II OSK 786/22

II OSK 786/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II SA/Bk 881/21 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2022-01-25
Skarżony organ
Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 32, art. 37, art. 3 § 1, art. 135, art. 146 § 1, art. 145 § 1 pkt 1, art. 146 § 2, art. 153, art. 106 § 3 , art. 141, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 710
art. 3 pkt 1, art. 7, art. 21, art. 24 ust. 4, art. 22 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 64 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2021 poz 56
§ 15 ust. 1, § 16 ust. 1, § 15, § 16, § 10, § 14 pkt 1, § 14a
Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.  j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 881/21 w sprawie ze skargi M. C. na czynność Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku z dnia 15 października 2021 r. nr R.5140.104.2021.MS w przedmiocie odmowy wyłączenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku architektury i budownictwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. C. na rzecz Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku kwotę: 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 881/21 oddalił skargę w sprawie ze skargi M. C. na czynność Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku z dnia 15 października 2021 r. nr R.5140.104.2021.MS w przedmiocie odmowy wyłączenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku architektury i budownictwa.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
M. C. pismem z dnia 27 czerwca 2021 r., wnioskowała o wyłączenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku architektury i budownictwa: [...].
Podlaski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Białymstoku pismem z dnia 15 października 2021 r. (oznaczonym numerem R.5140.104.2021.MS) poinformował wnioskodawczynię, że odmawia z przyczyn merytorycznych wyłączenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku architektury i budownictwa: [...].
Organ stwierdził, że dowody zebrane w sprawie jednoznacznie wskazują, że obiekt zarówno w chwili włączenia go do wojewódzkiej ewidencji zabytków jak i obecnie jest nośnikiem wartości określonych w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710 ze zm., zwana dalej: "u.o.z.o.z."). Wskazał, że kartę ewidencyjną przedmiotowego domu mieszkalnego opracował w lipcu 2000 r. dr K. A. J. Z karty wynika, że budynek został wybudowany w 1926 r. przez T. i A. Z. a oficjalne oddanie kamienicy do użytku nastąpiło w 1938 r. Organ opisał szczegółowo wygląd kamienicy wskazując, że jest przykładem budynku o zwartej bryle i uproszczonych podziałach architektonicznych elewacji, charakterystycznych dla budownictwa pierwszej połowy XX wieku. Podkreślił dobry stan zachowania kamienicy i stwierdził, że jest ona obiektem, który ze względu na swoje wartości zasługuje na zachowanie. Utrzymany został historyczny kształt bryły budynku, podziały elewacji oraz ich wystrój architektoniczny a także tradycyjna handlowo-usługowa funkcja kamienicy. Budynek jako jeden z nielicznych w pierzei zachodniej przetrwał działania wojenne w 1939 r. Tym samym zachował swoją pierwotną formę (bryła nie uległa zmianie również w okresie powojennym) i substancję zabytkową, która jest nośnikiem wartości historycznych i naukowych. Zmiany jakie zaszły tj. przemurowania otworów okiennych i drzwiowych, wymiana okien i pokrycia dachowego, kompleksowy remont mieszkań, adaptacja poddasza, usunięcie pieców kaflowych, nie wpłynęło znacząco na obecny wygląd budynku, przy czym prace budowlane w budynku zostały przeprowadzone zgodnie z pozwoleniami konserwatora zabytków.
Organ wskazał, że w trakcie postępowania do materiału dowodowego włączona została karta ewidencyjna zabytku oraz opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 31 sierpnia 2021 r. dotycząca wyłączenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków przedmiotowej kamienicy a ponadto przeprowadzone zostały oględziny obiektu, podczas których sporządzona została dokumentacja fotograficzna.
Zdaniem Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przedmiotowa kamienica nie utraciła wartości zabytkowych i stanowi istotny element historycznego układu urbanistycznego miasta [...] współtworząc jako historyczny obiekt wschodnią pierzeję [...], jednego z najważniejszych wnętrz urbanistycznych w mieście.
M. C. wniosła skargę na powyższą czynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.
Podlaski Wojewódzki Konserwator zabytków w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę M. C. uznając, że zaskarżona czynność była dokonana zgodnie z prawem i nie naruszyła przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest bowiem – w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - zobowiązany do przeprowadzania jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, ani w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji zabytków, ani w przedmiocie rozpatrywania wniosków o wyłączenie karty danego obiektu z ewidencji zabytków. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewiduje obowiązku organu w zakresie informowania stron, w tym przede wszystkim właścicieli nieruchomości, o podjętych czynnościach zmierzających do włączenia karty zabytku do ewidencji, ani nawet o samym dokonaniu takiego włączenia. Działania wojewódzkiego konserwatora zabytków w opisanym wyżej przedmiocie nie są działaniami jurysdykcyjnymi o zorganizowanym ciągu czynności proceduralnych a w konsekwencji kontrola legalności działań organu w opisanym przedmiocie sprowadza się do badania ich zgodności z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Ujęcie obiektu w ewidencji zabytków i wyłączenie obiektu z ewidencji zabytków nie następują w związku ze stosowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jednakże sformalizowanych reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji, nie oznacza, że dokonanie tych czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających ich dokonanie, jak też udokumentowania czynności chociażby w uproszczonej formie.
W ocenie Sądu I instancji mimo, że ewidencja zabytków nie została wymieniona wśród form ochrony zabytków określonych w art. 7 u.o.z.o.z., stanowi jednak instrument prawny ochrony zabytków. Jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy a włączenie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i następnie do gminnej ewidencji zabytków powoduje obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w ewidencji zabytków. Z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków organ administracji publicznej zobowiązany jest do uwzględnienia ochrony takiego zabytku w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w uchwale określającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Podlaski Wojewódzki Konserwator Zabytków odmawiając wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku architektury i budownictwa: [...] z wojewódzkiej ewidencji zabytków miał usprawiedliwione podstawy do podjęcia takiej czynności. W świetle bowiem opinii Narodowego Instytutu Dziedzictw, skutecznie nie podważonej przez skarżącą, sporna kamienica nie utraciła cech zabytku definiowanego jako dzieło człowieka stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Podsumowując Sąd zwrócił uwagę, że organ odmowy wyłączenia z ewidencji zabytków karty ewidencyjnej spornej kamienicy nie oparł na błędnej wykładni definicji zabytku albowiem wziął pod uwagę indywidualne cechy obiektu w kontekście jego usytuowania na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta oceniając je poprzez pryzmat społecznej potrzeby zachowania dla przyszłych pokoleń zabytkowych wartości całego historycznego układu. Wbrew zarzutom skargi organ należycie ocenił charakter ewidencji zabytków i wyprowadził właściwe konsekwencje prawne z faktu umieszczenia w ewidencji karty ewidencyjnej spornej kamienicy. Prawdą jest, że wpisanie do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego czy historycznego zespołu budowlanego nie oznacza, że wszystkie budowle, nieruchomości czy inne obiekty są z mocy wpisu zabytkami.
W ocenie Sądu I instancji zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP także okazały się niezasadne. W świetle art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego a w art. 6 stanowi o równym dostępie do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła M. C. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. naruszenie art. 32 oraz art. 37 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. zwana dalej: "p.p.s.a.") poprzez przyjęcie stanowiska organu wyrażonego przez nieprawidłowo umocowanego pełnomocnika, który nie posiada pełnomocnictwa do reprezentowania organu (tylko urzędu), do tego wydano je w innej sprawie (gdyż pełnomocnictwo wskazuje na inną skarżącą), co miało wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności postępowania;
II. naruszenie art. 3 § 1, art. 135, art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 146 § 2 w zw. z art. 153 p.p.s.a., w sposób mający wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuchylenie zaskarżonej czynności organu administracji publicznej, brak nakazania organowi administracji publicznej konieczności przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, nieuwzględnienie wzorca kontroli oraz nieprzeprowadzenie kontroli działalności organu administracji publicznej, naruszenia przepisów zarówno prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niestosowanie oraz prawa procesowego mogących mieć wpływ na wynik postępowania, w zakresie:
1. nieuwzględnienia ustawowej definicji zabytku oraz pominięcia przez Sąd zarzutów strony do opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, co prowadzi do naruszenia art. 3 pkt. 1 u.o.z.o.z. poprzez jego błędną wykładnię oraz niestosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż wskazany w zaskarżonej czynności obiekt jest zabytkiem w rozumieniu powołanego przepisu w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do uznania go za zabytek, gdyż obiekt oddany do użytku w 1938 r. nie jest wpisany do rejestru zabytków, nie posiada indywidualnych cech zabytku i nie powinien być ujęty w ewidencji, a ponadto nie uzasadnia tego interes społeczny, który w zakresie urbanistycznym jest już chroniony przez decyzję Prezydium WRN z dnia 15 stycznia 1957 r. (nr Kult. V-2b-4-81-57) wpisującą układ urbanistyczny [...] do rejestru zabytków, co dodatkowo stanowi uchybienie w kontekście konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a ponadto świadczy o tym, że w sposób nieuzasadniony interes społeczny jest przedkładany nad interes indywidualny;
2. kreowania przez Sąd własnej pozaprawnej definicji zabytku rozszerzonej o nowe przestanki niewskazane w ustawie (np. pozaustawową wartość emocjonalną, typowość zabytku - s. 10 uzasadnienia wyroku), z pominięciem ustawowo wskazanych przesłanek co stanowi naruszenie art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z przez jego błędną wykładnię oraz niestosowanie oraz naruszenie art. 7 Konstytucji RP przez jego niestosowanie;
3. uznania wojewódzkiej ewidencji zabytków za prawną formę ochrony zabytków, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 21 u.o.z.o.z. poprzez błędną wykładnię prowadzącą m. in. do nieuprawnionego przyjęcia, że celem wojewódzkiej ewidencji zabytków jest urzędowe potwierdzenie przesłanek uznania obiektu za zabytek;
4. nieuwzględnienia ustawowo określonego celu wojewódzkiej ewidencji zabytków, wzorca kontroli sądowoadministracyjnej, wyrażonego w art. 21 u.o.z.o.z. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie wojewódzkiej ewidencji zabytków za "instrument prawny ochrony zabytków" co jest sprzeczne ze wzorcem kontroli, sprzeczne z celem ewidencji wskazanym w tym artykule co bezpodstawnie konstytuuje materialnotechniczną czynność włączenia do ewidencji jako czynność kreującą prawa i obowiązki przy jednoczesnym braku stosowania przez organ ustawowych indywidualnych form ochrony zabytków wynikających z art. 7 u.o.z.o.z.
5. nieuwzględnienia w ogóle przesłanki wyłączenia obiektu z wojewódzkiej ewidencji zabytków określonej w rozporządzeniu wykonawczym w związku z delegacją do ustalenia tych przesłanek w art. 24 ust. 4 u.o.z.o.z. co stanowi naruszenie § 15 ust. 1 oraz w § 16 ust 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (tekst jedn. z 2021 r., poz. 56) poprzez ich niestosowanie;
6. rozstrzygania wbrew przesłance wyłączenia obiektu z wojewódzkiej ewidencji zabytków, na podstawie niewspółczesnego stanu faktycznego, co stanowi błędną wykładnię naruszającą § 15 i § 16 ww. rozporządzenia oraz niedostrzeżenie naruszenia przepisów wykonawczych § 10 ww. rozporządzenia które miało wpływ na wynik postępowania poprzez jego niestosowanie, brak nanoszenia informacji o zmianach, o współczesnej substancji zabytku w karcie ewidencyjnej zabytku, naruszenie § 16 ww. rozporządzenia poprzez jego niestosowanie, niewyłącznie budynku znajdującego się pod adresem: [...] z wojewódzkiej ewidencji zabytków w sytuacji w której ani interes społeczny, ani przesłanka świadectwa minionej epoki, ani też inne poszczególne przesłanki ustawowe (wartość naukowa, artystyczna, historyczna) nie występują;
7. traktowania postępowania w sprawie wyłączenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków jako postępowania tożsamego z postępowaniem w sprawie włączenia do tejże ewidencji co stanowi błędną wykładnię i naruszenie § 15 i § 16 ww. rozporządzenia; dodatkowo art. 22 ust. 2 ww. ustawy w zw. z § 14 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty dotyczącej obiektu, którego dane nie są wyczerpujące ani zgodne ze stanem faktycznym i które nie dają przesłanek do uznania obiektu jako zabytek indywidualny w rozumieniu ustawy o zabytkach oraz utrzymywanie w ewidencji tego obiektu.
8. rozstrzygania na podstawie oczywiście nieprawdziwych ustaleń poprzez przypisywanie przez Sąd spornemu obiektowi powstałemu w XX wieku cech zabudowy pierzejowej, gdy ulica [...] rozdzielająca domniemaną pierzeję powstała w XIX wieku, a fotografie z karty z 2000 roku wskazują, że sporny obiekt jest obiektem wolnostojącym, a nie pierzejowym, co w konsekwencji narusza art. 7 Konstytucji RP oraz § 14a ww. rozporządzenia poprzez ich niestosowanie, w tym brak stwierdzenia konieczności zastąpienia niezgodnych ze stanem faktycznym lub prawnym danych zawartych w karcie ewidencyjnej zabytku włączonej do wojewódzkiej ewidencji zabytków; a ponadto orzekanie na podstawie danych niewspółczesnych do wniosku o wyłączenie z wojewódzkiej ewidencji zabytków - np. na podstawie karty z 2000 roku;
9. kreowania przez Sąd obowiązków niewynikających z prawa, co w tej sprawie stanowi podstawę zarzutu niestosowania art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7 i art. 21 u.o.z.o.z. poprzez kreowanie przez Sąd obowiązku strony przedstawienia opinii biegłego przeciwnej do opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, co jest oczekiwaniem nie opartym na prawie, skoro ten sam Sąd nie uznaje zasad kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu w sprawie wyłączenia obiektu z wojewódzkiej ewidencji zabytków;
10. uznania, że wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego uzasadnia włączenie i utrzymanie w wojewódzkiej ewidencji zabytków obiektów położonych na obszarze objętym rejestrem co narusza art. 7 i art. 21 u.o.z.o.z. poprzez uznanie, że do ochrony ładu architektonicznego [...] konieczne jest włączenie i utrzymanie w ewidencji zabytków budynku znajdującego się pod adresem: [...] przy jednoczesnej ochronie zabytkowego układu urbanistycznego tego placu, wynikającej z decyzji Prezydium WRN z dnia 15 stycznia 1957 r. (nr Kult. V-2b-4-81-57) wpisującej układ urbanistyczny [...] do rejestru zabytków, co stanowi naruszenie zasady zaufania do państwa i prawa wynikającej również z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP);
11. pominięcia treści ostatecznej decyzji administracyjnej Prezydium WRN z dnia 15 stycznia 1957 r. (nr Kult. V-2b-4-81-57) wpisującej układ urbanistyczny [...] do rejestru zabytków i w konsekwencji uznanie, że wpis do rejestru zabytków "układu ulic i placów" uzasadnia włączenie i utrzymanie w wojewódzkiej ewidencji zabytków każdego budynku położonego na obszarze objętym rejestrem, co stanowi błędną wykładnię art. 7 u.o.z.o.z. poprzez nieuprawnioną wykładnię rozszerzającą wbrew granicom wpisu do rejestru określonym w tej decyzji;
12. uznania, że czynność materialno-techniczna zastępuje decyzję administracyjną wpisu do rejestru, co narusza art. 7 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z.o.z. poprzez jego niezastosowanie w jego brzmieniu, wydanie nieuprawnionej wykładni rozszerzającej i w konsekwencji uznanie, że zamiast dokonać doprecyzowania wpisu do rejestru zabytków układu urbanistycznego [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków można włączyć i utrzymywać w tej ewidencji obiekt niewpisany indywidualnie do rejestru zabytków nieruchomych w celu ochrony wartości urbanistycznych takich jak wskazane w zaskarżonym akcie organu - to jest "wyglądu budynku", "bryły budynku", "podziału elewacji", "wystroju architektonicznego elewacji" - przy jednoczesnym przyznaniu przez prawo kompetencji organowi do załatwienia sprawy we właściwej formie - ten sam organ prowadzi ww. rejestr i ewidencję i nie ma przeszkód do ewentualnego stosowania właściwych form ochrony zabytków, które są poddane kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej;
13. nieodniesienia się przez Sąd do wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów, co oznacza niestosowanie art. 141 p.p.s.a., wydanie uzasadnienia nieadekwatnego do celu postępowania, co stanowi naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wyjście przez WSA w Białymstoku poza granice niniejszej sprawy i wydanie orzeczenia z uzasadnieniem w sprawie wyłączenia obiektu z urbanistycznego wpisu do rejestru zabytków zamiast wydania wyroku w sprawie wyłączenia obiektu z wojewódzkiej ewidencji zabytków;
14. art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, albowiem w ocenie strony utrzymywanie obiektu w ewidencji oraz odmowa jego wyłączenia przez PWKZ w sposób nieuprawniony narusza jej prawo własności,
15. braku odniesienia się przez Sąd do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP, oraz konstytucyjnej zasady rzetelności w działaniu administracji publicznej wyrażonej w Preambule Konstytucji RP, które to naruszenie wyraża się w nieuprawnionym akceptowaniu przez Sąd braku związania organu prawem, poprzez brak rozróżniania rejestru zabytków oraz wojewódzkiej ewidencji zabytków, dowolną ocenę materiału dowodowego, co jest wynikiem m. in. niepowiadomienia strony o zakończeniu postępowania dowodowego przed wydaniem zaskarżonej czynności, przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób szczątkowy, nieudostępnienie protokołu oględzin przez pracownika WUOZ stronie, brak odniesienia się do wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę, nieustalenie stron postępowania (skarżąca jest współwłaścicielem, a nie jedynym właścicielem nieruchomości).
16. braku odniesienia się przez Sąd do zarzutu naruszenia art. 31 ust. 2 Konstytucji RP, co skutkuje niezastosowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności, rzetelności i sprawności działania administracji publicznej, naruszenie zasad postępowania przed organem administracji publicznej poprzez nieproporcjonalne nakładania ograniczeń na właściciela obiektu poprzez wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków przy jednoczesnym zapewnieniu ochrony poprzez wpis układu urbanistycznego [...] do rejestru zabytków, a ponadto nieuprawnione przyjęcie, że postępowanie w sprawie wyłączenia obiektu z wojewódzkiej ewidencji zabytków jest postępowaniem tożsamym z postępowaniem w sprawie włączenia obiektu do rejestru zabytków, co skutkuje błędną wykładnią zawężającą i nieuprawnionym poglądem Sądu co do niestosowania w ogóle przepisów postępowania, że "trafiają w próżnię wszystkie zarzuty skargi naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego", to jest:
- brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny materiału dowodowego prowadzącej do przyjęcia, że obiekt stanowi zabytek i istnieje konieczność utrzymania w wojewódzkiej ewidencji zabytków (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.);
- rażące naruszenie zasad wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. poprzez ich niestosowanie, w tym naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niezgodne z naukowymi poglądami arbitralne i dowolne uznanie w zaskarżonej czynności, że elewacja budynku jest wersją "wielkiego porządku" i nawiązuje do "architektury modernistycznej", ponadto brak jakiegokolwiek wyjaśnienia zasadności przesłanek przyjętych do uznania obiektu za zabytek, w tym przesłanki interesu społecznego wynikającej z definicji zabytku;
- całkowite pominięcie stanowiska przedstawionego przez stronę skarżącą i nieodniesienia się do problemu zbędności wpisu do ewidencji w sytuacji występowania urbanistycznego wpisu do rejestru zabytków;
- brak uwzględnienia wniosków dowodowych strony skarżącej w przedmiocie uwzględnienia współczesnej substancji obiektu w ocenie jego indywidualnych cech w kontekście ustawowej definicji zabytku;
- brak odniesienia się do znajdującej się w aktach sprawy opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, która pomija cel opinii wskazany przez Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i zamiast skupiać się na wartościach zabytkowych obiektu przy [...] lub ich braku, udowadnia zabytkowe walory miasta [...], której układ urbanistyczny jest już chroniony ww. decyzją z 1957 roku i dowodu na tą okoliczność w tym postępowaniu nie potrzeba, co świadczy o błędzie NID co do celu opinii NID i nieuwzględnieniu zakresu opinii wskazanej przez organ (PWKZ).
17. naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. wskutek jego niestosowania, mający wpływ na wynik sprawy, poprzez orzekanie o zabytkowych cechach obiektu wyłącznie na podstawie poglądów podmiotów publicznych zainteresowanych w utrzymaniu obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków - to jest Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz nieprzeprowadzenie dowodów weryfikujących treść opinii NID oraz nieodniesienie się do zarzutów skarżącej wobec opinii NID oraz wyrażanie błędnego poglądu o tym, że wystarczy zasięgnięcie przez konserwatora opinii NID o obiekcie stanowiącym przedmiot wyłączenia i tym samym postępowanie konserwatora staje się jakoby poprawne przez sam fakt uzyskania opinii NID;
18. uznania dowolności działania organu w zakresie procedury wyłączania obiektu z wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz dowolności działania lub bezczynności organu w tym zakresie, co stanowi nieuprawnioną wykładnię zawężającą art. 3 § 1 p.p.s.a., która miała wpływ na wynik sprawy i bezpodstawnie zawęża kontrolę sądowoadministracyjną wskazaną w art. 3 § 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku wraz z kosztami pomocy prawnej. Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Skarżąca kasacyjnie dodatkowo wniosła o zobowiązanie Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (na podstawie art. 146 § 2 w zw. z art. 188 p.p.s.a.) do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez wyłączenie z wojewódzkiej ewidencji zabytków obiektu, który nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków i nie posiada cech zabytkowych, znajdującego się pod adresem: [...] - jest to budynek (dom) ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków prowadzonej przez Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i wyłączenia karty ewidencyjnej ww. nieruchomości która nigdy nie była zabytkiem, z wojewódzkiej ewidencji zabytków, zgodnie z § 14 - § 16 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 57), z uwagi na to, że zachowanie ww. nieruchomości w stanie niezmienionym nie leży w interesie społecznym ze względu na to, że obiekt ten, oddany do użytku w 1938 roku nie jest świadectwem minionej epoki, nie reprezentuje wartości historycznej, artystycznej lub naukowej uzasadniającej uznanie go za zabytek w rozumieniu ustawowej definicji zabytku oraz z uwagi na to, że ww. wyłączenie nie zmieni zakresu ochrony zabytkowego układu urbanistycznego [...], wynikającej z ww. decyzji administracyjnej z 1957 r., w terminie 30 dni od doręczenia organowi wyroku.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Podlaski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Białymstoku wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z przepisami prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu dotyczącego istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, należy zauważyć, że zgodnie z art. 37 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Sąd może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Załączone do odpowiedzi na skargę pełnomocnictwo nie budzi wątpliwości co do spełnienia zawartych w tym przepisie wymogów. Nie ulega wątpliwości, że zostało udzielone przez Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków radcy prawnej K. K. w sprawie dotyczącej skargi wniesionej przez skarżącą kasacyjnie. Fakt, że błędnie zostało wskazane imię skarżącej M. zamiast M. nie oznacza, że zostało wniesione w innej sprawie. Nadto Podlaski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Białymstoku oświadczeniem z dnia 28 marca 2022 r. zatwierdził wszystkie czynności dokonane w jego imieniu w postępowaniu ze skargi M. C. Wskazać też należy, że w uchwale z dnia 18 września 1992 r. sygn. akt III CZP 112/92 (OSNC 1993/5/75) Sąd Najwyższy uznał, że potwierdzenie przez stronę w sądzie rewizyjnym czynności procesowych dokonanych w toku dotychczasowego postępowania przez osobę, która nie mogła być pełnomocnikiem procesowym tejże strony, wyłącza możliwość przyjęcia nieważności postępowania na tej podstawie, że pełnomocnik nie był należycie umocowany.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 135, art. 146 §1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, art. 146 § 2 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1, art. 7, art. 21, art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Należy bowiem wskazać, że wojewódzka ewidencja zabytków jest prowadzona przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Konsekwencją włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest obowiązek zawiadomienia o tym fakcie właściwej gminy w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Wprawdzie rację ma skarżąca kasacyjnie, że wojewódzka ewidencja zabytków nie stanowi formy ochrony zabytków, które zostały wskazane w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., ale zgodnie z art. 21 tej ustawy, jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa. Należy także zauważyć, że organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego zarówno w przedmiocie włączenia, jak i wyłączenia karty danego obiektu z ewidencji i w związku z tym nie wydaje żadnej decyzji administracyjnej. Działanie organu stanowi czynność (o charakterze materialno-technicznym) z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r. II OSK 2189/13 - na gruncie art. 22 ust. 5 ustawy). Wobec tego zarówno ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków, jak i wykreślenie nie następuje w związku ze stosowaniem kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego nie można mówić o naruszeniu przepisów tego kodeksu, w tym art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Konsekwencją tego zapatrywania jest odstąpienie od wymogu wydania rozstrzygnięcia w sprawie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w oparciu o zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem przepisy te nie mogły stanowić wzorca kontrolnego w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 8 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1926/17). Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z wyłączeniem karty zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków nie oznacza jednak, że odmowa dokonania tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn ją uzasadniających. Jest oczywiste bowiem, że odmowa wyłączenia karty zabytku z ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt w dalszym ciągu charakteryzuje się cechami, które uzasadniały objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową i okoliczność ta nie uległa zmianie. Tylko bowiem taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może pozostać ujęty w ewidencji. Nie jest natomiast konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego. Wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa. Przepisy art. 22 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy rozumieć zatem jako środek wstępnej ochrony zabytków. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien w dalszym ciągu podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ww. ustawy.
W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, walory zabytkowe obiektu stanowiącego własność skarżącej zostały należycie zweryfikowane. Jego zachowanie w dotychczasowej formie leży w interesie społecznym ze względu na wartości wymienione w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wartość historyczna i architektoniczna wskazanego obiektu została należycie udokumentowana w karcie zabytku oraz potwierdzona w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz w wynikach przeprowadzonych oględzin przez pracowników Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i nie została przez skarżącą skutecznie podważona. Zgodzić się należy, że podnoszone przez skarżącą w tym zakresie argumenty stanowią jedynie polemikę ze stanowiskiem organu nie popartą żadną fachową opinią.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, że sporny obiekt znajduje się na terenie objętym ochroną konserwatorską w zakresie układu urbanistycznego miasta [...] jako całości, co w ocenie skarżącej stanowi wystarczająca ochronę wartości urbanistycznych należącego do niej obiektu. Należy bowiem zauważyć, że samo wpisanie do rejestru zabytków określonego układu urbanistycznego miasta, nie powoduje braku możliwości włączenia do wojewódzkiej ewidencji zbytków poszczególnych obiektów znajdujących się na tym terenie, ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Wprawdzie wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty, jednak odmienny jest zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków.
Wskazać również należy, że przedmiotem postępowania sądowego w niniejszej sprawie nie mogła być ocena legalność sporządzenia karty zabytku i umieszczenia nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków, a jedynie odmowa wyłączenia z tej ewidencji z uwagi na uznanie, że nieruchomość przestała być zabytkiem stosownie do treści § 16 rozporządzenia. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji prawidłowo ocenił, że takie przesłanki nie zaszły i w sposób należyty uzasadnił przyjęte w tym zakresie rozstrzygnięcie.
Odnosząc się do kwestii braku zajęcia przez Sąd I instancji stanowiska co do wszystkich zarzutów skargi, należy zauważyć, że sama okoliczność nie odniesienia się szczegółowo do wszystkich argumentów strony skarżącej, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie takiej zależności nie wykazała. Zarzuty w tym zakresie nie są także skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Należy zauważyć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nie znajdują uzasadnienia również podnoszone zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie norm konstytucyjnych (art. 64 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1, art. 7, art. 31 ust. 2 Konstytucji RP.). Prawo własności w polskim porządku prawnym chronione jest w sposób szczególny, bowiem przepisom dotyczącym ochrony własności nadano rangę konstytucyjną. Prawo własności nie jest przy tym nieograniczone. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z kolei możliwość ograniczenia prawa własności została przewidziana w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jedną z ustaw wprowadzających takie ograniczenia jest właśnie ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Cel taki jak na przykład zachowanie należącej do skarżącej kamienicy w niezmienionym kształcie, która jest nośnikiem wartości wymienionych w art. 3 pkt 1 powołanej ustawy, może w ocenie NSA stanowić uzasadnioną podstawę do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa własności łączącego się z odmową wyłączenia karty tego obiektu z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.