organu w sprawie wystąpiły przeszkody natury przedmiotowej (inne uzasadnione przyczyny) uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego WINB z 6 czerwca 2018 r. Decyzja ta podlegała już ocenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 27 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1973/18, oddalił skargę na decyzją nr 789/2018 z 6 czerwca 2018 r. w przedmiocie nałożenia na inwestorów obowiązku doprowadzenia budynku mieszkalno-usługowego do stanu poprzedniego. Oznacza to, że Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w pierwszej kolejności oceniał, czy decyzja będąca przedmiotem kontroli nie zawiera wad kwalifikowanych uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Jeżeli zatem oddalił skargę, to oznacza, że nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję Mazowieckiego WINB z 6 czerwca 2018 r., to oznacza, że decyzja ta jest zgodna z prawem. W świetle powyższych ustaleń, w ocenie GINB nadzwyczajna kontrola, w trybie stwierdzenia nieważności, decyzji Mazowieckiego WINB z 6 czerwca 2018 r. nie jest możliwa ze względu na to, że decyzja ta była oceniona przez WSA w Warszawie jako zgodna z prawem. Tym samym GINB uznał, że zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania w ww. sprawie.
W piśmie z 19 maja 2021 r. skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.
Po rozpoznaniu ww. wniosku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 27 maja 2021 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z 30 kwietnia 2021 r.
GINB działając jako organ drugiej instancji wydał ww. postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a.
W uzasadnieniu postanowienia organ podtrzymał argumentację zawartą w postanowieniu z 30 kwietnia 2021 r. Dodatkowo organ wyjaśnił, że argumenty podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczące obarczenia decyzji Mazowieckiego WINB z 6 czerwca 2018 r. wadą jej niewykonalności należało uznać za nieuzasadnione. Wada kwalifikowana decyzji z 6 czerwca 2018 r. dotycząca jej niewykonalności, podnoszona przez skarżących, musiałaby istnieć w chwili wydania tej decyzji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, ponieważ Sąd oddalając skargę wyrokiem z 27 marca 2019 r. ocenił tę decyzję jako zgodną z prawem.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie wnieśli W. C. i A. C. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy powinno dojść do uchylenia skarżonego postanowienia;
2. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują na konieczność zastosowania tego przepisu;
3. art. 61a K.p.a. poprzez zastosowanie, w sytuacji gdy zakres normowania nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu – skutkujące wydaniem postanowienia w sprawie, dla której należy przeprowadzić postępowanie administracyjne i wydać decyzję;
4. art. 61 K.p.a. w zw. z art 157 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie skutkujące odmową wszczęcia postępowania;
5. art. 158 § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji wskazującej, że organ przeprowadził rozumowanie prawnicze stanowiące element postępowania dowodowego;
6. art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. skutkujące brakiem merytorycznego rozpatrzenia sprawy;
7. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez faktyczne pozbawienie skarżących możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd.
W uzasadnieniu zarzutów skargi właściwie nie odniesiono się do zarzutów nr 1 i nr 2. Skupiono się natomiast na błędnym – zdaniem skarżących – zastosowaniu art. 61a K.p.a. Skarżący powołali się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 6/09, zgodnie z którą możliwa jest taka sytuacja, że występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności nie objęte wcześniejszym orzeczeniem sądu. Rozstrzygnięcie takich okoliczności wymaga więc zbadania przez sąd, pod kątem przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Ponieważ skarga do Sądu na rozstrzygnięcie GINB nie powtarzała zarzutów wskazanych we wniosku o wszczęcie postępowania, to znaczyło, że Sąd ich nie badał. Rozstrzygnięcie wyrażone więc w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1973/18 miało – zdaniem skarżących – znacznie węższy zakres, a zatem nie mogło uzasadnić odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności.
Odpowiadając w dniu 27 lipca 2021 r. na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, w związku z czym wniósł o oddalenie skargi.
Zaskarżonym wyrokiem z 26 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1524/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2021 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.
Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Zdaniem Sądu, kluczową okolicznością w rozpatrywanej sprawie był podważany przez skarżących obowiązek wynikający z art. 170 P.p.s.a. związania organu, ale także i Sądu wcześniejszymi rozstrzygnięciami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanymi w sprawach rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego dotyczących inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działkach nr ew. [...], [...] i [...], położonych w M. przy ul. [...].
Wskazany art. 170 P.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sad, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten ma więc zagwarantować spójność i logikę działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98 ale także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 252/21 oraz z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2904/19). Przyjąć należy, że jeśli sąd zbadał określoną wątpliwość lub zarzut, a następnie przedstawił ocenę prawną danej kwestii w swoim orzeczeniu i wreszcie, orzeczenie to stało się prawomocne, to ustalenia takiego sądu wiążą organy państwowe, a także inne sądy (inne składy danego sądu). Związanie oznacza przy tym niedopuszczalność zmiany kwalifikacji określonych okoliczności faktycznych lub prawnych w późniejszym rozstrzygnięciu organu administracji lub sądu.
Sąd wskazał, że powyżej wyrażona norma art. 170 P.p.s.a. znajduje bezpośrednie zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Orzeczenia sądów wymienione w pierwszej części niniejszego uzasadnienia odnosiły się bowiem zarówno do kwestii materialnoprawnych, jak i kwestii zastosowania przepisów postępowania administracyjnego w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego położonego przy ul. [...] w M.. W orzeczeniach tych kolejne Sądy uznały i w ten sposób przesądziły, że zrealizowana inwestycja powinna być przedmiotem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50-51 pr.bud. Roboty budowlane rozpoczęto bowiem na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, które jednak w późniejszym okresie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Ponadto, sądy stwierdziły, że z uwagi na bezwzględnie wiążące przepisy prawa budowlanego, w szczególności odnoszące się do obowiązku zachowania określonej minimalnej odległości od granicy działki sąsiedniej (§ 12 rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), nieunikniony jest obowiązek rozbiórki tych części budynku, które powstały po 2006 r. Rozbudowany fragment całego budynku jest bowiem jednoznacznie niezgodny z obowiązującym prawem. Inwestorów nie zwalnia z ww. obowiązku fakt wcześniejszego uzyskania zgody Starosty Mławskiego na istotne odstępstwa od projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a pr.bud. Ten stan rzeczy został już przesądzony prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 9 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 913/10.
Późniejszym wyrokiem z 14 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2990/14, Sąd potwierdził również, że nakaz rozbiórki rozbudowanej części budynki mieszkalno-usługowego nie może być podważony w drodze przepisów postępowania, a ściśle na podstawie art. 155 K.p.a. Nie ma przy tym wątpliwości, że badanie przez sądy administracyjne legalności rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego wydawanych w sprawach przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego było bardzo dogłębne. Przekonali się o tym inwestorzy, gdy WSA w Warszawie wyrokiem z 12 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2268/16, uchylił rozstrzygnięcie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 lipca 2016 r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności dotyczących postępowania dowodowego.
Sąd zauważył, że decydujące znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma prawomocny wyrok z 27 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1973/18. Wyrok ten zapadł w sprawie rozstrzygnięcia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją nr 789/2018 z 6 czerwca 2018 r. uchylił decyzję organu powiatowego w całości i na podstawie art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 52 pr.bud. nałożył na inwestorów obowiązek doprowadzenia budynku mieszkalno-usługowego do stanu poprzedniego. Oznaczało to, że rozbiórka miała doprowadzić cały przedmiotowy budynek do takiego stanu, jaki istniał przed dokonaniem rozbudowy, tj. w latach osiemdziesiątych XX wieku. Ów stan sprzed rozbudowy został przy tym określony precyzyjnie poprzez wskazanie parametrów technicznych budynku (m.in. powierzchnia zabudowy - 76,06 m2 i powierzchnia użytkowa - 175,65 m2, w tym usługi - 41,83 m2). Treścią rozstrzygnięcia organu była całkowita rozbiórka tych części obiektu, które powstały w wyniku rozbudowy. Nie można było zatem podnosić, że nakaz rozbiórki dotyczył jednej z części budynku, a nie dotyczył którejkolwiek innej.
Wskazanym wyrokiem z 27 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1973/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę inwestorów na omówioną decyzję nr 789/2018 z 6 czerwca 2018 r. Należy zatem przyjąć, że Sąd potwierdził tym samym zgodność rozstrzygnięcia organu administracji z prawem. Sąd rozpoznający obecnie skargę wyjaśnił, że sąd kontrolując określoną decyzję administracyjną z urzędu bada też, czy przy wydaniu danego rozstrzygnięcia nie doszło do takiego naruszenia prawa, które stanowiłoby przesłankę stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. Zatem oddalenie skargi na określoną decyzję administracyjną oznacza również wykluczenie możliwości stwierdzenia nieważności takiej decyzji w zakresie, w jakim była ona kontrolowana przez sąd administracyjny. Potwierdzają to liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Podkreślił, że we wskazanym wyroku Sąd stwierdził, że prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję stanowi przeszkodę we wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w takim zakresie, w jakim przyczyny wadliwości objęte były zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu w kolejnych orzeczeniach, ale przede wszystkim w wyroku w sprawie VII SA/Wa 1973/18, była całość efektów robót budowlanych prowadzonych w ramach przedmiotowej rozbudowy. Podkreślił, że Sądy nie są związane określonym prejudykatem, ale tylko w zakresie, w jakim Sąd nie badał wcześniej okoliczności sprawy. Ten wątek podnoszą również skarżący w skardze do niniejszego Sądu. Skarżący powołują się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OPS 6/09. Sąd stwierdził, że argumentacja skarżących jest nietrafna z dwóch powodów.
Po pierwsze, wskazany w powołanej uchwale art. 157 § 3 K.p.a. przewidujący obowiązek wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności (a nie postanowienia na podstawie art. 61a K.p.a.) utracił moc w dniu 11 kwietnia 2011 r. w wyniku uchylenia tego przepisu ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18, art. 1 pkt 25). Z tego względu, od strony formalnej, Sąd przyjął, że zaskarżone postanowienie GINB z 27 maja 2021 r. wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. należało uznać za prawidłowe.
Po drugie, w rozpatrywanej sprawie nie można mówić – wbrew skarżącym – o jakimś zakresie nieobjętym wyrokiem w sprawie VII SA/Wa 1973/18. Jak bowiem podkreślono, różne aspekty prawne spornej inwestycji były badane przez sąd administracyjny w orzeczeniach z lat 2010-2017, ale wyrok w sprawie VII SA/Wa 1973/18 miał już charakter całościowy. Nie można dopatrzeć się okoliczności, które nie były kontrolowane przez sąd, a które mogłyby być podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia GINB. W związku z tym zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę musiały uznać, zgodnie z art. 170 P.p.s.a., swoje związanie wcześniejszymi orzeczeniami sądów administracyjnych, a zwłaszcza wyrokiem w sprawie VII SA/Wa 1973/18. Sąd pierwszej instancji rozpatrujący skargę stwierdził, że oznacza to, że w sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (patrz też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 252/21).
W świetle wskazanych okoliczności Sąd pierwszej instancji uznał, że zarzuty skarżących dotyczące zastosowania lub niezastosowania art. 61 K.p.a. oraz art. 157 § 2 K.p.a. i art. 158 § 1 K.p.a. były nietrafne i nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd nie znalazł również powodów, dla których należałoby uznać, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. Okolicznością, która – zdaniem skarżących - mogłaby uzasadniać zarzut naruszenia zasady ochrony zaufania obywatela do władz publicznych miało być uzyskanie w 2002 r. zgody Starosty Mławskiego na istotne odstępstwa od projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a pr.bud. Nieskuteczność takiego argumentu została jednak przesądzona w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 913/10.
Sąd pierwszej instancji za bezpodstawny uznał zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, co polegałoby na pozbawieniu skarżących możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd. Zdaniem Sądu, twierdzenie skarżących, że brak zainicjowania postępowania administracyjnego skutkujący uniemożliwieniem przeprowadzenia szeregu środków dowodowych, w tym dowodu z opinii biegłego na okoliczności przedstawione przez wnioskodawców, a tym samym, że GINB faktycznie uniemożliwił rozpatrzenie sprawy administracyjnej, nie znajdowało najmniejszych podstaw do jego uwzględnienia. Sądy administracyjne czterokrotnie dały temu wyraz.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli W. C. i A. C. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 61a K.p.a. poprzez uznanie, że zaistniały przesłanki do zastosowania wskazanego przepisu;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. z art. 157 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie i uznanie, że nie istniały przesłanki do zastosowania wskazanego przepisu;
3. art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61a K.p.a. w zw. z art. 157 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżący powołali się na zastosowanie nieobowiązującego od 2011 r. przepisu;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6,7,8 kpa w zw. z art. 45 ust. 1. Konstytucji - poprzez uznanie, iż nie doszło do naruszenia prawa do sądu i merytorycznego rozpatrzenia sprawy;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że organ administracji publicznej dokonał pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz że okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez W. C. i A. C. ma usprawiedliwione podstawy.
W uchwale z 7 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OPS 6/09 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a.."
W uzasadnieniu ww. uchwały wskazano, że "Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w art. 153 P.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem konstruowania tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej (teoretyczne podstawy tej koncepcji wytyczył J. Wróblewski: Zwroty stosunkowe – wypowiedzi o zgodności z normą, "Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego. Nauki Humanistyczno-Społeczne", seria I, Prawo, z. 62, Łódź 1969, s. 3 i n.). Dokonując tak pojmowanych zabiegów, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Może on wykroczyć poza zakres podniesionych zarzutów, uwzględniając także okoliczności i naruszenia prawa, których nie podniosła strona skarżąca.
W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania."
W ocenie NSA, ww. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nadal zachowuje swą aktualność. To, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje w formie postanowienia zamiast decyzji nie zmienia w żaden sposób wskazanych w uchwale przesłanek odmowy wszczęcia, w przypadku, gdy sprawa była już przedmiotem oceny przez sąd administracyjny.
Analiza treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jaki zapał w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1973/18 nie daje podstaw do przyjęcia, by Sąd ten z urzędu dokonał oceny zaskarżonej decyzji pod kątem przesłanki nieważnościowej zawartej w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Z całokształtu rozważań Sądu można wywieść uprawniony wniosek, że oddalenie skargi przez Sąd oznacza tym samym, że decyzja nie została wydana:
a. z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.),
b. bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.),
c. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.),
d. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.),
e. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.)’
f. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.)
Analogicznego wniosku nie można natomiast jednoznacznie sformułować w odniesieniu do przesłanki stwierdzenia nieważności jaką jest niewykonalność decyzji istniejąca w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.). Sąd nie wypowiedział się w tej kwestii bezpośrednio bądź pośrednio. Z faktu, stwierdzenia przez Sąd, że nałożenie obowiązku przywrócenia budynku do stanu poprzedniego znajduje oparcie w przepisach prawa nie wynika oczywisty wniosek, że obowiązek ten jest możliwy do wykonania. Nie można tym samym uznać, że Sąd z urzędu zbadał tę kwestię.
Zarzut niewykonalności decyzji nie był też podnoszony w skardze do Sądu a w konsekwencji Sąd nie wypowiedział się w tej kwestii poprzez odniesienie się do zarzutu skargi.
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że w realiach niniejszej sprawy, nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego.
Rozpoznając ponownie sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien rozpoznać merytorycznie wniosek skarżących kasacyjnie o stwierdzenie nieważności decyzji. Zaznaczyć przy tym należy, że w postępowaniu nieważnościowym to na podmiocie wnoszącym o stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. ciąży obowiązek wykazania tej przesłanki, a nie na organie administracji. Za niewystarczające należy uznać samo twierdzenie o niewykonalności decyzji, które nie zostało poparte stosowną argumentacją. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie winien wezwać skarżących kasacyjnie do wskazania, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Argumenty wskazane przez skarżących kasacyjnie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, zdaniem NSA, świadczą bowiem jedynie o konieczności wykonania dużego zakresu robót budowlanych w celu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego nie zaś o niewykonalności decyzji.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 206 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Sądem I instancji. Całe postępowanie wywołane zostało bowiem przez skarżących kasacyjnie. Nic nie stało bowiem na przeszkodzie, by skarżący kasacyjnie podnieśli zarzut niewykonalności decyzji w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1973/18 i już w tym postępowaniu zarzut ten mógł być poddany ocenie. Tymczasem skarżący kasacyjnie dopiero po uprawomocnieniu się wyroku w ww. sprawie podnieśli zarzut niewykonalności decyzji generując kolejne postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne.