II OSK 787/05

III SA/Łd 304/06 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2006-08-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Irena Krzemieniewska
Janusz Nowacki /przewodniczący/
Małgorzata Łuczyńska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska,, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Protokolant asystent sędziego Agata Brolik-Appel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2006 roku sprawy ze skargi Rady Gminy w S. na zarządzenie zastępcze Wojewody Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zarządzeniem zastępczym nr [....] z dnia [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego S. M.
Przed wydaniem zarządzenia w dniu 23 września 2005 roku Wojewoda [...] działając na podstawie art. 98a ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę Gminy S. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, wskazując, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego ustalił, iż radny Gminy S.- S. M. pełni funkcję prokurenta w A Sp. z o.o. w S., która to spółka prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy S., naruszając w ten sposób przepis art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym.
Rada Gminy S., mimo wezwania Wojewody, nie podjęła stosownej uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, o czym powiadomiła pismem z dnia 28 października 2005 roku.
Następnie Wojewoda Ł., po uprzednim zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w dniu 14 kwietnia 2006 roku wydał zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego S. M.
W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda [...] , nie zgadzając się ze stanowiskiem reprezentowanym przez Radę Gminy S., wskazał, iż S. M. będąc jednocześnie radnym Gminy S. pełnił funkcję prokurenta A Spółki z o.o. w S., która jest spółką Miasta S. i na podstawie umów dzierżawy korzysta w prowadzonej przez siebie działalności z mienia komunalnego Gminy S. (z terenu w miejscowości J., na którym zlokalizowane jest wysypisko śmieci). W związku z tym Wojewoda stwierdził, że S. M. jest pełnomocnikiem w Spółce prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy S., w której uzyskał mandat radnego. Organ administracji powołał się na art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 14 kwietnia 2006 roku o samorządzie gminnym, który wskazuje, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W opinii organu wyczerpana została dyspozycja art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co zgodnie z treścią art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 roku, Nr 159, poz. 1547 ze zm.) powinno skutkować z mocy prawa wygaśnięciem mandatu radnego i stosownie do ust. 2 tego przepisu obligowało radę gminy do podjęcia stosownej uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Ponadto Wojewoda [...] powołał się na przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące prokury Organ administracji wskazał, iż prokura obejmuje umocowanie do czynności sądowych i pozasądowych, jakie są związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa i jest pełnomocnictwem udzielonym przez przedsiębiorcę podlegającego obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców. Prokurent poprzez swoje postępowanie i podejmowane decyzje wywołuje skutki prawne bezpośrednio w sferze prawnej reprezentowanego. W związku z tym, zdaniem Wojewody, radny S. M. jako prokurent A Spółki z o.o. w S. był umocowany do bycia pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy, w której radny ten uzyskał mandat. Ponadto Wojewoda podkreślił, że fakt przejęcia Spółki, w której S. M. był prokurentem przez inną Spółkę i wygaśnięcie tej prokury nie miało znaczenia przy rozstrzyganiu tej sprawy, bowiem naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z funkcją pełnomocnika w działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, wywołuje skutek ex lege w postaci wygaśnięcia mandatu radnego. Zarządzenie zastępcze Wojewody ma charakter deklaratoryjny potwierdzający zaistniałą sytuację i biorąc pod uwagę, że Rada Gminy S. nie podjęła stosownej uchwały wydanie zarządzenia stało się konieczne.
Na powyższe zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Rada Gminy S. zarzucając naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej interpretacji art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Strona skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowego zarządzenia zastępczego oraz obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi Rada Gminy S. stwierdziła, że S. M. był prokurentem w A Sp. z o.o. w S. do 31 marca 2006 roku. Następnie Spółka ta została przejęta przez B Sp. z o.o. w B. i S. M. od 1 kwietnia 2006 roku nie jest już prokurentem. Dlatego też bezprzedmiotowe stało się wydanie przez Radę Gminy S. uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego z powodu pełnienia funkcji prokurenta. Ponadto Rada Gminy S. podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko opierające się na twierdzeniu, iż w czasie kiedy radny S. M. był prokurentem w A Sp. z o.o. w S. nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu na podstawie art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ S. M. nie prowadził działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego ani nie zarządzał taką działalnością.
W odpowiedzi na skargę z dnia 14 czerwca 2006 roku Wojewoda [...] podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zarządzenia oraz wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a) orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest zarządzenie zastępcze Wojewody [....] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego, wydane na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz.U. Z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) , a więc w sytuacji gdy właściwy organ gminy, w tym wypadku Rada Gminy S., wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( Dz. U. z 2003 roku, Nr 159, poz. 1547 ze zm.) i mimo wezwania przez Wojewodę do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, nie podjęła takiej uchwały ( art. 98 a ust. 1 ustawy). Mocą przedmiotowego zarządzenia zastępczego Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego S. M. w związku z naruszeniem przez tegoż radnego zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jednoczesne pełnienie funkcji radnego w Gminie S. i prokurenta w A Spółce z o.o. w S. dzierżawiącej grunty gminy S. na potrzeby prowadzonej przez spółkę działalności gospodarczej. W skardze Rada Gminy S. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego wskazując w pierwszej kolejności na bezprzedmiotowość wydanego w dniu 14 kwietnia 2006 roku przez Wojewodę [...] zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy radny S. M. był prokurentem w spółce do dnia 31 marca 2006 roku. Dodatkowo, przy założeniu, że sprawa wygaśnięcia mandatu radnego byłaby jednak aktualna , Rada Gminy S. podtrzymała zarzut naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uzasadniając, że radny S. M. będąc prokurentem w spółce z o.o. nie wypełniał przesłanek wynikających z przepisu stanowiącego podstawę podjętego zarządzenia zastępczego, a więc nie naruszył obowiązujących przepisów prawa.
Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów podniesionych w skardze Sąd stwierdza, że w sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Słusznie Wojewoda [...] zauważył, że naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z funkcją prokurenta w działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego z mocy prawa. Do takich wniosków upoważnia redakcja art. 190 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Stwierdzenie tego faktu w drodze uchwały rady gminy czy zarządzenia zastępczego wojewody nie tworzy nowego stanu prawnego, a ma jedynie charakter deklaratoryjny. Skutek w postaci wygaśnięcia mandatu ustawa wiąże bowiem z wystąpieniem zdarzenia, na podstawie którego radny naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z pełnieniem funkcji prokurenta w działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.(por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2003r. sygn. akt SA/Rz 925/03 OSS 2004/4/108, wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 lipca 2004r. sygn. akt 3II SA/Łd 1859/03, niepublikowany). Nie ma więc znaczenie w sprawie, że w momencie podejmowania zarządzenia zastępczego radny S. M. nie był już prokurentem.
W ocenie Sądu nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści tego przepisu radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Artykuł 24f jest poświecony ograniczeniom w zakresie aktywności gospodarczej radnych, gdy taka aktywność miałaby związek z gminą lub jej mieniem. W wyroku z dnia 12 stycznia 2006 roku (sygn. akt II OSK 787/05, ONSAiwsa Nr 3 z 2006r. poz.86) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, że ustęp 1 tego artykułu wyłącza jako niedopuszczalne, prowadzenie przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, zarządzanie taką działalnością, branie udziału w jej prowadzeniu w charakterze przedstawiciele lub pełnomocnika, jeżeli taka działalność opiera się na mieniu gminy, w której radny uzyskał mandat. Ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy, w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Kładąc nacisk na zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia.
Ze zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego akt sprawy, odpisu pełnego z Krajowego Rejestru Sądowego z dnia 12 grudnia 2005 roku, wynika bezspornie, że A Sp. z o.o. w S., będący spółką, w której jedynym wspólnikiem i udziałowcem była Gmina Miasto S., prowadziła działalność gospodarczą polegającą m.in. na wywozie śmieci i odpadów, unieszkodliwianiu odpadów, sprzedaży hurtowej odpadów i złomu, zagospodarowaniu metalowych odpadów i złomu, zagospodarowaniu niemetalowych odpadów i wyrobów wybrakowanych. Niekwestionowany między stronami jest również fakt, że na podstawie umów dzierżawy z dnia 1 stycznia 1998r., i z dnia 3 lipca 2000r., spółka korzysta w prowadzonej przez siebie działalności z mienia komunalnego Gminy S. (teren w miejscowości J., na którym zlokalizowane jest wypisko śmieci). Bezspornym jest też, o czym świadczy zapis w KRS, że radny S. M. był prokurentem w tej Spółce. W tym stanie rzeczy należy uznać za słuszne zakwalifikowanie przez organ nadzoru pełnienie funkcji prokurenta przez radnego S. M. w A Sp. z o.o. w S. jako bycie pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia należącego do gminy, w której radny uzyskał mandat. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości fakt, że radny S. M. naruszył dyspozycję art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Po pierwsze, funkcja, którą pełnił w A sp. z o.o. w S. – prokura – jest szczególnego rodzaju pełnomocnictwem udzielonym przez przedsiębiorcę, który podlega obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców i obejmuje umocowanie do czynności sądowych i pozasądowych jakie są związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa. Prokurent swoim zachowaniem wyrażonym poprzez oświadczenie woli wywołuje skutki prawne na rzecz reprezentowanego (art. 1091- 109 9 Kodeksu cywilnego, Dział IV Przedstawicielstwo, Rozdział III Prokura, Dz. U. z 1964 roku, Nr 16, poz. 93 ze zm. ). Po drugie radny S. M. był prokurentem w spółce prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy , w której uzyskał mandat. W tej sytuacji należy stwierdzić, że S. M. działał na rzecz Spółki, w której był prokurentem, jednocześnie będąc radnym w tej samej gminie. Tymczasem przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie wskazuje na zakaz łączenia funkcji radnego z reprezentowaniem (poprzez przedstawicielstwo czy pełnomocnictwo) działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Funkcja prokurenta, którą pełnił S. M. w A sp. z o.o. w S., która w zakresie swojej działalności wykorzystywała dzierżawione pod wysypisko śmieci tereny będące mieniem komunalnym gminy świadczy, w opinii Sądu, o naruszeniu zakazu wynikającego z art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym przez S. M.. Mając więc na uwadze antykorupcyjny charakter tego przepisu, który stanowi barierę zapobiegającą ewentualnemu wykorzystaniu mandatu radnego w celu ułatwienia dostępu do mienia komunalnego, w opinii Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, organ nadzoru prawidłowo zinterpretował wynikającą z powyższego przepisu normę prawną, czyniąc z niej podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Już tylko na marginesie sprawy należy podnieść, że działalność gospodarcza o jakiej mowa w powyższym przepisie powinna być rozumiana bardzo szeroko, o czym może świadczyć pogląd wyrażony w cytowanym wyżej wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2006r., w którym Sąd zaprezentował stanowisko, że działalność gospodarcza prowadzona przez stowarzyszenia z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W tej sytuacji zasadnie sankcją za złamanie zakazu wynikającego z art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym było stwierdzenie przez Wojewodę [...] wygaśnięcia mandatu radnego
Zgodnie z art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 roku o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz.984 ze zm.) oraz art.5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni (ust. 1).
W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1 wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust. 2).
W przedmiotowej sprawie pismem z dnia 23 września 2005 roku Wojewoda [...] wezwał Radę Gminy S. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego S. M. Rada Gminy S. takiej uchwały nie podjęła. Wojewoda [...] po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej wydał w dniu 14 kwietnia 2006 roku zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego S. M.
Jak wyżej wykazano zarzuty skargi są niezasadne W tej sytuacji stwierdzić należy, iż wydane przez Wojewodę [...] zarządzenie zastępcze nie narusza przepisów prawa.
. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.