II OSK 779/25

II OSK 779/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2296/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-12-10
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134, 141, 145, 151, 182, 183, 184, 189, 207
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 8, 9, 49, 57, 77, 80, 112
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, 78
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Świnoujście od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2296/24 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Świnoujście na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 lipca 2024 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 10 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2296/24, oddalił skargę Prezydenta Miasta Świnoujście na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 lipca 2024 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Zaskarżonym postanowieniem Minister Rozwoju i Technologii działając na podstawie art 134 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 9 sierpnia 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy portów zewnętrznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 133, z późn.zm., dalej: specustawa portowa), po zapoznaniu się z odwołaniem Prezydenta Miasta Świnoujście, działającego zarówno w imieniu Skarbu Państwa, jak i w imieniu Gminy Miasto Świnoujście, od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego Nr [...] z dnia 15 kwietnia 2024 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy portu zewnętrznego dla inwestycji pn.: "Budowa dostępu do Głębokowodnego Terminalu Kontenerowego w porcie zewnętrznym w Świnoujściu" - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Skargą Prezydent Miasta Świnoujście reprezentujący Gminę Miasto Świnoujście oraz Skarb Państwa zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 134 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 2 i art. 11 ust. 1 specustawy portowej; art. 49 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 specustawy portowej; art. 57 § 1 k.p.a.; art. 112 k.p.a.; art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 7 i art. 78 Konstytucji RP.
Uzasadniając oddalenie skargi od powyższego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że art. 11 ust. 1 specustawy portowej wprowadzone zostały trzy niezależne od siebie formy zawiadomienia o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy portu zewnętrznego. Decyzja taka doręczana jest wnioskodawcy (inwestorowi). Każdy właściciel i użytkownik wieczysty otrzymuje zawiadomienie o wydaniu decyzji. Pozostałe strony postępowania zawiadamiane są o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na lokalizację inwestycji w zakresie budowy portu zewnętrznego, w Biuletynie Informacji Publicznej tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie o zasięgu ogólnopolskim, ze skutkiem doręczenia na dzień obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim. Z kolei w przepisie art. 34 ust. 2 specustawy portowej określono termin, w jakim może być złożone odwołanie. Zgodnie z tym przepisem, odwołanie od decyzji, o których mowa w niniejszej ustawie, wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji stronie albo w terminie 14 dni od dnia obwieszczenia lub doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji. Jednym słowem wnioskodawca (inwestor) może złożyć odwołanie w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji, właściciele i użytkownicy nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, pozostałe strony w terminie 14 dni od dnia obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim o wydaniu decyzji.
Mając powyższe na względzie Sąd podniósł, że nie jest w sprawie kwestionowane, że skarżący Prezydenta Miasta Świnoujście działał zarówno w imieniu Skarbu Państwa, jak i w imieniu Gminy Miasto Świnoujście, przy czym objęta zakresem decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego działka nr [...], z obrębu [...] [...], stanowi własność Skarbu Państwa, a Prezydent Miasta Świnoujście został wskazany jako organ reprezentujący Skarb Państwa. Natomiast Gmina Miasto Świnoujście nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości objętej przedmiotową decyzją. Z powyższych względów do Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Świnoujście zostało wysłane zawiadomienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 18 kwietnia 2024 r., o wydaniu decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego. Gmina Miasto Świnoujście została zawiadomiona o wydaniu decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego w drodze obwieszczenia, ze skutkiem doręczenia na dzień obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim (por. art. 11 ust. 1 specustawy portowej).
Oceniając terminowość złożenia odwołania przez Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Świnoujście Sąd wskazał, że zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia 15 kwietnia 2024 r. Nr [...] zostało doręczone do Urzędu Miasta Świnoujście w dniu 18 kwietnia 2024 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia. Tym samym 14-dniowy termin na złożenie odwołania od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego upłynął dla Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Świnoujście w dniu 2 maja 2024 r. Czternastodniowy termin określony w art. 49 k.p.a., oblicza się od pierwszego dnia w którym nastąpiło obwieszczenie lub innego rodzaju publiczne ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Decyzja jest natomiast publicznie ogłoszona w dniu, w którym obwieszczenie zostało udostępnione w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim potencjalnym stronom postępowania, czyli w dniu w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub we właściwej gazecie. Niezależnie od faktycznej daty zapoznania się stron z treścią obwieszczanej decyzji przyjmuje się, w oparciu o treść art. 49 k.p.a., fikcję prawną, że doręczenie nastąpiło z upływem czternastu dni od publicznego ogłoszenia.
Zdaniem Sądu nie jest w sprawie kwestionowane, że obwieszczenie o wydaniu decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie (ZUW w Szczecinie) w dniu 18 kwietnia 2024 r., a w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) ZUW w Szczecinie zostało opublikowane w dniu 23 kwietnia 2024 r. Na str. 3 obwieszczenia informującego o wydaniu decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego zamieszczono następującą informację: "Zgodnie z art. 49 § 2 K.p.a. wskazuje się 23.04.2024 r. jako dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie. Zawiadomienie uważa się z dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie". W związku z tym przewidziany w przepisie art. 49 § 2 k.p.a. 14-dniowy termin skutkujący doręczeniem decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego (liczony od dnia opublikowania obwieszczenia w BIP ZUW w Szczecinie) upłynął 7 maja 2024 r. Tak więc przewidziany w przepisie art. 34 ust. 2 specustawy portowej, 14-dniowy termin na wniesienie odwołania zaczął biec od dnia 8 maja 2024 r. i upłynął w dniu 21 maja 2024 r.
Odnosząc się do podnoszonego w skardze naruszenia art. 57 § 1 k.p.a. poprzez obliczenie terminu do wniesienia odwołania bez uwzględnienia zasady wynikającej z tego przepisu, w sytuacji w której termin 14 dni liczony od dnia zdarzenia przypadającego na dzień 8 maja 2024 r. upływa z końcem dnia 22 maja 2024 r., Sąd wskazał, że zgodnie z zasadą określoną w art. 49 k.p.a. fikcja doręczenia następuje z upływem 14 dni od publicznego ogłoszenia. Zatem dniem takiego doręczenia był 7 maj 2024 r. i nie był on liczony do terminu przewidzianego do złożenia środka odwoławczego. Poza tym organ przyjął, kierując się również zasadą określoną w art. 57 k.p.a., że dzień publicznego ogłoszenia nie jest liczony do 14-dniowego terminu skutkującego doręczeniem.
Odnosząc się do kwestii zastosowania art. 112 k.p.a. w związku z błędnym pouczeniem Skarbu Państwa – reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Świnoujście Sąd wskazał, że nie miało ono, w świetle wskazanych wyżej okoliczności, wpływu na treść rozstrzygnięcia. Poza tym Sąd podniósł, że treść art. 112 k.p.a. stanowi podstawę skutecznego uchylenia się przez dany podmiot prawa od negatywnych skutków uchybienia terminowi w związku z zastosowaniem się do błędnego pouczenia. Powinno się to odbyć w drodze wykorzystania przez organ odpowiednich instrumentów prawnych, w tym w formie przywrócenia terminu z art. 58 k.p.a. oraz wznowienia postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sytuacji bowiem wadliwego pouczenia organ, do którego wpłynął "spóźniony" środek prawny, powinien pouczyć stronę o prawie do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu."
W kwestii podniesionej w skardze udzielenia upoważnienia do wydania postanowienia przez osobę podpisującą rozstrzygnięcie, formy postanowienia doręczonego stronie w postaci wydruku oraz zachowania obowiązków publikacyjnych organów prowadzących postępowanie w związku z wniesionym odwołaniem oraz doręczeniem rozstrzygnięcia organu II instancji Sąd zauważył, że skarżący nie formułuje w tym zakresie żadnych zarzutów. W związku z tym nie wskazuje jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miałyby mieć potencjalne nieprawidłowości. W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie Ministra zostało doręczone skarżącemu w formie wydruku uzyskanego w systemie teleinformatycznym. Zgodnie z art. 39³ § 1 k.p.a., w przypadku pism, a więc także decyzji i postanowień, wydanych przez organ administracji publicznej w postaci elektronicznej przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, które zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, doręczenie może polegać na doręczeniu wydruku pisma uzyskanego z tego systemu odzwierciedlającego treść tego pisma. Z kolei w myśl art. 39³ § 2 pkt 1 i 2 k.p.a., wydruk pisma, o którym mowa w § 1, zawiera informację, że pismo zostało wydane w postaci elektronicznej i podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która je podpisała, albo opatrzone zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną (pkt 1); identyfikator tego pisma, nadawany przez system teleinformatyczny, za pomocą którego pismo zostało wydane (pkt 2). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie Ministra zostało z upoważnienia Ministra Rozwoju i Technologii podpisane w systemie teleinformatycznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Lokalizacji inwestycji - Panią M. M.. Zastępca Dyrektora Departamentu Lokalizacji Inwestycji. Pani M. M. podpisując zaskarżone postanowienie działała na mocy upoważnienia z dnia 13 grudnia 2023 r., znak: [...], udzielonego jej przez ówczesnego Ministra Rozwoju i Technologii Pana K. H. do załatwiania wszystkich spraw w imieniu Ministra Rozwoju i Technologii w zakresie działu administracji rządowej: budownictwo, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo, w tym podejmowania czynności i rozstrzygnięć, a w szczególności wydawania decyzji, postanowień, zaświadczeń, zgód, zezwoleń, opinii, poświadczania za zgodność z oryginałem odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań, a także podpisywania wszelkich pism oraz innych środków prawem przewidzianych, w zakresie zadań Departamentu Lokalizacji Inwestycji w Ministerstwie Rozwoju i Technologii, w tym obejmujących sprawy dostępu do informacji publicznej, egzekucję administracyjną oraz załatwianie skarg, wniosków i petycji. Oświadczeniem z dnia 29 maja 2024 r., znak: [...], Minister Rozwoju i Technologii Pan K. P. utrzymał w mocy wszystkie obowiązujące upoważnienia i pełnomocnictwa udzielone przez Ministra Rozwoju i Technologii Pana K. H.. Mając powyższe na uwadze, należało w ocenie Sądu stwierdzić, iż postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii było prawidłowe.
Skargą kasacyjną Prezydenta Miasta Świnoujście zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i akceptację rozstrzygnięcia organu opierającego się na błędnym ustaleniu w postępowaniu wyjaśniającym, że dniem doręczenia skarżącej decyzji w drodze zawiadomienia poprzez publiczne obwieszczenie jest dzień 7 maja 2024 r., zaś termin na złożenie odwołania upływa z dniem 21 maja 2024 r. podczas gdy z akt spraw, w szczególności z treści obwieszczenia Wojewody odczytywanego całościowo, wynika, jednoznacznie, że: dniem publicznego obwieszczenia był dzień 23 kwietnia 2024 r.; dniem skutecznego doręczenia decyzji w drodze zawiadomienia (po upływie 14 dni od 23 kwietnia 2024 r.), był dzień 8 maja 2024 r.; termin na złożenie odwołania należy liczyć od dnia 8 maja 2024 r. nie zaś od dnia 7 maja 2024 r. a zatem termin ten upływał z końcem dnia 22 maja 2024 r.;
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 2 i art. 11 ust. 1 specustawy portowej poprzez oddalenie skargi i akceptację błędnego zastosowania tych przepisów przez organ, skutkującego uznaniem, że termin na wniesienie odwołania upływał z końcem dnia 21 maja 2024 r. i w konsekwencji stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, podczas gdy odwołanie zostało wniesione skutecznie oraz w terminie, który upływał z końcem dnia kalendarzowego 22 maja 2024r.;
3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 34 ust. 2 i art. 11 ust. 1 specustawy portowej poprzez oddalenie skargi i akceptację błędnego założenia, że dniem skutecznego zawiadomienia o decyzji w drodze publicznego obwieszczenia, a tym samym datą doręczenia decyzji stronie, był dzień 7 maja 2024 r., podczas gdy skuteczne doręczenie decyzji w świetle prawa i zgodnie z obwieszczeniem, miało miejsce w dniu 8 maja 2024 r. tj. po upływie 14 dni od dnia publicznego obwieszczenia, w związku z czym termin na wniesienie odwołania upływał z końcem dnia 22 maja 2024r.;
- które to naruszenia miały oczywisty istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem stanowiły podstawę błędnych założeń o dacie skutecznego doręczenia decyzji i terminu na wniesienie odwołania, dające przyczynek do stwierdzenia uchybienia terminu, i dalej oddalenia skargi.
4) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez przedstawienie motywów wyroku w pisemnym uzasadnieniu w sposób niejasny, nielogiczny i niekompletny, przejawiające się dowolnym rozumieniem pojęć mających wpływ na ocenę skuteczności doręczenia (dzień publicznego obwieszczenia, dzień skutecznego zawiadomienia) i daty początkowej obliczania terminów (z upływem 14 dni/po upływie 14 dni), przedstawieniem nieaktualnych poglądów doktryny i orzecznictwa (tj. sprzed nowelizacji art. 49 k.p.a.) na poparcie zastosowanej wykładni oraz brakiem odniesienia się do wszystkich argumentów strony;
na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów:
5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 112 k.p.a. poprzez akceptację działania organu polegającego na przerzuceniu na stronę negatywnych skutków procesowych stwierdzonego przez organ II instancji błędnego pouczenia przez wojewodę o terminie do wniesienia odwołania, liczonym od dnia 8 maja 2024 r., a tym samym działanie na szkodę strony poprzez formalne rozstrzygnięcie sprawy, w sytuacji w której odwołanie zostało wniesione w terminie zgodnym z treścią pouczenia wskazanego w obwieszczeniu i powinno zostać potraktowane jako skuteczne, jak też w sytuacji w której publiczne obwieszczenie nie zostało sprostowane, organ nie pouczył strony o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, zaś przepisy specustawy portowej ograniczają możliwość inicjowania postępowań nadzwyczajnych (art. 36);
II. prawa materialnego:
1) art. 57 § 1 i 2 i art. 49 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 34 ust. 2 specustawy portowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie reguły obliczania terminu do wniesienia odwołania z początkiem czternastego dnia od publicznego obwieszczenia, zamiast prawidłowo - po upływie 14 dni od publicznego obwieszczenia - co doprowadziło do błędnego uznania, że dzień skutecznego zawiadomienia o decyzji przez publiczne obwieszczenie jest jednocześnie pierwszym dniem terminu do wniesienia odwołania, nie zaś zdarzeniem, którego nie uwzględnia się przy liczeniu terminu;
2) art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 7 i art. 78 Konstytucji RP poprzez naruszenie zaskarżonym postanowieniem wydanym w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy portowej zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.), zasady należytego informowania strony (art. 9 k.p.a.) w powiązaniu z konstytucyjną zasadą działania organów na postawie i w graniach prawa (art. 7 Konstytucji) oraz konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostki do odwołania (art. 78 Konstytucji).
Mają na uwadze powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie postanowienia z dnia 25 lipca 2024 r. i przekazanie sprawy organowi II instancji celem rozpoznania odwołania w zakresie pkt I i II a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania i kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi tej wnioskowano także o rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie Prezydent Miasta Świnoujście wnosząc przedmiotowy środek odwoławczy zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej, należy przede wszystkim przypomnieć, iż przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji było postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 15 kwietnia 2024 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy portu zewnętrznego dla inwestycji pn.: Budowa dostępu do Głębokowodnego Terminalu Kontenerowego w porcie zewnętrznym w Świnoujściu. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożył Prezydent Miasta Świnoujście działający zarówno w imieniu: Skarbu Państwa (działka objęta decyzją lokalizacyjną nr [...] jest własnością Skarbu Państwa) oraz Gminy Miasta Świnoujście (jako strony postępowania lokalizacyjnego). Z zaskarżonego postanowienia wynika, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 15 kwietnia 2024 r. nastąpiło wobec obu wskazanych wyżej podmiotów a więc Skarbu Państwa jak i Gminy Miasta Świnoujście z odmiennych powodów z uwagi na różne formy doręczenia decyzji objętej środkiem zaskarżenia.
Nie jest sporne w realiach tej sprawy, iż zgodnie z art. 11 ust.1 ustawy z dnia 9 sierpnia 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy portów zewnętrznych, wojewoda doręcza decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy portu zewnętrznego wnioskodawcy oraz zawiadamia pozostałe strony o jej wydaniu, w drodze obwieszczenia, w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na lokalizację inwestycji w zakresie budowy portów zewnętrznych, w Biuletynie Informacji Publicznej na stronach podmiotowych organów obsługiwanych przez te urzędy, a także w prasie o zasięgu ogólnopolskim, ze skutkiem doręczenia na dzień obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim. Właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy portu zewnętrznego zawiadomienie o wydaniu decyzji wysyła się na adres określony w katastrze nieruchomości ze skutkiem doręczenia. Przepis ten określa trzy niezależne od siebie formy doręczania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy portu zewnętrznego, inwestorowi poprzez jej doręczenie, właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji takiej inwestycji wysyła się zawiadomienie o wydaniu decyzji na adres określony w katastrze nieruchomości ze skutkiem doręczenia, a nadto pozostałym stronom doręczenie decyzji lokalizacyjnej następuje w drodze obwieszczenia, w sposób określony ww. przepisem.
Z kolei przepis art. 34 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 9 sierpnia 2019 r. (zwanej także dalej specustawą portową) określa, iż odwołanie od decyzji, o których mowa w tej ustawie, wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji stronie albo w terminie 14 dni od dnia obwieszczenia lub doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji. Zatem dla inwestora termin do wniesienia odwołania o ustaleniu lokalizacji spornej inwestycji wynosi 7 dni zaś dla pozostałych stron, którym doręczono decyzję w formie zawiadomienia o wydaniu decyzji jak i w formie obwieszczenia termin ten określono już na 14 dni. W sprawie tej Prezydentowi Miasta Świnoujście reprezentującemu Skarb Państwa doręczenie decyzji nastąpiło poprzez wysłanie zawiadomienia o wydaniu decyzji, zaś wobec Prezydenta Miasta Świnoujście reprezentującego Miasto Gminę Świnoujście doręczenie decyzji nastąpiło poprzez dokonanie obwieszczenia.
Z uwagi właśnie na różną formę doręczenia decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego Prezydentowi Miasta Świnoujście, reprezentującemu wskazane wyżej dwie strony, przedstawiono w zaskarżonym do Sądu postanowieniu odmienne uzasadnienie prowadzące do stwierdzenia, iż wniesione odwołanie złożone zostało po terminie i stąd zachodziła potrzeba zastosowania konstrukcji prawnej z art. 134 k.p.a.
Takie właśnie ostateczne postanowienie Ministra podjęte w trybie art. 134 k.p.a. było przedmiotem weryfikacji dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji. W zaskarżonym wyroku Sąd ten ocenił terminowość wniesienia odwołania w zależności od formy doręczenia decyzji czy to Skarbowi Państwa czy Gminie Miastu Świnoujście i w obu tych przypadkach stwierdził, że zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania odpowiada prawu gdyż Prezydent Miasta Świnoujście reprezentujący obie ww. strony postępowania uchybił 14 dniowemu terminowi do wniesienia odwołania, przedstawiając w tym zakresie stosowne uzasadnienie.
Skarga kasacyjna kwestionuje to stanowisko Sądu pierwszej instancji w całości wniesionym środkiem odwoławczym lecz podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i obrazy przepisów prawa materialnego nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia Ministra, słusznie stosując konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalenia wniesionej skargi albowiem ta nie zasługiwała na uwzględnienie. W realiach tej sprawy nie było uzasadnionych przesłanek zastosowania przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. gdyż nie ujawniono takich naruszeń przepisów postępowania, które mogły by mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia nie mogły być podnoszone w kasacji zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, 8, 9, 49 § 1 i 2, 57 § 1 i 2, 77 § 1, 80,112 k.p.a. wskazane w petitum skargi kasacyjnej w powiązaniu z przepisami art. 151 p.p.s.a. czy w związku z art. 11 ust.1 i 34 ust.2 specustawy portowej.
Zdaniem NSA, akta sprawy potwierdzają w sposób niesporny ujawniony i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny. Nie budzi więc wątpliwości Sądu odwoławczego, iż w przypadku przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej kierowanej do Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Świnoujście to zawiadomienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 18 kwietnia 2024 r. o wydaniu ww. decyzji wysłane zostało i doręczone do Urzędu Miasta Świnoujście tego samego dnia za pośrednictwem platformy ePUAP. Tym samym 14 dniowy termin do złożenia odwołania upłynął Prezydentowi Miasta Świnoujście reprezentującemu Skarb Państwa w dniu 2 maja 2024 r. (czwartek) zgodnie z dyspozycja art. 57 § 1 k.p.a. Tym samym w stosunku do podmiotu, któremu doręczono zawiadomienie o wydaniu decyzji w sposób indywidualny, początek biegu terminu do wniesienia odwołania należało liczyć w tej sprawie od dnia 19.04. do 02.05. 2024 r. Do tej kategorii podmiotów nie miał bowiem zastosowania przepis art. 49 k.p.a. dotyczący publicznego obwieszczenia.
Natomiast odwołanie z dnia 22 maja 2024 r Skarbu Państwa –reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Świnoujście złożone w polskiej placówce pocztowej 22 maja 2024 r. a więc z tym dniem wniesione niewątpliwie jest spóźnione bowiem nadane po upływie 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania. Faktem jest, że na stronie 2 ww. zawiadomienia Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 18 kwietnia 2024 r. zawarto informację "Wskazuje się 08.05.2024 r. jako rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Odwołanie od decyzji Wojewody wnosi się w terminie 14 dni od 08.05.2024 r. do Ministra Rozwoju i Technologii za pośrednictwem Wojewody Zachodniopomorskiego, [...]". Taka informacja na stronie 2 zawiadomienia o wydaniu decyzji lokalizacyjnej mogła spowodować u jej adresata przekonanie, że 14 dniowy termin do wniesienia odwołania należy liczyć właśnie od 8 maja 2024 r. a więc, że 8 maja 2024 r. jest pierwszym dniem tego 14 dniowego terminu i że odwołanie należało wnieść do dnia 21 maja 2024 r. (wtorek).
Zdaniem NSA powyższe pouczenie niewątpliwie było wadliwe, przy czym dawało ono Skarbowi Państwa jako stronie tego postępowania znacznie dłuższy okres niż przewiduje to ustawa, ze względu na wskazanie błędnej daty od której należy liczyć początek terminu do wniesienia odwołania, na przygotowanie i opracowanie środka zaskarżenia. Zatem gdyby Prezydent Miasta Świnoujście zastosował się chociażby do tego błędnego pouczenia, to niewątpliwie złożyłby odwołanie zgodne z pouczeniem zawiadomienia o wydaniu decyzji lokalizacyjnej w takim właśnie terminie. Byłoby ono wówczas skuteczne stosownie do dyspozycji art. 112 k.p.a. bowiem nie mogłoby szkodzić stronie błędne pouczenie. Jednakże nawet mimo tego, iż czas na dokonanie czynności złożenia odwołania został poprzez błędne pouczenie wydłużony, to Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Świnoujście opracował i wysłał odwołanie w dniu 22 maja 2024 r. a wiec z jednodniowym opóźnieniem. Jest to okoliczność, które nie budzi jakichkolwiek wątpliwości NSA w realiach tej sprawy. Dlatego też w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo wskazano, że odwołanie Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Świnoujście z dnia 22 maja 2024 r. (nadane w tym samym dniu) zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia zarówno w dniu 2 maja 2024 r. jak i z uchybieniem terminu wynikającym z błędnego pouczenia zawartego w zawiadomieniu organu wojewódzkiego o wydaniu decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego. Trafność zastosowania art. 134 k.p.a. w tym zakresie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości.
Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące tej części postanowienia Ministra, nie zasługiwały na uwzględnienie.
Przede wszystkim jednak skarga kasacyjna w zdecydowanej przewadze w swej treści odnosi się do kwestii wadliwie liczonego terminu od dnia publicznego obwieszczenia do wniesienia odwołania dla Gminy Miasta Świnoujście. Jednakże i w tym zakresie kasacja posiada nieusprawiedliwione zarzuty.
Prawidłowo w motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie jest w sprawie kwestionowane, że obwieszczenie o wydaniu decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie w dniu 18 kwietnia 2024r., a w Biuletynie Informacji Publicznej Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego zostało opublikowane w dniu 23 kwietnia 2024 r. Na stronie 3 obwieszczenia informującego o wydaniu decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego zamieszczono informację "Zgodnie z art. 49 § 2 k.p.a. wskazuje się 23.04.2024 r. jako dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie". Stąd trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w tych okolicznościach przewidziany w przepisie art. 49 § 2 k.p.a. termin 14 dniowy skutkujący doręczeniem decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji upłynął 7 maja 2024 r. Z tym bowiem dniem realizowała się fikcja doręczenia decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego w drodze obwieszczenia. Dlatego też przewidziany termin art. 34 ust. 2 specustawy portowej, a to 14 dniowy termin do wniesienia odwołania zaczął dla Gminy Miasta Świnoujście biec od dnia 8 maja 2024 r. i upłynął 21 maja 2024 r. (wtorek). To stanowisko Sądu pierwszej instancji jest w pełni akceptowane przez NSA i przyjmowane za własne. Złożenie odwołania przez Gminę Miasto Świnoujście z dnia 22 maja 2024 r. (nadane w tym samym dniu) nastąpiło zatem z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W tym wypadku również należało zastosować konstrukcję prawną z art. 134 k.p.a.
Podjęta w skardze kasacyjnej próba zwalczania ustaleń wyżej wskazanych i zdaniem NSA niespornych, poprzez wykazywanie, że skuteczne doręczenie zarówno poprzez zawiadomienie jak i obwieszczenie nastąpiło w obu przypadkach 8 maja 2024r. w związku z czym termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 22 maja 2024r. jako niezasadna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zarówno z zawiadomienia jak i obwieszczenia o wydaniu decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego wynika bowiem jasno, iż dzień 8 maja 2024 r. został określony w dokumentach jako dzień rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Odmienne stanowisko skarżącego stanowi wyłącznie nieuprawnioną polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.
Dlatego też w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia słusznie oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczący wymogów uzasadnienia wyroku nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Skoro z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku musi zawierać opis stanu faktycznego sprawy oraz stanowisk stron postępowania, w tym wskazanie zarzutów skargi i argumentację strony przeciwnej oraz stanowisko sądu wraz z właściwie uzasadnioną podstawą prawną, to należy przyjąć, że zamieszczenie w uzasadnieniu tych elementów ma umożliwić odtworzenie sposobu rozumowania sądu, które doprowadziło do danego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia.
Uzasadnienie musi zatem pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 372/05; 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05; 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz, wydanie VI, WKP 2016). Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd pierwszej instancji uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem. Winno stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia: 21 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2324/12; 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11).
Uwzględniając powyższe uwagi co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjnie niezasadnie zarzuca, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem, wymogów. Teza, że uzasadnienie to jest niejasne, nielogiczne i niekompletne nie jest prawdziwa. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji a więc dlaczego zastosowano przepis art. 151 p.p.s.a.
Nie można również skutecznie podnosić w realiach tej sprawy zarzutu naruszenia art. 7 i 78 Konstytucji RP. Nie jest sporne, że Minister Rozwoju i Technologii podejmując rozstrzygnięcie w trybie art. 134 k.p.a. jako organ władzy publicznej działał na podstawie i w granicach prawa, co wykazało niniejsze uzasadnienie. Przede wszystkim jednak zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP musi dotyczyć formalnych podstaw działań podejmowanych przez organy państwa (w tym również zakresu właściwości sądów), nie zaś zgodności z prawem merytorycznych rozstrzygnięć podejmowanych przez te organy- patrz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 2025 r. sygn. akt II NSNc 364/23.
Z kolei jak przyjmuje się w orzecznictwie art. 78 Konstytucji RP, kreując gwarancję procesową, wzmacnia sądową ochronę materialnych gwarancji konstytucyjnych przez zwiększenie prawdopodobieństwa ich prawidłowej realizacji w postępowaniach przed organami państwa. Sprzyja on także realizacji prawa do sądu przez to, że nakłada na ustawodawcę obowiązek powołania do życia unormowań, które umożliwiają wyeliminowanie uchybień popełnionych przez sąd I instancji. Przyczynia się w ten sposób do podwyższenia standardu rzetelności postępowań przed organami państwa- patrz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt I NSNc 78/20. Te gwarancje zostały zachowane, a skarżący mógł w stosownym terminie wnieść odwołanie do organu II instancji lecz uczynił to z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Konstytucyjne prawo do wniesienia odwołania nie zostało więc naruszone, wbrew tezom skargi kasacyjnej.
Przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli danego środka odwoławczego pod względem formalnym. Inaczej mówiąc pierwszą czynnością jaką winien podjąć organ po otrzymaniu odwołania jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przepisanym terminie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Wskazać również należy, że kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej.
Reasumując stwierdzić należy, iż podniesione nieusprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej, nie uzasadniały eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku zgodnie z wnioskami wniesionego środka odwoławczego.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Orzeczenie o kosztach postepowania kasacyjnego zapadło na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. wobec zaistnienia przesłanek określonych tym przepisem.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.