II OSK 779/17

II SA/Łd 725/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Jarosław Czerw /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1964
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Sentencja
Dnia 5 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.), , Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2025 roku sprawy ze skargi Ł. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 5 sierpnia 2024 roku nr KO.420.116.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Drzewicy z dnia 3 kwietnia 2024 roku znak GKBI.6730.34.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz skarżącego Ł. B. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 5 sierpnia 2024 r. znak: KO.420.116.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpoznaniu odwołania Ł. B., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Drzewicy z 3 kwietnia 2024 r. znak: GKBI.6730.34.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 29 sierpnia 2022 r., uzupełnionym 8 grudnia 2022 r. Ł. B. zwrócił się do organu pierwszej instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie strzelnicy sportowej obejmującej budowę wałów ziemnych na działce nr [...], [...], obręb [...], gmina D., obszar wiejski.
W toku postępowania wyjaśniającego sporządzono projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, który postanowieniem z 16 stycznia 2023 r. został uzgodniony przez Starostę Opoczyńskiego, jako nie kolidujący z przepisami dotyczącymi ochrony gruntów rolnych i leśnych.
Z uwagi na to, że do organu zaczęły wpływać pisemne sprzeciwy mieszkańców wobec planowanej inwestycji, Burmistrz Drzewicy uznał, że sporny obiekt będzie prowadził do konfliktów, nie będzie możliwy do pogodzenia z sąsiedztwem (tereny rolne i leśne), co mogłoby w efekcie uniemożliwić uzyskanie pozwolenia na budowę oraz prawidłowe działanie i użytkowanie obiektu. Z tych względów decyzją z 19 maja 2023 r. organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z 10 sierpnia 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Kontynuując postępowanie organ pierwszej instancji pismem z 22 września 2023 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia w terminie 14 dni wniosku m.in. o przedstawienie charakterystyki inwestycji (jej składowych elementów i ich parametrów technicznych, w tym ilości stanowisk strzeleckich, informacji czy będą one kryte/zadaszone, jakie ma być przeznaczenie wałów ziemnych - kulochwyty/wały boczne, jakie jeszcze urządzenia budowlane czy techniczne wejdą w skład inwestycji, informacji o ogrodzeniu), obszaru jej oddziaływania, dołączenia mapy zasadniczej lub ewidencyjnej w skali 1:1000, jaka wynika z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p.").
W odpowiedzi z 6 października 2023 r. wnioskodawca wyjaśnił, że: ilość niekrytych stanowisk strzeleckich - do 14; wały ziemne o wysokości do 4m wzdłuż granicy wnioskowanych działek zgodnie z koncepcją w załączniku stanowiące jednocześnie kulochwyty; ogrodzenie o wysokości do 2m wzdłuż granicy wnioskowanych działek zgodnie z przedstawioną koncepcją w załączniku; stanowiska strzeleckie w ilości do 14 miejsc, niezadaszone; obszar oddziaływania inwestycji nie wykroczy poza granice nieruchomości tj. działek ewidencyjnych nr [...], [...], obręb [...]; parking nieutwardzony oznaczony stosownymi znakami pionowymi z liczbą stanowisk do 6 miejsc postojowych; toalety przenośne typu "ToiToi" ze stosownym certyfikatem. Strona załączyła koncepcję urządzenia strzelnicy jako załącznik w formie cyfrowej pliku PDF i dostarczyła mapę cyfrową wraz z licencją oraz graficzne przedstawienie inwestycji na mapie w skali 1 : 1000.
Pismem z 13 października 2023 r. organ ponownie wezwał inwestora do uzupełnieniu wniosku w terminie 14 dni o szczegółową charakterystykę planowanych obiektów budowlanych wskazując przy tym, jak owa charakterystyka powinna być przedstawiona w tym w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji (kumulatywnego hałasu) oraz ilości miejsc postojowych.
Odpowiadając na powyższe wezwanie inwestor w piśmie z 2 listopada 2023 r. wskazał między innymi, że planowana budowa strzelnicy sportowej będzie zorganizowana w sposób uniemożliwiający wydostanie się pocisku poza obręb strzelnicy w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. W odniesieniu do hałasu poinformował, że w sąsiedztwie strzelnicy nie znajdują się tereny chronione akustycznie zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Wobec powyższego nie istnieje ryzyko przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu.
Pismem z 7 listopada 2023 r. organ kolejny raz wezwał stronę do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni w sposób szczegółowo opisany w wezwaniu. Organ odwołał się w tym wypadku do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego definiującego pojęcie "obszaru oddziaływania inwestycji" i stwierdził, że oddziaływanie strzelnicy nie może być postrzegane tylko jako możliwość wydostania się wystrzelonego pocisku poza teren strzelnicy, czy też, że nie istnieje ryzyko przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu. Wnioskodawca został więc wezwany do przedstawienia w sposób graficzny i opisowy jaki ma być zasięg generowanego, także skumulowanego oddziaływania hałasem.
Wnioskodawca nie ustosunkował się do wspomnianego wezwania.
W tym stanie rzeczy decyzją z 3 kwietnia 2024 r. Burmistrz Drzewicy, po rozpatrzeniu wniosku Ł. B., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ stwierdził, że wniosek należało uznać za niekompletny, nieokreślający charakterystyki inwestycji, planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz obszaru oddziaływania, czyli elementów wymaganych w art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a, b, c u.p.z.p. Niekompletny wniosek, niespełniający wymagań ustawowych jest wystarczającą przesłanką wynikającą z art. 64 § 2 k.p.a. wymagającą pozostawienia podania bez rozpoznania. W przedmiotowym przypadku, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek z 29 sierpnia 2022 r. (data wpływu 1 września 2022 r.), nie było już możliwości pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W oparciu o zebrany, choć - zdaniem organu pierwszej instancji - niepełny materiał dowodowy, przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na potrzeby analizy, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wyznaczono obszar analizowany. Oszacowano szerokość frontu terenu wniosku jako 25 m. Podstawowy minimalny zasięg analizy wynosi 3 x front 25 m = 75 m. W granicach terenu analizowanego występują tereny rolno - leśne. Nie ma terenów zurbanizowanych, nie ma też terenów sportowych nawet takich jak planowana strzelnica sportowa. Najbliższe tereny zurbanizowane, ale obejmujące wyłącznie zabudowę zagrodową i jednorodzinną (też odmienną od wniosku) znajdują się na zachód od terenu wniosku w znacznej odległości ponad 370 m, czy na północ od terenu wniosku w gminie O. ponad 770 m. Pomiędzy terenem wniosku a terenami zurbanizowanymi zabudowanymi są wyłącznie tereny rolne, leśne, czyli takie same jak w zasięgu 75 m.
Zdaniem organu pierwszej instancji, w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszarze analizy brak jest obiektów sportowych, dla których można by przyjąć kontynuację funkcji, istnieją tylko tereny rolne i lasy. Nie ma więc bezpośredniej kontynuacji funkcji ani cech zagospodarowania. Należało więc ocenić, czy planowany obiekt można będzie pogodzić z otoczeniem. O możliwości pogodzenia funkcji decyduje ocena, czy planowane zainwestowanie nie stanie się konfliktowe wobec istniejących form zagospodarowania i użytkowania stanowiących priorytet w utrzymaniu ładu przestrzennego. Dla tej oceny niezbędne stało się przeanalizowanie prognozowanych uciążliwości generowanych przez strzelnicę, w tym ocena obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Oznaczenie tego obszaru jest obowiązkiem wnioskodawcy wynikającym z art. 52. ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przy czym organ rozpatrujący wniosek ma obowiązek zweryfikowania podawanych informacji. O określenie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać wystąpiono do wnioskodawcy pismami z 22 września 2023 r., 13 października 2023 r. oraz 7 listopada 2023 r. Wyjaśnienia udzielone przez inwestora w piśmie z 6 października 2023 r. i 2 listopada 2023 r. są - w opinii organu - trudne do zaakceptowania, ponieważ hałas wystrzałów z broni palnej roznosi się daleko poza granice wniosku. Przy strzelaniu powstawać będzie hałas skumulowany, więc dla projektowanych 14 stanowisk będzie on znacząco wykraczał poza granice terenu wniosku.
Odwołując się ponownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego organ stwierdził że przepisami odrębnymi, o których mowa w definicji "obszaru oddziaływania obiektu" są przede wszystkim przepisy związane z ochroną środowiska, do których nawiązuje też inwestor w swoim piśmie. Oddziaływanie na środowisko powinno zostać bezwzględnie scharakteryzowane, czego wymaga się w ust. 7.8 formularza wniosku. Normy emisji hałasu są tylko jednym z wymiarów potencjalnego zagrożenia dla środowiska. Dla strzelnicy zagrożenie powodują też pociski wystrzeliwane i rykoszetujące poza teren strzelnicy i przedostawanie się ołowiu, prochu do ziemi i wód.
Pierwszą wątpliwość organu wzbudziło już stwierdzenie wnioskodawcy, że wyklucza on możliwość wydostania pocisku poza obręb strzelnicy. Obniżenie wysokości zabezpieczeń w postaci wałów, miejscami do 2 m, może rodzić obawy, że trajektoria pocisku będzie przebiegała powyżej, a pociski mogą spadać na sąsiednie działki.
Przepisy prawa ochrony środowiska wyznaczają też dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. Określa je rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112). Wymienione w nim różne tereny chronione akustycznie nie mogą znaleźć się w zasięgu przekroczeń 40 - 55 dB. Ograniczenia hałasowe oznaczają, że w zasięgu takich izofon nie będzie można zlokalizować żadnej zabudowy chronionej akustycznie. Dla przykładu nie będzie można zlokalizować zabudowy zagrodowej jaka bezdyskusyjnie może pojawić się w sąsiedztwie, a do lokalizowania której mają prawo wszyscy rolnicy terenów ościennych. Nie można zgodzić się, że przekroczenie poziomów hałasu nie wyjdzie poza granice działek wniosku. Hałas generowany przez broń jest rzędu 111 - 170 dB. Tym samym organ uznał, że wobec braku rzetelnego określenia przez inwestora poziomów hałasu, w tym skumulowanego, nie było możliwości by ocenić, czy planowana inwestycja będzie mogła zostać pogodzona z obszarami sąsiednimi. Według organu, można przyjąć za pewnik, że skumulowany hałas przekroczy dopuszczalne poziomy 50 dB w dzień w obszarze działki zabudowy jednorodzinnej nr ew. [...].
Z powyższych powodów organ stwierdził, że nie ma możliwości pogodzenia planowanej strzelnicy z obecnymi terenami rolniczymi, z istniejącą i potencjalną zabudową jednorodzinną, zagrodową jaka istnieje i mogłaby się tu pojawić. Brak określenia przez wnioskodawcę realnego obszaru oddziaływania spowodował przy tym, że sporządzający decyzję nie mógł zweryfikować swojej oceny. Bezkrytyczne przyjęcie oświadczenia wnioskodawcy, że obszar oddziaływania zamknie się w granicach terenu wniosku, w przypadku ustalenia warunków zabudowy, doprowadziłoby do ewidentnego naruszenia chronionego prawem interesu osób trzecich.
Odnosząc się następnie do linii zabudowy, o której mowa w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm. - dalej w skrócie "rozporządzenie"), organ stwierdził, że teren wniosku przylega do drogi publicznej gminnej, a wniosek nie obejmuje zabudowy w postaci budynków, według których szuka się wzorca w sąsiedztwie, zatem dla obiektów budowlanych można by ustalić (odpowiadającą linii zabudowy) nieprzekraczalną linię lokalizacji obiektów budowlanych w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Byłoby to też wynikiem zapewnienia zgodności z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.
Z uwagi na to, że zakres inwestycji nie dotyczy zabudowy, organ nie ustalił wskaźnika zabudowy (zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia), zaś powierzchnię biologicznie czynną przyjęto by (z uwagi na brak przepisów regulujących ten parametr) według wniosku, czyli od ok. 78% do 100%.
Analogicznie z uwagi na zakres inwestycji organ odstąpił od ustalenia szerokości elewacji frontowej (zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia), nie ustalił także wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia), odstąpił również od ustaleń dotyczących geometrii dachu (§ 8 rozporządzenia).
Parametry innych obiektów składających się na inwestycje - z uwagi na brak przepisów odrębnych regulujących te parametry, należało przejąć według wniosku. Oczywiście warunkiem pozwalającym na takie ustalenia byłby konkretny i precyzyjny wniosek inwestora spełniający wymagania art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.
Zdaniem organu, w sprawie spełniony jest warunek dostępu terenu do drogi publicznej, o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ponieważ teren inwestycji przylega do drogi gminnej i jest możliwość lokalizacji i realizacji zjazdu. Ustalając zaś wymagania w zakresie miejsc do parkowania należałoby uściślić wniosek opisujący do 6 miejsc (czyli teoretycznie też zero), na rzecz ustalenia minimum 5 miejsc liczonych jako 2 miejsca dla obsługi i 3 miejsca dla klientów. Spełniony został także warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dla inwestycji niewymagającej uzbrojenia technicznego oraz z art. 61 ust. 1 pkt 4. Na terenie inwestycji występują grunty rolne klasy VI, V, IVb, w części zadrzewione, jednak bez roślinności leśnej, które nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, której to przepisy regulują kwestie dokonywania zmian przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, jakim jest niewątpliwie budowa obiektu sportowego w miejsce użytkowania rolniczego.
Zdaniem organu, w sprawie nie został jednak spełniony warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., ponieważ decyzja jest niezgodna z wymaganiami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Przepis art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., jako niedotyczący terenu wniosku i przedmiotu postępowania, organ uznał za spełniony.
W odwołaniu od powyższej decyzji Ł. B. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podnosząc zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą analizę i niedopuszczalną subiektywną ocenę niepopartą dowodami w zakresie potencjalnego oddziaływania inwestycji na tereny rolnicze i środowisko przyrodnicze, brak odniesienia się do uwag wnioskodawcy w zakresie lokalizacji inwestycji na terenach niezurbanizowanych, przekroczenie kompetencji w zakresie oceny planowanej inwestycji oraz potencjalnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem odwołującego, organ całkowicie pominął przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz.U. z 2000 r., nr 27, poz. 341). Autor odwołania odniósł się także do aktualnej sytuacji geopolitycznej kraju.
Powołaną na wstępie decyzją z 5 sierpnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 - dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji uległy zmianie przepisy u.p.z.p., stanowiące podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), dokonującej zmian od dnia 24 września 2023 r., do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym.
Następnie Kolegium przytoczyło przepisy art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2 u.p.z.p., art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wyznaczył obszar analizowany i wyjaśnił dlaczego niezasadne jest poszerzenie obszaru analizowanego ponad wyznaczonym minimalnym obszarem analizowanym. W ocenie Kolegium, takie podejście i stanowisko jest słuszne. Z wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym występują tereny rolne i leśne, nie ma terenów zurbanizowanych, nie ma też terenów sportowych, także takich jak planowana strzelnica sportowa. W obszarze analizowanym nie istnieje więc ani jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem i zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Według organu drugiej instancji, w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy budowy strzelnicy sportowej obejmującej budowę wałów ziemnych (wałów bocznych do 12 o szerokości od 2 do 5 m i wysokości od 2 do 4 m, wału głównego na końcu osi strzeleckiej o szerokości od 2 do 6 m i wysokości od 4 do 7 m, ilość stanowisk strzeleckich od 5 do 14, ogrodzenia o wysokości 2 m, parkingu nieutwardzonego z liczbą stanowisk do 6 miejsc postojowych - pismo inwestora z 2 listopada 2023 r.), gdzie zdecydowanie dominuje rolnicze i leśne wykorzystanie gruntów. Nie sposób uznać, że planowana w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia lokalizacja strzelnicy sportowej w środku otwartych terenów rolnych, poza obszarami zabudowanymi, stanowi kontynuację istniejącego sposobu zagospodarowania terenu. Kontynuacja funkcji w świetle u.p.z.p. choć nie oznacza nakazu mechanicznego powielenia istniejącej zabudowy, jednakże nakazuje aby w zakresie kontynuacji funkcji mieściła się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan. Tereny w sąsiedztwie terenu inwestycji wykorzystywane są na cele rolnicze i wszelkie funkcje, które mogą kolidować z rolniczym użytkowaniem terenów, są z nim sprzeczne. Obszar analizowany, z terenów typowo rolniczych, uległby przekształceniu w teren zabudowy usługowej, komercyjnej - strzelnicy sportowej. Obecnie w obszarze analizowanym nie istnieje żadna zabudowa.
Zdaniem Kolegium, wnioskowane przedsięwzięcie nie współgra ze znajdującym się w obszarze analizowanym rolniczym i leśnym wykorzystaniem terenu. Planowana inwestycja stoi zatem w sprzeczności z terenami rolnymi i leśnymi. Projektowane zamierzenie, ze względu na swój charakter, nie stanowi uzupełnienia gruntów rolnych i leśnych. Wręcz przeciwnie, połączenie wnioskowanej inwestycji oraz istniejących terenów rolnych i leśnych zakłóca ład przestrzenny.
Wyniki analizy nie uzasadniają ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. W miejscu gdzie dominuje produkcja rolna i tereny leśne wprowadzenie strzelnicy sportowej spowoduje zaburzenie tej struktury i istniejącego ładu przestrzennego. Dopuszczenie w tym miejscu lokalizacji strzelnicy sportowej stanowiłoby nieusprawiedliwiony precedens dla urbanizacji terenów rolnych i pozwoliłoby na wypieranie rolnictwa z terenów wiejskich. Nie można pominąć również tej okoliczności, że z rolniczym wykorzystaniem terenów może wiązać się szereg różnego typu uciążliwości mających charakter immisji, przy czym decydującym jest w tym zakresie społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów. W terenach rolnych winna zatem powstawać zabudowa zagrodowa, która podporządkowana jest rolnej funkcji terenu, której uzupełnienie może stanowić zabudowa usługowa niektórych typów, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, czy obiekty infrastruktury technicznej. Tym samym nie można jednoznacznie i bez wątpliwości przyjąć, że wnioskowana strzelnica sportowa będzie mogła bezkolizyjnie współistnieć z obecnym sposobem zagospodarowania terenów, a także że w przyszłości ta nowo wprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej. Dopuszczeniu lokalizacji wnioskowanej zabudowy na danym obszarze sprzeciwiały się uwarunkowania przestrzenne i funkcjonalne. Właśnie potrzeba kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie nie pozwalała na dopuszczenie wnioskowanej zabudowy, lecz pożądane jest utrzymanie istniejącego sposobu zagospodarowania terenu.
Odwołując się do art. 1 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione było przyznanie priorytetu interesowi publicznemu, wyrażającemu się w tym, aby nie był na danym terenie wprowadzony stan zabudowy, który nie odpowiada wymogom ładu przestrzennego.
Ponieważ nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie mogło dojść do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia skarżącego, co stanowi przesłankę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Zdaniem Kolegium, stanowisko organu pierwszej instancji, iż wniosek nie spełnia wymagań określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1, pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. nie spełnia wymagań ustawowych obejmujących w szczególności określenie obszaru oddziaływania inwestycji, nie zasługuje na uwzględnienie. Inwestor w piśmie z 6 października 2023 r. wskazał, że obszar oddziaływania nie wykroczy poza granice nieruchomości, tj. działek nr ew. [...], [...] obręb [...]. To, iż organ uważa, że zasięg oddziaływania jest inny niż wskazany przez inwestora, nie stanowi podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Obszar oddziaływania inwestycji określony we wniosku lub dokumentacji inwestora podlega weryfikacji przez organ, który na podstawie oceny materiału dowodowego, może zmienić jego zasięg.
Według Kolegium, organ nie wyjaśnił również dostatecznie na czym polega niespełnienie wymagań określonych w art. 52 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu decyzji organ opisał stan faktyczny w zakresie uzupełnienia wniosku i ogólnie wskazał, że "Wniosek należało uznać za niekompletny, nieokreślający charakterystyki inwestycji, planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz obszaru oddziaływania, czyli elementów wymaganych w art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a, b, c u.p.z.p.".
Odnosząc się do stanowiska organu o sprzeczności inwestycji z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., Kolegium wyjaśniło, że do przepisów odrębnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się wszelkie regulacje dotyczące przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i innych w zależności od położenia terenu objętego wnioskiem. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. sformułowanie: "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa. Co prawda ustawodawca nie wymienił enumeratywnie wszystkich przepisów prawa, z którymi powinna być zgodna decyzja o warunkach zabudowy, jednak oczywistym jest, że zgodność ta musi odnosić się do wszystkich obowiązujących i funkcjonujących w systemie prawnym przepisów, bez względu na ich rangę. W tej sprawie organ pierwszej instancji, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy, przy czym nie wskazał z jakimi przepisami odrębnymi wnioskowana inwestycja jest niezgodna. Zdaniem Kolegium, kwestia zgodności inwestycji z wymogami ochrony środowiska, między innymi w zakresie ochrony przed hałasem, będzie przedmiotem badania na dalszym etapie realizacji inwestycji przed organem architektoniczno-budowlanym. Dopiero na tym etapie postępowania obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest możliwe badanie emisji hałasu i uzależnianie od wyników tego badania, wydania decyzji. Oznacza to, że kwestie związane z technicznymi warunkami definiującymi sposób realizacji inwestycji nie są przedmiotem oceny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Na etapie warunków zabudowy nie można przesądzić, że inwestycja będzie ograniczała uciążliwości obiektów sąsiadujących. Uciążliwości działek sąsiednich nie mogą być rozstrzygane w decyzji o warunkach zabudowy.
Zdaniem Kolegium, na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie nie mają wpływu podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące obecnej sytuacji geopolitycznej kraju, dodatkowych korzyści ekonomicznych dla regionu czy roli edukacyjnej i integracyjnej, jakie mogą pełnić strzelnice.
W tych okolicznościach Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Ł. B. podniósł zarzut wydania decyzji Kolegium z rażącym naruszeniem przepisów u.p.z.p. oraz § 2, § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz.U. nr 23, poz. 341). Zdaniem skarżącego, błędne jest twierdzenie organu, że lokalizacja strzelnicy na terenach rolnych "nie wpisuje" się w obecny sposób zagospodarowania. Właśnie bowiem taka lokalizacja, z dala od terenów zurbanizowanych, na których strzelnice nie powinny być budowane (zgodnie z § 2 rozporządzenia), potwierdza, że planowana inwestycja, może być zgodna z istniejącym sposobem zagospodarowania terenu. Lokalizacja strzelnicy na terenie rolnym, nie tylko nie narusza prawa, ale też jest właściwa z punktu widzenia ochrony środowiska, norm dotyczących hałasu oraz przepisów rozporządzenia dotyczącego budowy i użytkowania strzelnic. Skarżący podkreślił również, że organ żądał od niego uzupełnienia wniosku w zakresie przekraczającym jego kompetencje. Dotyczy to zwłaszcza kwestii oddziaływania inwestycji w zakresie emisji hałasu, który na etapie ustalania warunków zabudowy nie może być kwestionowany, ponieważ rozwiązania techniczne ograniczające emisję hałasu będą przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Postanowieniem z 6 listopada 2024 r. Sąd oddalił wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i skierował sprawę do rozpoznania w trybie zwykłym na rozprawę.
Na rozprawie 5 lutego 2025 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Podniósł, że przy lokalizowaniu strzelnic trudno jest wskazywać, że w pobliżu znajduje się podobna zabudowa, zresztą taka praktyka ograniczałaby rozwój danego terenu. Strzelnice budowane są w różny sposób, ale strzelnica zbudowana we właściwy sposób sprawia, że nie potrzebuje ona obwałowania. Organ uznał na początku, że strzelnica może powstać, a następnie na skutek wniesionego sprzeciwu innych osób, organ zmienił zdanie. W pobliżu nie znajdują się obiekty mieszkaniowe ani inne obiekty, którym obiekt skarżącego mógłby zagrażać pod kątem naruszenia prawa własności. To jest strzelnica długodystansowa, gdzie dochodzi do oddania od 3 do 4 strzałów w czasie od 40 minut do 1 godziny. Z tych względów obiekt nie będzie generował takiego hałasu, o który martwią się mieszkańcy miejscowości. W ocenie pełnomocnika wątpliwości budzi analiza dołączona do decyzji, pod kątem numerów działek objętych terenem analizowanym. Na pytanie Sądu, pełnomocnik wskazał, że będzie to obiekt sportowy niekomercyjny, na użytek stowarzyszenia i dla członków tego stowarzyszenia. To jest szczególna strzelnica, długodystansowa, których w kraju jest niewiele. W ocenie pełnomocnika funkcja obiektu nie stoi w sprzeczności z kontynuacją funkcji dotychczasowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracyjnymi.
Sąd kontrolując w świetle zakreślonych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 5 sierpnia 2024 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Drzewicy z 3 kwietnia 2024 r. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest wyjaśnienie, czy organy obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, stojąc na stanowisku, że planowane przezeń zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od wskazania, że z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 - dalej w skrócie "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, czyli ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu dotychczasowym.
W rozpatrywanej sprawie postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte i nie zostało zakończone przed dniem 24 września 2023 r., wobec czego w sprawie, jak trafnie oceniło Kolegium, zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 977 - dalej w skrócie "u.p.z.p.") w brzmieniu dotychczasowym.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy, po myśli art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Celem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.).
Zweryfikowanie przez właściwy organ, czy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. warunki zostały na gruncie konkretnej sprawy spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia).
Odnosząc się do stanowiska organów orzekających wyjaśnić przede wszystkim trzeba, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca wprowadził tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", określaną też mianem "zasady kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17; 22 marca 2017 r., II OSK 1840/15; 28 kwietnia 2020 r., II OSK 539/19; 22 stycznia 2020 r., II OSK 3490/18; 27 czerwca 2023 r., II OSK 2323/20 i II OSK 2324/20; 30 stycznia 2020 r., II OSK 2463/19; 6 kwietnia 2023 r., II OSK 1114/20; 23 listopada 2022 r., II OSK 3475/19; 8 listopada 2022 r., II OSK 2820/19 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok z 9 lutego 2023 r. II OSK 2850/21, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego).
W przekonaniu składu orzekającego tutejszego Sądu, który w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury, pojęcie "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile nie koliduje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (harmonizuje z nią). Dopuszczenie na obszarze analizowanym zabudowy innej niż dominująca nie może kolidować z tą funkcją i ograniczać lub istotnie utrudniać jej współwystępowanie. Ocena wystąpienia tej przesłanki powinna zostać dokonana z uwzględnieniem realiów panujących na całym obszarze analizowanym. Organ winien zatem rozważyć funkcję wprowadzaną i funkcję istniejącą w granicach terenu analizowanego oraz ocenić czy dopuszczalna jest możliwość ich współistnienia i niezakłóconej koegzystencji.
W rozpatrywanej sprawie skarżący Ł. B. wnioskował o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie strzelnicy sportowej obejmującej budowę wałów ziemnych na działkach nr ew. [...], [...], obręb [...], gmina D..
Strzelnica sportowa o charakterze otwartym, którą planuje zrealizować skarżący, jest niewątpliwie dość specyficznym zamierzeniem inwestycyjnym, w przypadku którego, spełnienie "zasady dobrego sąsiedztwa" w ścisłym tego słowa znaczeniu, poprzez odnalezienie w granicach terenu analizowanego obiektu o identycznej lub podobnej funkcji, parametrach, cechach i wskaźnikach kształtowania zabudowy może okazać się w realiach konkretnej sprawy utrudnione, a wręcz nawet niemożliwe. Co jednak istotne, z żadnego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika zakaz ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji o takim charakterze.
Jak trafnie wskazał skarżący ustawodawca w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz.U. nr 27, poz. 341) sprecyzował tereny, na których nie jest możliwa realizacja strzelnicy. Zgodnie z § 2 w/w rozporządzenia, strzelnicy nie lokalizuje się na obszarach: parków narodowych, rezerwatów (ust. 1). Strzelnicy, nie będącej budynkiem lub nie znajdującej się w budynku, na której będzie wykorzystywana broń palna, nie lokalizuje się na obszarach, na których głębokość zwierciadła wód gruntowych wynosi mniej niż 1 m oraz przeznaczonych: pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy pomocy społecznej, pod budynki związane ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (ust. 2). Strzelnicy, nie będącej budynkiem lub nie znajdującej się w budynku, na której będzie wykorzystywana broń pneumatyczna, nie lokalizuje się na obszarach, na których głębokość zwierciadła wód gruntowych wynosi mniej niż 1 m (ust. 3).
Bezspornie w § 2 rozporządzenia, do którego w swoich rozważaniach nie ustosunkował się żaden z organów orzekających w sprawie niniejszej, nie zostały wymienione grunty rolne i leśne. Należało więc rozważyć, czy mając na względzie dyspozycję § 2 rozporządzenia, możliwe jest w realiach tej konkretnej sprawy, ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy dla strzelnicy sportowej, którą skarżący zamierza zrealizować na gruntach rolnych klasy V, VI, IVb, stanowiących w zdecydowanej większości nieużytki, znajdujących się w znacznym oddaleniu od jakichkolwiek zabudowań, dla których, jak ocenił organ pierwszej instancji, nie występuje konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którą skarżący wraz z innymi członkami stowarzyszenia zamierzają wykorzystywać do celów stricte niekomercyjnych - sportowych, treningowych czy nawet rekreacyjnych. W rozpatrywanej sprawie działki znajdujące się w granicach terenu analizowanego są w całości gruntami rolnymi, o analogicznej klasie, jak grunty skarżącego, nie posiadającymi jakiejkolwiek zabudowy.
Rolą organów orzekających w kontrolowanej sprawie, której ewidentnie nie sprostał organ pierwszej instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, była zatem ocena, czy realizacja obiektu budowlanego w postaci strzelnicy sportowej otwartej będzie mogła bezkolizyjnie koegzystować i współistnieć wraz z dotychczasowym rolniczym sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich.
Argumentacja, mająca uzasadniać odmowę ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, w której organ pierwszej instancji posłużył się definicją "obszaru oddziaływania obiektu", unormowaną w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który to przepis, co ewidentnie umknęło Burmistrzowi Drzewicy, nie ma zastosowania w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy i niepoparte żadnymi wiarygodnymi dowodami twierdzenie o przekroczeniu norm hałasowych, ewentualnym wydostaniu się pocisku poza teren strzelnicy, wprowadzeniu zakazu zabudowy oraz prognozowanych uciążliwościach, które będzie generowała strzelnica, nie wytrzymuje krytyki.
Z kolei, organ odwoławczy, co prawda starał się zbadać, czy sporna inwestycja będzie mogła bezkolizyjnie współistnieć z obecnym sposobem zagospodarowania terenu, to jednak poza ogólnikową i lakoniczną argumentacją, mającą uzasadniać utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, nie przytoczył w tym zakresie żadnych racjonalnych argumentów. Twierdzenie Kolegium, że obszar analizowany, z terenów typowo rolniczych, ulegnie przekształceniu w teren zabudowy usługowej, komercyjnej czy też w przyszłości ograniczy obecną funkcję, nie zasługuje na uwzględnienie zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę konsekwencje szeroko zakrojonej reformy planistycznej przewidzianej w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), która weszła w życie z dniem 24 września 2023 r. Analogicznie zresztą należy ocenić argument, iż z rolniczym wykorzystaniem terenów może wiązać się szereg różnego typu uciążliwości mających charakter immisji, co wyklucza bezkolizyjne istnienie strzelnicy z obecnym sposobem zagospodarowania terenów.
W przekonaniu Sądu, warunki zabudowy, które jeszcze nie przesądzają o tym, że konkretna inwestycja zostanie zrealizowana, nie mogą być oceniane z perspektywy immisji i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Decyzja o warunkach zabudowy nie daje praw do terenu i nie zależy od posiadania takich praw. Wskazuje jedynie na dopuszczalną z uwagi na ład przestrzenny formę zagospodarowania danego terenu. Oczywiście ustawodawca przewidział ochronę interesów osób trzecich w takim postępowaniu, ale nie ma ona takiego charakteru jak uczynił to w przepisach prawa budowlanego. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy chodzi jedynie o ustalenie, czy planowana inwestycja daje się pogodzić z zastanym na obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania. Nie bada się natomiast rzeczywistego czy potencjalnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Nie ma oceny wpływu inwestycji na nieruchomości. Ocena taka z racji nadawania uprawnień do realizacji danej inwestycji dokonywana jest dopiero etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wówczas bada się, czy interes osób trzecich nie zostanie naruszony, tj. czy inwestycja będzie powodować immisje w postaci hałasu lub w inny jeszcze sposób wpływać na wykonywanie prawa własności na sąsiednich nieruchomościach.
Na etapie postępowania dotyczącego warunków zabudowy nie jest również możliwa ocena projektowanej inwestycji z punktu widzenia jej zgodności z wymogami techniczno-budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej, czy też przepisami Prawa budowlanego. To do inwestora należy takie zaprojektowanie strzelnicy, by nie generowała ona ponadnormatywnego hałasu dla terenów sąsiednich, które w tej sprawie są terenami niezabudowanymi, ale także zaprojektowanie takich zabezpieczeń i rozwiązań technicznych, które zapobiegną ewentualnemu, niekontrolowanemu wydostaniu się pocisku, poza teren strzelnicy. Te elementy podlegają jednak badaniu w toku postępowania o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia inwestora do realizacji inwestycji. Stanowi ona zaledwie pierwszy etap procesu inwestycyjnego, poprzedzający wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Biorąc pod uwagę poczynione wyżej rozważania Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji naruszyły przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Mając na względzie konieczność ponownego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy Sąd za trafne uznał stanowisko Kolegium negujące pogląd organu pierwszej instancji jakoby wniosek inwestora wraz z jego uzupełnieniami nie spełniał wymagań z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p. Bezspornie za niewystarczający w realiach rozpatrywanej sprawy uznać należy pogląd organu pierwszej instancji, jakoby wniosek pomimo jego kilkukrotnych uzupełnień, był w dalszym ciągu niekompletny, nieokreślający charakterystyki inwestycji i obszaru jej oddziaływania. Tranie wytknął również organ odwoławczy, że odmowa ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., który to przepis stanowił dodatkową przesłankę wydania przez organ pierwszej instancji decyzji odmownej, wymaga wykazania z jakimi przepisami odrębnymi wnioskowana inwestycja jest niezgodna. Przepisami odrębnymi nie są natomiast przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak błędnie przyjął Burmistrz Drzewicy. Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów tych niewątpliwie zaliczyć należy m.in. regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1964). Zasądzona kwota odpowiada równowartości wpisu od skargi - 500 zł i wynagrodzenia adwokata - 480 zł.
Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę rozważania Sądu poczynione w niniejszym uzasadnieniu i przeanalizuje przesłanki materialnoprawne, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a następnie wyda rozstrzygnięcie odpowiadające wymogom prawa materialnego i procesowego.
ds