II OSK 780/17

II OSK 780/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-04-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Miron /sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 16/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-12-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7, 77 PAR 1, 61A PAR 1, 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 20 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 16/16 w sprawie ze skargi K. [...] w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie VII SA/Wa 16/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym, oddalił skargę K. [...] (K. [...]) z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], wprzedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) dalej k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...].
Powyższą decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] udzielono pozwolenia na użytkowanie przebudowanego budynku frontowego oraz przebudowanego i nadbudowanego budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne wraz z przebudową i remontem budynku frontowego położonych przy ul. M. [...] w K. na działce nr [...] i [...] obr. [...].
Organ wskazał, że pismem z dnia 12 maja 2015 r. K. [...] z siedzibą w K. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2011 r. [...] WINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., uzasadniając, że K. [...] nie posiada interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku strony poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy może nastąpić z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej, czynności materialno- technicznych) lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. inną decyzją ostateczną.
Organ stwierdził, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. udzielająca inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przebudowanego budynku frontowego oraz przebudowanego i nadbudowanego budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne wraz z przebudową i remontem budynku frontowego została wydana w stosunku do inwestycji zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę - decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., przeniesionej na aktualnego inwestora decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243 poz. 1623 ze zm.).
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, przy czym przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ administracji wskazał, że z akt sprawy nie wynika aby prowadzono w stosunku do ww. inwestycji postępowanie naprawcze, zatem przedmiotowa inwestycja została zrealizowana bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co potwierdza protokół kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu 27 grudnia 2011 r.
W tej sytuacji, w ocenie organ administracji, dla określenia kręgu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie - zastosowanie znajdzie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.
Biorąc więc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2011 r., wystąpił K. [...] z siedzibą w K., który nie jest inwestorem robót budowlanych objętych pozwoleniem na użytkowanie, a jedynie sąsiaduje bezpośrednio z terenem działki, na której te roboty były prowadzone, to uzasadniona była w ocenie organu administracji odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.
K. [...] z siedzibą w K. złożył skargę od powyższego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- art. 28 k.p.a., poprzez bezzasadne uznanie, że K. nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, podczas gdy posiada on interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. we wzruszeniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
-art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten zawęża krąg podmiotów posiadających przymiot strony postępowania - w stosunku do art. 28 k.p.a. - wyłącznie do wnioskodawców uprawnionych do złożenia wniosku w przedmiocie wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego
a ponadto naruszenie:
- art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku zebrania i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było bezpodstawne uznanie, że K. nie ma interesu prawnego i jako taki nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie;
- art. 7 k.p.a. oraz art. 147 k.p.a. w zw. z art. 59 ustawy Prawo budowlane, poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, podczas gdy [...] WINB zobowiązany jest do stania na straży praworządności i przestrzegania przepisów prawa budowlanego, w szczególności prawidłowości wydanych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a tym samym po powzięciu informacji przedstawionych przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (nawet w przypadku uznania, iż skarżący nie jest stroną) winien z urzędu wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołanym na wstępie wyrokiem stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podał, że odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku strony poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy może nastąpić z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych, przy czym odmowa wszczęcia postępowania jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni, bo wynika to wprost z wniosku lub obowiązującego z przepisu prawa.
Sąd podkreślił, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, co wynika z językowego brzmienia art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że stosowanie powyższego przepisu jest wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Przepis powyższy znajduje jednak zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie dot. pozwolenia na użytkowanie, albowiem jak wynika z akt sprawy inwestor zrealizował inwestycję zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, w sprawie nie prowadzono odnośnie ww. inwestycji postępowania naprawczego. Powyższe potwierdza również protokół kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu 27 grudnia 2011 r.
Wobec powyższego dla określenia kręgu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie - zastosowanie znajdzie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane Sąd stwierdził, że materiał dowodowy nie budzi wątpliwości i jest jednoznaczny - stan prawny i faktyczny przedmiotowej sprawy, świadczy o tym, że inwestor po uzyskaniu pozwolenia na budowę zrealizował proces budowlany zgodnie z pozwoleniem na budowę, to zaś przesądzało, że wnioskodawca, nie będąc inwestorem przedmiotowych obiektów budowlanych, nie może wnieść prawnie skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.
Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił.
K. [...] z siedzibą w K. wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy a to:
1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, dalej "p.u.s.a."), poprzez bezzasadne oddalenie skargi i wadliwe wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. pod względem jego zgodności z prawem, tj. m.in. art. 28 k.p.a., art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 61 a § 1 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a., podczas gdy prawidłowa kontrola legalności powinna była doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia, co odpowiada również tym samym zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, jak i materialnego;
2. naruszenie art. 151 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, mimo iż przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia organu I instancji nie przeprowadzono należytego postępowania wyjaśniającego w celu zbadania czy skarżącemu przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. i status strony w postępowaniu nieważnościowym, a organy błędnie oparły się wyłącznie na art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej;
3. naruszenie art. 151 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd za zasadne wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w sytuacji gdy skarżący posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. i jego wniosek jako złożony przez stronę obligował organ do wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. i merytorycznej oceny powołanych w nim okoliczności, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej;
Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA dostrzegł, iż brak należytego wyjaśnienia kwestii przysługującego skarżącemu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., sprzecznie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przełożył się na zbyt pochopne uznanie braku przymiotu strony, wówczas doszłoby do uchylenia zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie:
1. naruszenie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ogranicza wyłącznie do inwestora krąg stron także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie i wyłącza w tym względzie stosowanie art. 28 k.p.a., podczas gdy:
- art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego określa krąg stron postępowania tylko w stosunku do postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie, nie ma natomiast wypływu na krąg stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji, w którym interes prawny wnioskodawcy należy oceniać w oparciu o art. 28 k.p.a.;
- art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jako wyjątek, ograniczający prawo do brania udziału w charakterze strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie, nie podlega wykładni rozszerzającej;
- z samego faktu, iż jedyną stroną postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie był inwestor, nie sposób wywieść jego wyłącznego prawa do udziału w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., gdyż krąg stron postępowania zwykłego nie zawsze jest tożsamy z kręgiem stron postępowania w trybie nadzwyczajnym;
2. naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na jego pominięciu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy i błędnym uznaniu, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do ograniczania stosowania art. 28 k.p.a. w oparciu o art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł:
1) o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania;
względnie
2) o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] (art. 188 p.p.s.a.);
a w każdym przypadku
3) o zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kasacyjnie K. [...] z siedzibą w K. kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, a w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy skarżący kasacyjnie K. [...] uprawniony jest do skutecznego żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Zarówno organy administracji jak i Sąd pierwszej instancji uznały, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który wskazuje, iż stroną takiego postępowania jest jedynie inwestor. Skarżący kasacyjnie kwestionuje powyższe stanowisko twierdząc, iż zawężenie kręgu stron do podmiotu wskazanego w ww. przepisie ma zastosowanie jedynie w postępowaniu zwyczajnym. Nie ma on natomiast zastosowania do postępowania nadzwyczajnego, którego wszczęcia dotyczy wniosek w niniejszej sprawie.
Art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane był wielokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, utrwalił się pogląd, że przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., co oznacza, że wolą ustawodawcy było, aby w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie ograniczyć krąg podmiotów biorących w nim udział jedynie do inwestora obiektu. Jednocześnie w orzecznictwie w sposób jednolity przyjmuje się, że to ograniczenie ma zastosowanie jedynie do sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W przypadku jednak kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, omawiany przepis nie ma zastosowania i wówczas prawo żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie ma nie tylko inwestor, ale również inne podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw. Tym samym, jak trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji – przepis art. 59 ust. 7 nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1201/09; z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1130/10; z 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2179/12; z 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2998/12 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 2. Warszawa 2014 r., str. 749).
W orzecznictwie przyjmuje się również, że skoro ustawodawca w tym postępowaniu wyłączył inne podmioty od udziału w sprawie to nie ma uzasadnianych przesłanek, aby w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji rozszerzać krąg podmiotów biorących w nim udział do innych osób. (tak m.in. wyroki NSA z 18 sierpnia 2017 r., II OSK 1540/16; z 10 stycznia 2019 r., II OSK 626/18, dostępne na:cbois.nsa.gov.pl).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni pogląd ten podziela. Stanowiska tego nie zmienia okoliczność, że złożony przez skarżącego wniosek miał inicjować nowe postępowanie, którego przedmiotem byłoby zbadanie czy decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie nie jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. O ile niewątpliwie wymienione w tym przepisie przesłanki są inne aniżeli te, które są przedmiotem badania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, o tyle nie może budzić wątpliwości, że nie są one "oderwane" w sensie materialnoprawnym od rozstrzygnięcia objętego wnioskiem K.. Innymi słowy, sprawa o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji kończącej pierwsze z wymienionych postępowań są sprawami w granicach tej samej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Takie stanowisko prezentowane jest również przez komentatorów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którzy odnosząc się do "granic sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. stwierdzili, że "granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej, która powinna być rozumiana w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym. Zakresem rozpoznania sądu objęte są więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2017, s. 633). A zatem, skoro postępowania te mieszczą się w tych samych granicach, to jako prawidłowe należało ocenić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy administracji słusznie uznały, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, a przez to nie może on skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie.
Należy w tym miejscu podkreślić, co prawidłowo także zauważył Sąd pierwszej instancji, że decyzja objęta wnioskiem K. [...] została wydana po zrealizowaniu, bez istotnych odstępstw, inwestycji objętej pozwoleniem na budowę (przebudowę i nadbudowę budynku oficyny oraz przebudowę i remont budynku frontowego) z dnia [...] lutego 2009 r. Wprawdzie Sądowi wiadomo z urzędu, że zarówno przed organami administracji jak i przed sądami administracyjnymi toczyło się szereg postępowań, które miały wyeliminować z obrotu prawnego w różnych nadzwyczajnych trybach administracyjnych, decyzję zarówno ustalającą warunki zabudowy jak i udzielającą pozwolenie na budowę, jednakże ostatecznie, na datę rozstrzygania zarówno poprzez organy administracji jak i sądy administracyjne decyzja o pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2009 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Przyjętemu przez Sąd stanowisku nie stoi również na przeszkodzie fakt, że w innych postepowaniach nadzwyczajnych dotyczących przedmiotowej inwestycji K. organy administracji lub sądy administracyjne przyznawały przymiot strony. Jak bowiem zostało wyżej wskazane, w każdym z tych postępowań, przymiot strony określany był w oparciu o inne przepisy prawa materialnego. Powyższe nierzadko prowadzi do sytuacji, w której zaistnieje konieczność rozszerzenia lub zawężenia kręgu stron w różnych postępowaniach dotyczących tej samej inwestycji. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.
Konkludując, Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. i pozostającymi w związku ze wskazanymi dalej przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd prawidłowo, bowiem uznał, że z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wystąpił nieuprawiony podmiot, a to obligowało organy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
Nie doszło również do naruszenia pozostałych przepisów postępowania. Trafnie również, jak zostało wyżej wskazane, Sąd pierwszej instancji zaakceptował zaprezentowana wykładnię art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz art. 28 k.p.a.
Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.