II OSK 79/13

II OSK 79/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-01-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Dybowski
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne
Ewidencja ludności
Sygn. powiązane
III SA/Lu 163/12 - Wyrok WSA w Lublinie z 2012-09-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 2b, art. 47
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) NSA Maciej Dybowski Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] września 2012 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie anulowania czynności materialno-technicznej polegającej na zameldowaniu uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...].
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 163/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę B. C. na zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], w przedmiocie anulowania czynności materialno-technicznej polegającej na zameldowaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezydent Miasta C. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie anulowania czynności materialno-technicznej polegającej na zameldowaniu B. C. na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w C..
W uzasadnieniu wskazał, że B. C. pobyt stały we wspomnianym wyżej lokalu zgłosił w dniu 16 sierpnia 2011 r. i potwierdziła ten pobyt okazując tytuł prawny do tego lokalu z 2007 r. Powołując się na treść art. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), organ stwierdził, że z treści tego przepisu wynika, że także inny podmiot (niż właściciel lokalu) dysponujący tytułem prawnym do lokalu może dokonać potwierdzenia pobytu w lokalu. Uwzględniając powyższe, organ uznał, że wprawdzie B. C., dokonując zameldowania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym na pobyt stały, nie była już właścicielką tego lokalu jednak przysługiwało jej prawo potwierdzenia pobytu osób w lokalu do celów meldunkowych na podstawie § 6 umowy pożyczki i przewłaszczenia na zabezpieczenie z dnia 31 maja 2011 r., z którego wynikało, że B. C. zatrzymuje przewłaszczany lokal mieszkalny numer [...] przy ul. [...] w C. w swoim władaniu.
Odwołanie o powyższej decyzji wniosła F. Sp. z o. o. w W..
Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji i anulował czynność materialno-techniczną polegającą na zameldowaniu B. C. na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w C..
W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zameldowanie w lokalu na pobyt stały może być dokonane jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną wymagania określone w art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności. Przywołując treść art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności, organ wyjaśnił, że przedstawienie potwierdzenia przez osobę, która zgłasza organowi swój pobyt ma na celu przyspieszenie procedury meldunkowej, gdyż w takiej sytuacji organ dokonuje zameldowania czynnością materialno-techniczną. W przypadku, gdy nie ma takiego potwierdzenia, gdyż właściciel lub inna osoba mająca tytuł prawny do lokalu nie wyraża zgody na potwierdzenie tego faktu, albo nie można ustalić komu przysługuje prawo własności lub inny tytuł prawny do danej nieruchomości, organ zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne i wydać rozstrzygnięcie o zameldowaniu lub jego odmowie w formie decyzji.
Organ odwoławczy podkreślił, że zameldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu, ani tym samym prawa do przebywania w nim. Kryterium rozstrzygającym o zameldowaniu powinno być jedynie stwierdzenie faktu przebywania w lokalu.
W ocenie Wojewody, bezsporne jest, że B. C. zamieszkuje w lokalu położonym w C. przy ul. [...]. Czynność materialno-techniczna zameldowania skarżącej na pobyt stały dotknięta została jednak wadą uzasadniającą jej uchylenie, ponieważ B. C. po 5 lipca 2011 r. utraciła prawo używania lokalu położonego w C. przy ul. [...] i w dniu 16 sierpnia 2011 r. nie mogła występować w Biurze Ewidencji Ludności jako podmiot dysponujący tytułem prawnym do wymienionego wyżej lokalu. Zgodnie z § 6 umowy pożyczki i przewłaszczenia na zabezpieczenie z dnia 31 maja 2011 r. B. C. zatrzymała przewłaszczony lokal mieszkalny w swoim władaniu i miała prawo go używać do czasu wymagalności pożyczki, tj. do czasu opóźnienia, o co najmniej 3 dni zwrotu którejkolwiek raty pożyczki. Z wyjaśnień F. Sp. z o. o. wynikało natomiast, że B. C. nie zapłaciła w terminie do 1 lipca 2011 r. całości pierwszej raty w związku z czym po upływie 3 dni od tej daty, cała kwota pożyczki stała się wymagalna.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B. C., wnosząc o uchylenie powyższej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 163/12, oddalając skargę wskazał, że z przepisów ustawy o ewidencji ludności wynika, że w celu dokonania meldunku, fakt zamieszkiwania osoby potwierdza właściciel lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu. Do wglądu przedstawia się dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu (art. 4, art. 9 ust. 2a i 2b). właściciel lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu jest obowiązany potwierdzić fakt pobytu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące w tym lokalu (art. 29 ust. 1). Sąd wskazał, że jeżeli dane, zgłoszone przez osobę meldującą się, nie budzą wątpliwości, to w ramach uproszczonej procedury organ przyjmuje zgłoszenie i w drodze czynności materialno-technicznej dokonuje zameldowania. Jednak z treści art. 47 ust. 2 ustawy wynika, że organ ma prawo do weryfikacji wadliwej czynności polegającej na zameldowaniu i jej anulowania, jeśli okaże się później, że potwierdzenia faktu pobytu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy dokonała osoba, która w dacie podjęcia czynności zameldowania nie legitymowała się tytułem prawnym do lokalu (na przykład nie była jego właścicielem).
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że zgodnie z § 4 zawartej w dniu 31 maja 2011 r. notarialnej umowy "pożyczki i przewłaszczenia na zabezpieczenie" B. C. przeniosła własność lokalu na rzecz F. sp. z o.o. w W., co oznacza, że w dniu 16 sierpnia 2011 r. B. C. nie była właścicielem lokalu (nie przysługiwało jej spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu) i nie mogła jako dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu mieszkalnego okazywać aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Nie mogła też potwierdzić pobytu skarżącego w lokalu mieszkalnym położonego w C. przy ul. [...]. Bez znaczenia jest więc okoliczność (bezsporna zresztą), że skarżąca zamieszkuje w przedmiotowym lokalu. O tym, że wadliwą jest czynność materialno-techniczna dotycząca zameldowania B. C. na pobyt stały, organ dowiedział się później. W tych warunkach F. spółka z o.o. słusznie domagała się w swoim wniosku z dnia 7 października 2011 r. "anulowania wszelkich zameldowań w przedmiotowym lokalu dokonanych bez zgody właściciela". Do wniosku Spółka dołączyła odpis z księgi wieczystej nr [...] z dnia 7 października 2011 r. Dział II tej księgi wskazuje, że Spółka jest właścicielem lokalu, zaś podstawą wpisu jest "umowa przewłaszczenia na zabezpieczenie" z dnia 31 maja 2011 r.
W ocenie Sądu, Wojewoda [...] prawidłowo nie zaakceptował zapatrywania organu I instancji o bezprzedmiotowości postępowania i korzystając z uprawnień organu odwoławczego – przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – uchylił w całości rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta C. oraz orzekając co do istoty sprawy anulował czynność materialno-techniczną w przedmiocie zameldowania skarżącego, skoro jak wyżej wykazano w dniu 16 sierpnia 2011 r. B. C. nie mogła występować jako podmiot dysponujący tytułem prawnym do spornego lokalu. Podjęte później ze strony B. C. działania zmierzające do uchylenia się od skutków prawnych złożonych pod wpływem błędu oświadczeń woli w akcie notarialnym oraz do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu notarialnego z dnia [...] maja 2011 r. (w dniu 24 listopada 2011 r. Barbara Chrostek wnosi do Sądu Okręgowego w L. pozew o unieważnienie tej ostatniej umowy) nie zmieniają oceny co do tego, że w dniu 16 sierpnia 2011 r. B. C. nie posiadała tytułu prawnego do lokalu i za dokument potwierdzający ten tytuł nie może być uznawany – w świetle art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych – akt notarialny z 2007 r. (staje się on nieaktualny wobec zawarcia przez B. C. w dniu 31 maja 2011 r. nowej umowy – pożyczki i przewłaszczenia).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła B. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], oraz przyznanie wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 2b w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozstrzygającym kryterium przy dokonywaniu czynności materialno-technicznej w przedmiocie zameldowania nie jest fakt przebywania w lokalu mieszkalnym z zamiarem stałego pobytu.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 47 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności przez uznanie, że decyzja organu II instancji odpowiada prawu, pomimo że organ ten naruszył art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności uchylając decyzję organu I instancji i anulując czynność materialno-techniczną w przedmiocie zameldowania, w sytuacji gdy przepis art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności nie daje podstaw do wzruszenia czynności materialno-technicznej zameldowania, jeśli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zostanie potwierdzone, że przesłanki konieczne do dokonania zameldowania na pobyt stały zostały stwierdzone, tj. że skarżąca przebywa w lokalu przy ul. [...] w C. z zamiarem stałego pobytu;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi skarżącego na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja organu II instancji nie odpowiadała prawu, tj. przepisom art. 107 § 1 i 3 K.p.a. z uwagi na sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, tj. uchyleniem decyzji i anulowaniem czynności materialno-technicznej polegającej na zameldowaniu a uzasadnieniem decyzji, w którym organ stwierdził m.in. że "Jedynie stwierdzenie faktu przebywania w lokalu powinno być kryterium rozstrzygającym o zameldowaniu".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Ponadto w przypadku, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (art. 188 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.
Przede wszystkim znajdujące się w aktach sprawy umowy, tj. akt notarialny z 2007 r., jak i umowa pożyczki i przewłaszczenia z 2011 r., w równym stopniu potwierdzały, że B. C. przysługiwał tytuł prawny do lokal przy ul. [...] w C.. Zgodnie bowiem z treścią art. 9 ust. 2a ustawy, przy zameldowaniu wymagane jest przedstawienie potwierdzenia dokonanego przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, oraz, do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu. Z treści omawianego przepisu wynika wprost, że dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być umowa cywilno-prawna, wypis z księgi wieczystej, decyzja administracyjna, orzeczenie sądu lub inny dokument poświadczający tytuł prawny do lokalu, w tym m.in. wymieniona wyżej umowa pożyczki i przewłaszczenia, z której postanowień wynikało prawo B. C. do zamieszkiwania w ww. lokalu. Te okoliczności nie były kwestionowane przez strony postępowania, jak i to, że B. C. w tym lokalu faktycznie zamieszkiwała. Sporne było wyłącznie to czy strony tej umowy dotrzymały jej warunków. Ustalenie tej kwestii nie należało ani do organu administracyjnego, ani Sądu Administracyjnego.
Tak sformułowanej tezy nie zmienia istota zawartej przez B. C. w dniu 31 maja 2011 r. umowy pożyczki i przewłaszczenia na zabezpieczenie, w której wyżej wymieniona jako właściciel ww. lokalu przeniosła prawo własności tego lokalu na rzecz F. sp. z o.o. w W.. Jak już o tym była mowa, na podstawie tej umowy B. C. zachowała bowiem prawo do zamieszkiwania w tym lokalu. Oznacza to, że de facto dysponowała tytułem prawnym do lokalu, o jakim mowa w art. 9 ust. 2a ustawy, choć rzeczywiście nie przedstawiła omawianej umowy z 2011 r. organowi w trakcie uproszczonej procedury meldunkowej.
W tych okolicznościach, ocena Sądu I instancji, że B. C. nie może też potwierdzić swojego pobytu w lokalu mieszkalnym położonym w C. przy ul. [...], została wypowiedziana co najmniej przedwcześnie, tym bardziej w sytuacji w której przepisy ustawy w części dotyczącej zameldowania czy też uchylenia tej czynności, nie odwołują się choćby pośrednio do przepisów Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że wykładnia przepisów ustawy nie może być dokonywana przy wykorzystaniu przepisów, które nie mają i nie powinny mieć na nią wpływu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 28/08). Rozstrzygnięcie sporu czy doszło do prawidłowego wykonania umowy cywilno-prawnej leży bowiem w gestii właściwego sądu powszechnego.
Ponadto strona skarżąca kasacyjnie ma rację, że ustalenia organu administracyjnego związane z meldunkiem mają potwierdzać stan istniejący (rzeczywisty).
W świetle przepisów ustawy taki też efekt ma zostać osiągnięty przez zastosowanie trybu uproszczonego postępowania w wyniku podjęcia przez organ administracyjny czynności materialno-technicznej. Natomiast zgłoszenie pobytu danej osoby w lokalu przez właściciela tego lokalu ma za zadanie jedynie bezspornie potwierdzić fakt przebywania danej osoby w lokalu.
Jak wynika z zaskarżonego wyroku, okoliczność zamieszkiwania w ww. lokalu przez B. C. była bezsporna. W tych warunkach istniały podstawy do zastosowania art. 47 ust. 1 ustawy, natomiast w związku z tym, że zgłoszone dane nie budziły nikogo wątpliwości, a w zasadzie fakt zamieszkiwania B. C. w ww. lokalu był bezsporny, nie było też podstaw do zastosowania art. 47 ust. 2 ustawy i wszczęcia postępowania administracyjnego celem przeprowadzenia jakiegoś dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego "potwierdzić" stan bezsporny. Taki właśnie efekt, sprzeczny z zasadami legalizmu, szybkości postępowania, budowania zaufania obywateli do organów państwa, prawdy obiektywnej, zostałby osiągnięty w związku z uchyleniem przez organ II instancji czynności materialno-technicznej. Za sprzeczne z celem ustawy należy zatem uznać stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym "bez znaczenia jest więc okoliczność (bezsporna zresztą), że skarżąca zamieszkuje w przedmiotowym lokalu". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ewentualne wady postępowania, polegające na sposobie uzyskania w niniejszej sprawie informacji bezspornych, należało ocenić w kontekście czy wady te były na tyle istotne, że miały rzeczywiście wpływ na wynik spawy, tj. potwierdzenie faktu zamieszkania określonych osób w mieszkaniu. W innym wypadku uchylenie czynności materialno-technicznej i konieczność w tym wypadku przeprowadzenia postępowania administracyjnego, które w rezultacie doprowadziłoby do tego samego wyniku jaki związany był z podjęciem czynności materialno-technicznej, spowodowałoby powstanie niepotrzebnych kosztów związanych z zaangażowaniem organu w prowadzenie postępowania, jak i naruszenie wskazanych powyżej zasad postępowania, przez co niewątpliwie ucierpiałby autorytet organu władzy publicznej.
Poza tym należało też uwzględnić ogół uregulowania znajdującego się w ustawie, ponieważ nie tylko brak potwierdzenie pobytu w lokalu przez jego właściciela, ale i brak wyraźnej zgody na zameldowanie nie stanowi negatywnej przesłanki do dokonania zameldowania w lokalu (por. wyroki NSA: z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1067/07; z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1625/07; z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3019/12). Decydujące jest to, czy fakt pobytu oznaczonej osoby w konkretnym lokalu znajdzie potwierdzenie w dowodach przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1434/11). W rezultacie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że ewidencja ludności jest jedynie rejestracją stanu faktycznego i nie stanowi kontroli w zakresie posiadania prawa do korzystania z lokalu.
Z tych względów, zarzut naruszenia art. 9 ust. 2b w związku z art. 6 ust. 1 ustawy zawierał usprawiedliwione podstawy.
W sprawie, wobec skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, zaistniały przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej uwzględnienia przez uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie powyższego przepisu w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.