II OSK 794/21

II OSK 794/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 10/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2020-11-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 10/20 w sprawie ze skargi A. D., A. S. i Ł. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza solidarnie od A. D., A. S. i Ł. S. na rzecz J. P. kwotę 507 (pięćset siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 listopada 2020 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. D., A. S. i Ł. S. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach
z dnia 5 listopada 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Cz. z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie warunków zabudowy terenu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. J. P. (inwestorka) wystąpiła do Urzędu Miasta Cz. o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego położnego w Cz. przy ul. L. [...] na salon pielęgnacji zwierząt.
Burmistrz Miasta Cz. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji "Zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], karta mapy [...] przy ulicy L. w Cz., na salon pielęgnacji zwierząt". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przywołano przepisy art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 – dalej u.p.z.p.). Organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, że proponowana funkcja nie jest sprzeczna
z istniejącą funkcją mieszkaniowo – usługową. Inwestycja nie może pogorszyć stanu środowiska naturalnego. Określono też zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.
W obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury stwierdzono zabudowę mieszkaniową - w tym budynkiem jednorodzinnym w zabudowie szeregowej. W zakresie kontynuacji funkcji organ stwierdził, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa i wielorodzinna oraz związane
z tą zabudową obiekty - garaże dla samochodów osobowych i budynki gospodarcze. Zdaniem organu analizowany teren nie jest zagospodarowany funkcją jednolitą, która pozwalałaby na jednoznaczne określenie kontynuacji funkcji. Z uwagi jednak na zróżnicowaną funkcję zabudowy organ przyjął, że można przyjąć projektowaną usługę - salon pielęgnacji zwierząt, jako funkcję uzupełniającą dla funkcji mieszkaniowej, a tym samym spełniony został wymóg w zakresie kontynuacji funkcji.
Rozpatrując odwołanie A. D., A. S. i Ł. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że na działkach w obszarze analizowanym znajduje się w głównej mierze zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Występują też garaże, budynki gospodarcze oraz sklep spożywczy. W ocenie Kolegium planowana funkcja – "salon pielęgnacji zwierząt" nie jest sprzeczna z funkcją dominującą na obszarze analizowanym, podzielając w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji, że stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej, stanowiąc typowy przykład funkcji, która funkcjonuje na obszarach zabudowy mieszkaniowej, bez której traci rację bytu.
Organ podniósł, że jest to funkcja o znikomej uciążliwości i nie może być uznana za sprzeczną z funkcją mieszkaniową. Zdaniem organu odwoławczego podnoszone w odwołaniu argumenty o piskach i szczekaniu zwierząt nie mogą wpłynąć na zmianę oceny sytuacji, bo to oznaczałoby, że budynek mieszkalny nie powinien być lokowany w pobliżu innego budynku z uwagi na potencjalne uciążliwości w postaci odgłosów pralki, muzyki czy płaczu dzieci. Kolegium podkreśliło, że kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości lecz umożliwia uzupełninie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że ustalenie warunków zabudowy nie jest uzależnione od zgody stron postępowania, lecz wyłącznie od zgodności zamierzenia z przepisami.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli odwołujący. Stwierdzili, że decyzja jest dla nich krzywdząca. Wyjaśnili, że są właścicielami budynku mieszkalnego przy ul. L. [...], bezpośrednio sąsiadującym z budynkiem nr [...], którego dotyczy postępowanie. Wskazali, że budynki przy ul. L. posiadają wspólną kanalizację, która od 6 lat zarzucana była ściekami z psią sierścią. Niezabezpieczona wspólna kanalizacja została zapchana w pionie obejmującym ich budynek, a za jej udrożnienie zostali obciążeni kosztami. Nie zgodzili się ze stwierdzeniem Kolegium, że prowadzenie tego typu działalności jest "funkcją o znikomej uciążliwości". Zwrócili uwagę na "hałas suszarki, piski i szczekanie psów, smród mokrej sierści i chemii stosowanej do pielęgnacji, robactwo (pluskwy), ciągłe pranie i suszenie w bardzo głośnej suszarce ręczników używanych przy myciu psów".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wydając powołany we wstępie wyrok wskazał, że z przeprowadzonej analizy wynika, że w wyznaczonym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa i wielorodzinna oraz związane z nią obiekty budowlane: garaże dla samochodów osobowych i budynki gospodarcze. W rejonie ulicy S. zlokalizowane są zespoły garaży, przy ulicy S.– sklep w parterze budynku jednorodzinnego, a przy ulicy L. – sklep w parterze z budynku wielorodzinnego. Nie stwierdzono jednak w obszarze analizowanym żadnego obiektu, w którym świadczone byłyby usługi. Jako zakład usługowy należałoby bowiem potraktować projektowany "salon pielęgnacji zwierząt" w ramach przewidywanej zmiany sposobu użytkowania dotychczasowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów, nie można uznać salonu pielęgnacji zwierząt jako funkcji uzupełniającej. Nawet jednak przy takim uznaniu nie jest to spełnienie wymogu kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p..
Sąd nie podzielił twierdzenia organów, że wnioskowana działalność w postaci prowadzenia salonu pielęgnacji dla zwierząt nie jest uciążliwa i mogąca współistnieć z dominującą funkcją mieszkaniową, mając na uwadze proponowane miejsce jej wykonywania. Dotyczy to bowiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego
w zabudowie szeregowej.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd przyznał, iż nie są one zasadne. W zakresie funkcjonowania istniejącej sieci kanalizacyjnej, brak jest podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ponadto przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena projektowanej działalności z punktu widzenia wymogów sanitarnych. Zarzuty skarżących dotyczące ewentualnych uciążliwości związanych z planowaną inwestycją nie mogły być uwzględnione
w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. P. (inwestorka), która na podstawie art. 173 § 1, art. 175 § 1 oraz art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1/ naruszenie prawa materialnego, a to:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię ww. przepisu w zakresie pojęcia kontynuacji funkcji i zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji nieprawidłowe niezastosowanie w/w przepisu
i uznanie, że przewidywana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji i jest sprzeczna z zasadą dobrego sąsiedztwa;
2/ naruszenie prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit c. p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi w całości, w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, prawo materialne zostało prawidłowo zastosowane przez organy obu instancji, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został prawidłowo oceniony przez organy obu instancji,
a Sąd pierwszej instancji nie wykazał jakie inne naruszenie przepisów postępowania przez organy miało miejsce i czy to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;
- art. 119 pkt 1-5, art. 133, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym, bez przeprowadzenia rozprawy, pominięcie stanowiska skarżącej wyrażone m.in. w piśmie z 6 listopada 2020 r., oparcie wyroku na przesłankach pozaprawnych, niewynikających z akt sprawy
i błędne uznanie, że w stanie faktycznym sprawy nie można zastosować art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w konsekwencji wydać decyzji o warunkach zabudowy, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci uwzględnienia skargi
i uchylenia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w całości, zamiast do zastosowania środka w postaci oddalenia skargi;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., polegające na błędnym sformułowaniu uzasadnienia wyroku, które nie zawiera wyjaśnienia stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni pojęć: kontynuacji funkcji i zasady dobrego sąsiedztwa, oraz uciążliwości inwestycji, co
w efekcie uniemożliwia skuteczną kontrolę instancyjną;
- art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. przez oparcie zaskarżonego wyroku na przesłankach pozaprawnych;
Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości
i "utrzymanie w mocy decyzji organów pierwszej i drugiej instancji" oraz zasądzenie solidarnie od skarżących kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W realiach rozpoznawanej sprawy stanowiska Sądu I instancji wyrażonego
w zaskarżonym wyroku nie sposób podzielić, uznając za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym względzie należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że przywołany przepis należy odczytywać zgodnie z wykładnią systemową. Na systemowy kontekst wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. składa się ogólny porządek przestrzenny, którego źródłem są przepisy prawa powszechnie obowiązującego normujące różne aspekty szerokorozumianej przestrzeni i który kształtuje prawne uwarunkowania lokalizacji inwestycji oraz sposobu użytkowania terenu
i posadowionych na nim obiektów, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie błędna wykładnia prawa doprowadziła do niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Mimo, że w obszarze analizowanym występują działki z budynkami mieszkalnymi, gospodarczymi i garażami oraz sklep spożywczy (w parterze budynku mieszkalnego), to Sąd uznał że prowadzenie "salonu pielęgnacji zwierząt" w budynku mieszkalnym nie stanowi kontynuacji funkcji usługowej i w konsekwencji uchylił decyzje organów obu instancji ustalające warunki zabudowy określone we wniosku inwestorki. Podkreślić przy tym należy, że skarżący nie koncentrowali się na dopuszczalności funkcji usługowej w kontekście zachowania ładu przestrzennego, ale na wynikających ze sfery cywilnoprawnej stosunkach sąsiedzkich, w tym kwestii zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich – zdaniem skarżących – ponad przeciętną miarę.
Jak podnosi się w orzecznictwie regulacja art. 6 ust. 2 u.p.z.p. nie pozwala na restrykcyjną wykładnię tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Przyjęcie przy obowiązującej zasadzie dobrego sąsiedztwa nowej funkcji zabudowy nie stanowi naruszenia tej zasady. Jednorodna funkcja na działkach sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale jej uzupełnieniem i nie wchodzącą z nią w kolizję. Zasada dobrego sąsiedztwa nie jest zatem naruszona, jeżeli nowa funkcja jest do pogodzenia z istniejącą, stanowiąc jej uzupełnienie, nie naruszając ładu przestrzennego na analizowanym terenie (wyrok NSA z 19 stycznia 2022 r., II OSK 525/19).
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy uznać należy, że salon pielęgnacji zwierząt (zazwyczaj małych zwierząt domowych) będzie uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej, biorąc pod uwagę jak popularne
i powszechne jest obecnie posiadanie psów lub kotów. Powyższe nie narusza ładu przestrzennego na analizowanym terenie
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.