II OSK 781/23

II OSK 781/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 983/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-11-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 2 ust. 2, art. 5, art. 31
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Wieliczka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 983/22 w sprawie ze skargi Gminy Wieliczka na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2022 r., nr 231/2022, znak WOB.7721.351.2020.JKLI w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 983/22, oddalił skargę Gminy Wieliczka (dalej jako "skarżąca" lub "Gmina") na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 10 czerwca 2022 r. nr znak: WOB.7721.351.2020.JKLI, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce z 14 lipca 2020 r., nr 159/20, znak: WG.5160.10.2018, którą na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nakazano Inwestorowi: Gminie Wieliczka rozbiórkę samowolnie wybudowanego nasypu wraz z drogą wewnętrzną, przepustem pod nasypem oraz odcinkiem instalacji odprowadzającej wody opadowe na działkach nr [...], [...], [...] w miejscowości [...] oraz [...] w miejscowości [...], gmina Wieliczka.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Gmina Wieliczka jako inwestor w piśmie z 23 listopada 2017 r. przedłożyła do Starosty Powiatowego w Wieliczce (wpływ do organu 29 grudnia 2017 r.) zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę (art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane) polegających na wykonaniu utwardzonej tłuczniem ścieżki na działce nr [...] oraz utwardzenie terenu kostką betonową pod ławki, grilla i stoliki oraz montaż ławek, stolików, kosza na śmieci, lampa solarnych (k. 60-63 a.a). Jak wskazano w treści zgłoszenia, inwestycja miała być realizowana na nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] będących własnością Gminy Wieliczka (k. 61 a.a).
W wyniku ustaleń dokonanych na działce [...], [...] i [...] przez PINB w Wieliczce podczas inspekcji w dniu 19 lutego 2018 r. i na podstawie sporządzonej wówczas dokumentacji fotograficznej oraz w następstwie czynności kontrolnych z 28 marca 2018 r., które potwierdziły poprzednie ustalenia PINB w Wieliczce wezwał Gminę do złożenia wyjaśnień w sprawie dotyczącej inwestycji budowlanej prowadzonej na działce nr [...] i [...] w miejscowości [...], Gmina Wieliczka polegającej m.in. na budowie drogi i nasypu.
Podczas kolejnej inspekcji 24 maja 2018 r. PINB ustalił, że na ww. działkach zostały wykonane dodatkowe roboty polegające na:
1. przedłużeniu nasypu w kierunku południowo zachodnim kształtując go ze spadkiem w kierunku działki [...] - zdjęcie nr 1,16, 18;
2. pod nasypem określonym w pkt. 1 ułożono przepust - zdjęcie nr 2,3,16;
3. wykonaniu przedłużenia nasypu w kierunku południowo wschodnim - zdjęcie nr 10, 11, 12, 13, 28, 29, 30, 31;
4. wykonaniu utwardzenia terenu w kierunku i na działce [...], gruzem i odpadami budowlanymi - zdjęcie 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 34, 35;
5. dowiezieniu kolejnych znacznych ilości mas ziemnych niewiadomego pochodzenia, gruzu budowlanego i odpadów - zdjęcie 14,15, 5, 6, 7,8, 9, 19-27, 35.
Organ nadzoru mając powyższe na uwadze 25 maja 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy nasypu wraz z drogą wewnętrzną na dz. nr [...] i [...].
W toku tego postępowania Gmina wyjaśniła, że nie prowadzi ani też nie zlecała nikomu prowadzenia robót polegających na budowie nasypu wraz z drogą wewnętrzną na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...], gmina Wieliczka.
PINB w Wieliczce ustalił jakie jest przeznaczenie ww. działek w obowiązującym na tym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (6US oraz 155Z, częściowo w strefa ekologiczna) i stwierdził, że działki te nie leżą na terenie osuwisk i terenach zagrożonych występowaniem osuwisk, do których odnosi się zakaz zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi oraz nasypywania gruntu. Z zapisów dla terenów US oraz Z nie wynikał też zakaz realizacji nasypów z łączącymi je drogami dojazdowymi na terenach z możliwością zabudowy na potrzeby sportu i rekreacji.
Z wyjaśnień złożonych w niniejszej sprawie przez sołtysa [...] K.W. wynika, że "prace których dotyczy postępowanie związane są z wyrównaniem terenu działek [...] i [...] w miejscowości [...] jak również działki nr [...] w miejscowości [...]. Wyrównanie tych działek polegało na nawiezieniu ziemi powstałej z rozbiórki nasypów kolejowych oraz materiału rozbiórkowego pochodzącego z terenu budowy prowadzonej w [...] przy [...]." Nie posiadał on dokładnej wiedzy w jakiej ilości masy te zostały nawiezione, ponieważ w miejscu tym istniały znaczne nierówności ponadto przed nawożeniem ziemi nikt nie robił pomiarów wysokościowych terenu. Skarpa, która wcześniej istniała parę metrów za istniejącym ogrodzeniem boiska miała zróżnicowaną wysokość sięgającą do 3 m. Obecnie w związku z nawiezieniem mas ziemnych skarpa została przesunięta o ok. 20 m. Na działce nr [...] wykonano zejście do cieku wodnego, pod którym ułożono przepust w celu wyrównania istniejących tam wód gruntowych. Odprowadzanie wody jest odwodnieniem działek, które znajdują się powyżej, stanowiących prawdopodobnie własność gminy, przy czym odwodnienia te były wykonywane społecznie ok. 30 lat temu, a przy nawożeniu mas ziemnych zostały one przedłużone. Powstały płaski teren ma służyć jako teren rekreacyjny dla okolicznych mieszkańców. Sołtys wskazał także, że na przedmiotowe roboty nie wydawano żadnych kosztów, gdyż ziemia ta w ramach czynu społecznego została nawieziona przez firmy wywożące ziemię z inwestycji w K. Jedyne finansowane prace to przedłużenie odwodnienia tj. zakup rur, którego dokonał sponsor - prawdopodobnie właściciel stacji benzynowej, natomiast rury na przepust otrzymał od gminy.
Sołtys dodał, że dostał polecenie od R.Ś. [...], aby wskazać miejsce pod przyszły teren rekreacyjny dla okolicznych mieszkańców. Sołtys wystąpił następnie jako radny rady miejskiej do Burmistrza z wnioskiem o zakup działki w [...], która ma służyć połączeniu działek gminnych oraz terenu rekreacyjnego z lasem. Kierownik [...] wskazała, że aby starczyło środków zewnętrznych na wykonanie miejsca rekreacyjnego należałoby to miejsce społecznie wcześniej wyrównać i zrobić ścieżkę i dojścia, gdyż gmina obecnie nie posiadała środków na realizację tego rodzaju przedsięwzięcia. Wobec tego, że w niedalekiej okolicy nawożono masy ziemne na inne działki Sołtys wraz z kierowcami zwożącymi ziemię ustalił, że możliwe jest nawiezienie ziemi na teren działek, których dotyczy postępowanie. O fakcie tym poinformował przedstawicieli Urzędu Miasta i Gminy Wieliczka, którzy wyrazili na to zgodę w formie ustnej. Roboty zostały rozpoczęte z początkiem roku i w zakresie nawożenia ziemi na działki gminne zostały już zakończone. Ponadto Sołtys wskazał, że droga prowadząca do wskazanego wyżej terenu powstała na cele dojazdu ciężkiego sprzętu na czas nawożenia mas ziemnych i docelowo zostanie całkowicie rozebrana.
W tym stanie sprawy PINB w Wieliczce stwierdził, że doszło do budowy budowli tj. nasypu wraz z drogą wewnętrzną jako dwa odrębne obiekty pod względem kategorii, (kategoria VIII - inne budowle oraz kategoria XXV - drogi) jednak stanowiące całość techniczno-użytkową. Wykonana droga dojazdowa, prowadzi bezpośrednio na wykonany nasyp tworzący płaską utwardzoną powierzchnię, która docelowo ma pełnić funkcję rekreacyjną, dlatego też PINB nie wyodrębnił dwóch niezależnych postępowań.
PINB uznał, że doszło do utwardzenia drogi, które umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, a to stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi.
Postanowieniem z 30 lipca 2018 r. nr 79/18 PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2017 roku, poz. 1332 ze zm.) – dalej jako "Prawo budowalne" nakazał inwestorowi Gminie Wieliczka wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek wykazania zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a ponadto przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
W odpowiedzi Gmina konsekwentnie stwierdziła, że nie była inwestorem ww. robót budowlanych lecz ze względów społecznych podejmie kroki w celu ich legalizacji.
PINB 14 lipca 2020 r. decyzją nr 159/20 nakazał Gminie rozbiórkę samowolnie wybudowanego nasypu wraz z drogą wewnętrzną, przepustem pod nasypem oraz odcinkiem instalacji odprowadzającej wody opadowe na działkach nr [...], [...] i [...] w miejscowości [...] gmina Wieliczka albowiem stosowne dokumenty nie zostały przez Gminę przedłożone.
Organ w okolicznościach sprawy przyjął, że doszło do wykonania budowli, na której wzniesienie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Doszło do samowoli budowlanej a skoro nie dopełniono obowiązków nałożonych w celu legalizacji, należało orzec o rozbiórce.
Organ stwierdził, że sołtys jako opiekun prowadzonych prac nie był inwestorem a zatem nie mógł być stroną toczącego się postępowania. Statusu strony nie miało również sołectwo. Wskazał, że jednostka pomocnicza gminy (art. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym), jaką jest m.in. sołectwo, nie jest kolejną jednostką samorządu terytorialnego, a stanowi część większej struktury, jaką jest gmina i nie korzysta z analogicznej ochrony sądowej jak jednostka samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie przyznał jednostkom pomocniczym kompetencji publicznoprawnych, a te kompetencje określa jednostce pomocniczej gmina w statucie. Jednostka pomocnicza nie posiada osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Nie może być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego. Na mocy art. 35 i 48 ustawy o samorządzie gminnym jednostki pomocnicze wykonują zadania gminy im powierzone i działają w ramach podmiotowości prawnej gminy, zarządzają i korzystają z mienia komunalnego oraz rozporządzają dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Wykonują władztwo zależne od gminy, a nie samodzielnie. Podkreślił, że "działalność jednostek pomocniczych prowadzona jest z powołaniem się na osobowość prawną gminy. Zatem samodzielnie - w imieniu własnym i we własnym interesie - jednostki pomocnicze nie mogą skutecznie inicjować wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony tego postępowania. Jednostki pomocnicze są wyłącznie elementami składowymi gmin, nieznajdującymi poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego, niemogącymi podejmować w stosunku do osób trzecich działań prawnych. Poza ramami organizacyjnymi gminy nie istnieją, nie mając osobowości prawnej. W związku z powyższym PINB uznał, że status strony jako inwestorowi - przysługuje gminie i to gmina jest stroną postępowania, a nie jej jednostka pomocnicza (por. uzasadnienie do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 9 listopada 2006r., sygn. II SA/Bk 414/06r.).
Po rozpatrzeniu odwołania Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – dalej jako "MWINB" decyzją z dnia 10 czerwca 2022 roku, znak: WOB.7721.351.2020.JKLI utrzymał w mocy decyzję PINB.
Organ odwoławczy zgodził się z kwalifikacją prawną robót budowlanych dokonaną przez organ I instancji i uznaniem ich za samowolę budowlaną.
Z uwagi na fakt, że w przepisach zwalniających od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 – 31 ustawy Prawo budowlane) nie została wskazana zarówno budowa nasypu jak i budowa drogi, należało stwierdzić, że budowy te wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, czego, jak wynika z akt sprawy Organu I instancji, Inwestor nie dokonał. Ze zgromadzonego materiału dowodowego PINB wynika, że Gmina Wieliczka dokonała jedynie zgłoszenia robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzonej tłuczniem ścieżki na działce nr [...] oraz utwardzenia terenu kostką betonową pod ławki, grilla i stoliki oraz montaż ławek, stolików, kosza na śmieci, lamp solarnych na działkach, nr [...], [...] w miejscowości [...], gmina Wieliczka. Przedmiotowe roboty budowlane nie mogły być klasyfikowane jako odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego ww. zgłoszeniem, gdyż odstąpienie od projektu budowlanego, czy to istotne czy nieistotne, nie może prowadzić do powstania obiektu budowlanego o całkowicie odrębnej kategorii oraz objętego inną klasyfikacją prawną.
W związku z wstrzymaniem robót budowlanych i zobowiązaniem inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów w celu dokonania ich legalizacji inwestor zobligowany był spełnić powyższe wymagania w terminie do tego wyznaczonym, skoro tego nie uczynił zasadnym było orzeczenie o rozbiórce stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
W ocenie MWINB, trafny był pogląd PINB, że inwestorem robót budowlanych była Gmina Wieliczka. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, K.W. za inwestora. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym podmiotem prawa w systemie tego samorządu jest gmina i tylko ona posiada osobowość prawną, co oznacza, że może zaciągać zobowiązania i ponosi za nie odpowiedzialność. Sołectwa i dzielnice (osiedla) nie posiadają odrębnej od gminy osobowości prawnej i są - zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy - tylko jednostkami pomocniczymi gminy, a ich działalność w granicach określonych statutem, prowadzona jest w ramach osobowości prawnej gminy. W konsekwencji tego postanowienie § 11 statutu, że gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania swoich jednostek pomocniczych, a jednostki te nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania gminy, pozostaje w sprzeczności z podmiotowością gminy jako osoby prawnej. Skoro bowiem przymiot osobowości zobowiązania zaciągnięte przez wszystkie jej organy, w tym także za zobowiązania dotyczące gospodarki jednostek pomocniczych, ponosi gmina, która odpowiada za nie całym swoim majątkiem, w tym także majątkiem powierzonym sołectwom i dzielnicom (osiedlom). Sołectwo i dzielnica (osiedla) jako jednostki pomocnicze gminy nie zostały wyposażone w osobowość prawną i wobec tego ani z mocy ustawy o samorządzie terytorialnym, ani z mocy upoważnienia statutowego rady gminy nie mogą występować w stosunkach cywilnoprawnych jako odrębny od gminy podmiot prawny, a ich organy nie są umocowane i nie mogą być również upoważnione w statucie sołectwa czy statucie dzielnicy (osiedla) do zawierania w imieniu tych jednostek umów i zaciągania zobowiązań (zob. uzasadnienie do wyroku NSA OZ we Wrocławiu z dnia 26 maja 1992 r., sygn. SA/Wr 1248/91).
W ocenie MWINB, PINB w Wieliczce zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, pozwalający stwierdzić, że na terenie inwestycji miały miejsce przedmiotowe roboty budowlane i słusznie uznano za inwestora ww. robót Gminę Wieliczka.
Organ podkreślił, iż w uzasadnieniu wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.
Gmina wniosła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił, uznając, że nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd nie dopatrzył się błędów czy wadliwości przeprowadzonego postępowania, w tym w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy. Organ w sposób adekwatny do potrzeb ustalił stan faktyczny i nie pozostawił niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności.
Według Sądu, istota błędnych ustaleń faktycznych, zdaniem skarżącej, sprowadza się do wadliwego ustalenia, że "nasypanie ziemi bez wiedzy Gminy Wieliczka" nie pozwala na przyjęcie, że doszło do budowy obiektu budowlanego. Gmina podnosi, że "nasyp ziemny może być uznany za obiekt budowlany, ale jedynie wtedy, gdy spełnia definicję obiektu".
Sąd zauważył, że w kontekście zarzutów skargi należy odróżnić ustalenia faktyczne, co do robót (czynności), które faktycznie zostały wykonane od ich kwalifikacji z perspektywy przepisów prawa budowlanego.
Wbrew treści skargi, organy nie ustaliły, że doszło do nasypania ziemi. Ustalenia organów są zgoła odmienne, a mianowicie takie, że na działce nr [...] wzdłuż granic z działkami [...], [...] ułożono płyty betonowe na podbudowie wykonanej z kruszywa, gruzu budowlanego i ziemi.
Sąd uznał za niezasadne i abstrahujące od faktycznych ustaleń organów i od treści akt sprawy twierdzenia Gminy, że doszło do "nasypania ziemi". Również nietrafne w konsekwencji, jako nieodnoszące się do realiów przedmiotowej sprawy, są również argumenty Gminy, że "nasypanie ziemi" nie stanowi budowy drogi. Sąd podzielił argumentację w tym zakresie jednak uznał, że nie ma ona większego znaczenia, albowiem – jak wskazano powyżej – prace które faktycznie zostały wykonane nie sprowadzają się do "nasypania ziemi".
W świetle poczynionych ustaleń, że wykonano podbudowę z kruszywa, gruzu budowlanego, ułożono na wykonanej podbudowie płyty betonowe, zniwelowano podwyższenie terenu działek i wykonano nasyp, a także zainstalowano rury PVC, w celu oprowadzania wód opadowych w kierunku sąsiedniej działki, zasadnie organy nadzoru budowlanego obydwu instancji uznały, że doszło wybudowania drogi.
Naniesienie na grunt tłucznia i kruszywa niewątpliwie zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Utwardzenie kruszywem i gruzem nawierzchni działki a następnie ułożenia na tym podłożu płyt betonowych, w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi i pozwala na przyjęcie, że doszło do wykonania budowli, na wykonanie której inwestor winien wykazać się pozwoleniem na budowę (por. np. uzasadnienie do wyroków: NSA z dnia 20 listopada 2012 roku, sygn. II OSK 1283/11, NSA z dnia 5 lipca 2013 roku, sygn. II OSK 593/12, NSA z dnia 14 czerwca 2017 roku, sygn. II OSK 2625/15, NSA z dnia 20 lutego 2020 roku, sygn. II OSK 1165/18).
W ocenie Sądu, skoro doszło do wykonania budowli, którą należało zakwalifikować jako drogę a inwestor nie legitymował się pozwoleniem na budowę, to zasadnie organy nadzoru prowadziły postępowanie w oparciu o art. 48 PrBud, w związku z czym bezzasadny jest również zarzut naruszenia tej normy.
Odnosząc się natomiast do twierdzeń Gminy, że to nie ona była inwestorem, o czym ma świadczyć okoliczność, że Gmina nie poniosła żadnych kosztów, jak i prace nie były zlecone przez organy upoważnione do reprezentowania Gminy, a odpowiedzialność za prace ponosi sołtys i sołectwo, Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. W tym zakresie organy poczyniły szerokie ustalenia. Opisano szczegółowo jak wyglądała komunikacja między Gminą a Sołectwem. W świetle poczynionych przez organy ustaleń nie budzi wątpliwości, że do wykonania prac doszło za stosownym uzgodnieniem między Gminą a Sołectwem (por. np. szerokie wyjaśnienia sołtysa; k. 46 a.a. PINB). Jakkolwiek inicjatorem robót był sołtys [...], to jednak wobec tego, że stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. z 2022 roku, poz. 559 ze zm.) - dalej jako "u.s.g." sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, za inwestora należało uznać Gminę.
Sąd wyjaśnił, że jednostka pomocnicza nie jest kolejną jednostką samorządu terytorialnego, a stanowi część większej struktury, jaką jest gmina i nie korzysta z analogicznej ochrony sądowej jak jednostka samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie przyznał jednostkom pomocniczym kompetencji publicznoprawnych, a te kompetencje określa jednostce pomocniczej gmina w statucie, o którym mowa powyżej. Jednostka pomocnicza nie posiada osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym, ani też nie może być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego (por. K. Bandarzewski. P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, , S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 60, s. 63, s. 346).
Zdaniem Sądu, brak regulacji prawnej w ustawie o samorządzie gminnym przyznającej sołectwom, dzielnicom i osiedlom prawo do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych w K.p.a. dla organizacji społecznych wyłącza możliwość przyznania tym jednostkom pomocniczym gminy w formie uchwały organu gminy pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2003 r. sygn. akt IV SA 2841/01).
Działalność jednostek pomocniczych prowadzona jest z powołaniem się na osobowość prawną gminy. Zatem samodzielnie - w imieniu własnym i we własnym interesie - jednostki pomocnicze nie mogą skutecznie inicjować wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony tego postępowania. Jednostki pomocnicze są wyłącznie elementami składowymi gmin, nieznajdującymi poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego, niemogącymi podejmować w stosunku do osób trzecich działań prawnych. Poza ramami organizacyjnymi gminy nie istnieją, nie mając osobowości prawnej. Status strony przysługuje gminie i to gmina jest stroną postępowania, a nie jej "część pomocnicza" - jednostka pomocnicza (por. uzasadnienie do: wyroku NSA z dnia 20 września 2001 r. sygn. II SA 1539/00, wyroku NSA z dnia 26 maja 1992 r. sygn. akt SA/Wr 1248/91).
Trafnie zatem organy przyjęły, że stroną postępowania jest Gmina i to do niej, nie do Sołectwa skierowały decyzję. Bez znaczenia natomiast jest okoliczność, że inwestycja nie była finansowana przez Gminę oraz że prace nie były bezpośrednio zlecone przez organy upoważnione do reprezentowania Gminy.
Nieuzasadniony był także zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o nieprecyzyjnej treści i bez wskazania jaki konkretnie element nasypu powinien zostać rozebrany.
Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji "na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Pr bud. nakazano Inwestorowi: Gminie Wieliczka, 32-020 Wieliczka, ul. Powstania Warszawskiego I, reprezentowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka rozbiórkę samowolnie wybudowanego nasypu wraz z drogą wewnętrzną, przepustem pod nasypem oraz odcinkiem instalacji odprowadzającej wody opadowe na działkach nr [...], [...], [...] w miejscowości [...] oraz [...] w miejscowości [...], gmina Wieliczka". W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie decyzji jest wystarczająco precyzyjne i jednoznaczne. Wskazano dokładnie działki oraz obiekt, który ma być rozebrany, jako wybudowany samowolnie bez pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do twierdzenia, że w uzasadnieniu do decyzji I instancji nie dookreślono jednocześnie, że działka została częściowo nasypana już ponad 30 lat temu i nie ustalono podmiotu, który tego dokonał ani nie zbadano czy działania te były zgodne z ówcześnie obowiązującymi regulacjami, Sąd wskazał, że również i w tym zakresie zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom Gminy organy szczegółowo przeanalizowały tę kwestię, wskazując że około 30 lat temu wykonano prace związane z odwodnieniem działek, które znajdują się powyżej stanowiących prawdopodobnie własność gminy, natomiast termin rozpoczęcia robót budowlanych związanych z nasypaniem działki określony został na 2018 rok. Powyższe wynika głównie z zeznań złożonych przez świadka - pana K.W. w dniu 9 lipca 2018 r., który wskazał jednoznacznie, że roboty związane z nawożeniem mas ziemnych rozpoczęte zostały w 2018 roku. Organy w tym zakresie dokonały jednoznacznych ustaleń, opierając się, w zakresie określenia czasu wykonania robót, w zasadniczej mierze na oświadczeniach Sołtysa. Tym samym również i w tym zakresie podniesione zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.
Sąd nie dopatrzył się innych uchybień, które skutkować mogłyby uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Skarżąca Gmina wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to:
1. art. 48 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawa Prawo budowlane - poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, a także przyjęcie, że:
a. Gmina Wieliczka była inwestorem prac polegających na wykonaniu nasypu wraz z drogą wewnętrzną, przepustem pod nasypem oraz odcinkiem instalacji odprowadzającej wody opadowe na działkach nr [...], [...] oraz [...] w miejscowości [...] oraz [...] w miejscowości [...], Gmina Wieliczka,
b. obiekty o których mowa powyżej zostały zrealizowane przez Gminę Wieliczka (skarżącą).
2. art. 31 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. - poprzez nieuzasadnione i nieoparte na żadnej podstawie prawnej przyjęcie, że Gmina ponosi odpowiedzialność za działania jednostek pomocniczych lub członków ich organów (w omawianej sytuacji - działania sołtysa sołectwa) oraz że prace wykonane zostały na zlecenie lub w porozumieniu z organami reprezentującymi gminę.
Naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skarżąca kasacyjnie upatruje w naruszeniu:
1. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania sprawy i przyjęcie błędnych ustaleń, w szczególności w zakresie tego, że Gmina Wieliczka zleciła realizację prac oraz była inwestorem, podczas gdy jednoznacznie z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inicjatorem prac był K.W., który nie posiadał żadnego umocowania do działania w imieniu gminy (nie wydano pełnomocnictwa do reprezentowania Gminy, a jednocześnie brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, że sołtys sołectwa reprezentuje gminę w zakresie realizacji inwestycji budowlanych),
2. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez nieuzasadnione i nieoparte na żadnej podstawie prawnej przyjęcie, że Gmina ponosi odpowiedzialność za działania jednostek pomocniczych lub członków ich organów (w omawianej sytuacji -działania sołtysa sołectwa).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania I.R. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna Gminy Wieliczka nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wobec postawienia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów procesowych w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te ostatnie albowiem tylko w sytuacji prawidłowo przeprowadzonego postępowania w tym prawidłowego ustalenia stanu faktycznego możliwa jest ocena naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie. Należy zauważyć, że wadliwe postępowanie powoduje, że nie wiadomo do jakich ustaleń stanu faktycznego odnieść obowiązujące przepisy lub dokonać ich wykładni.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i dokonanie błędnych ustaleń, że Gmina Wieliczka zleciła realizację prac oraz była inwestorem.
Sąd I instancji słusznie uznał, że w stanie faktycznym ustalonym przez organy w niniejszej sprawie uzasadnione było przyjęcie, że de facto inwestorem przedmiotowych robót budowlanych była Gmina Wieliczka. Powyższe wynika wprost z pozycji prawnej jednostki pomocniczej w strukturze organizacyjnej gminy. Skoro z art. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej jako "u.s.g.") jednoznacznie wynika kompetencja rady gminy do tworzenia jednostek pomocniczych a w art. 35 tej ustawy mówi się o uprawnieniu rady gminy do ustalenia organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej w odrębnym statucie, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, to wynika z tego, że jednostka pomocnicza, w niniejszej sprawie sołectwo i sołtys, nie mają odrębnej od gminy osobowości prawnej i są zależne w zakresie prowadzonej działalności od woli rady gminy. Jednostka pomocnicza utworzona w ramach uprawnień własnych rady gminy nie może zatem podejmować własnych działań, które wykraczałyby poza zakres działań przekazanych jej przez radę gminy w statucie. Nie może czynić więcej niż gmina, na podstawie której uprawnień powstała, zakładając, że w danej dziedzinie uzyskała od gminy pełnię jej praw. Jednostka ta nie zawiaduje własnym majątkiem, bo takiego przecież nie posiada. Nie ponosi więc odpowiedzialności za dysponowanie majątkiem. Odpowiedzialność w tym zakresie należy do gminy. Nie jest także podmiotem praw i obowiązków bowiem wszystkie prawa i obowiązki są w istocie nadanymi jej i przekazanymi jej prawami i obowiązkami gminy. Zatem wynika z tego, że ustawodawca ustrojowo podporządkował i uzależnił jednostkę pomocniczą od gminy. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy, skoro sołectwo jak wynika z zeznań sołtysa [...] podjęło się wskazania terenu pod przyszły teren rekreacyjny dla mieszkańców na polecenie [...] R.Ś. oraz w związku ze stanowiskiem Kierownika Wydziału Inwestycji tej gminy odnośnie potrzeby podjęcia się społecznego wyrównania ww. terenu rekreacyjnego, zrobienia ścieżki i dojścia, zainicjowało określone działania (ustalenia z kierowcami odnośnie do nawiezienia ziemi na przedmiotowy teren i ustna zgoda władz gminy na takie rozwiązanie), to należało przyjąć, że inwestorem jest gmina. Także powstanie drogi służyło terenowi rekreacji albowiem stanowiła ona dojazd dla ciężkiego sprzętu i po zakończeniu tychże miała zostać rozebrana.
W ocenie NSA, nie było konieczne legitymowanie się przez Sołectwo i Sołtysa stosownym pełnomocnictwem do prowadzenia ww. inwestycji w imieniu Gminy bowiem wszelkie działania podejmowane były w związku z majątkiem gminy i przy jej wyraźnej akceptacji lub przyzwoleniu. Sołectwo jako część składowa gminy nie posiada odrębnej od niej osobowości prawnej. Taką posiada gmina na mocy art. 2 ust. 2 u.s.g. a zatem stroną postępowania administracyjnego w zakresie legalizacji robót budowlanych nasypu, utwardzenia gruntu i budowy drogi była gmina.
Słusznie zauważył organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że sołectwo i dzielnica (osiedla) jako jednostki pomocnicze gminy nie zostały wyposażone w osobowość prawną i wobec tego ani z mocy ustawy o samorządzie terytorialnym, ani z mocy upoważnienia statutowego rady gminy nie mogą występować w stosunkach cywilnoprawnych jako odrębny od gminy podmiot prawny, a ich organy nie są umocowane i nie mogą być również upoważnione w statucie sołectwa czy statucie dzielnicy (osiedla) do zawierania w imieniu tych jednostek umów i zaciągania zobowiązań.
Z powyższego wynika zatem, że organy nadzoru budowlanego właściwie zaadresowały decyzje rozbiórkową do Gminy Wieliczka, a motywy tego rozstrzygnięcia znajdują potwierdzenie w niewadliwie ustalonym stanie faktycznym w sprawie oraz w argumentacji uzasadnień wydanych decyzji. Sąd I instancji słusznie podzielił ich stanowisko powołując je w treści uzasadnienia wyroku. Skoro tak to zarzut naruszenia art. 141 § 4 uznać należało za bezpodstawny. Organy wskazały prawidłowy stan faktyczny oraz podstawy prawne stojące za uznaniem Gminy za inwestora.
Wobec powyższego również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. W istocie doszło do samowolnej budowy nasypu wraz z drogą wewnętrzną, przepustem pod nasypem, odcinkiem instalacji odprowadzającej wody opadowe na wskazanych działkach w [...] i [...], bowiem zakres tych robót nie został objęty wcześniejszym zgłoszeniem. Zakres robót prowadził do powstania dwóch odrębnych kategorii obiektów budowlanych – budowla ziemna i droga – które nie mogły zostać zakwalifikowane jako odstępstwo od projektu. Taki zakres prac uzasadniał przyjęcie, że doszło do budowy obiektów budowlanych bez pozwolenia na budowę i należało przeprowadzić postępowanie legalizacyjne. Gmina w tym stanie prawnym powinna przeprowadzić, jak deklarowała, legalizację i dopełnić obowiązków wskazanych w postanowieniu organu nadzoru o wstrzymaniu robót budowlanych. Niestety do spełnienia tych obowiązków nie doszło a zatem stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, orzeczono o rozbiórce.
Nie został naruszony przez Sąd ani organy art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Ten przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. O kompetencji Gminy do powoływania jednostek pomocniczych stanowi art. 5 u.s.g. Uszczegóławia go art. 35 u.s.g. i art. 48 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni stanowi zaś, że jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.