II OSK 778/07

II OSK 778/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-05-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Leszek Kamiński
Wiesław Kisiel
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 457/06 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2007-01-25
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
art. 48  ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia WSA del. Leszek Kamiński Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 457/06 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 457/06, oddalił skargę R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.) nakazał J. M. oraz R. M. rozebrać wybudowane w warunkach samowoli budowlanej na działce Nr [...] położonej w J., gmina K.: budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 8,04 m x 5,00 m, budynek gospodarczy o wymiarach 5,40 m x 1,90 m przylegający do budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, ganek trwale związany z gruntem o wymiarach 1,70 m x 1,29 m przed wejściem do budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej .
W uzasadnieniu organ powołał się na dowód z oględzin z dnia [...] lutego 2000r. oraz uzupełniający dowód z oględzin z dnia [...] lipca 2000 r., podczas których ustalono, że na działce Nr [...] położonej w J., gmina K., stanowiącej własność J. M. oraz R. M. znajduje się budynek letniskowy o konstrukcji mieszanej: część zagłębiona w ziemi murowana, część nadziemna o konstrukcji drewnianej o wymiarach 8,04 m x 5,00 m. Do przedmiotowego budynku przylega budynek gospodarczy o wymiarach 5,40 m x 1,90 m, a przed wejściem do budynku znajduje się trwale związany z gruntem ganek o wymiarach 1,70 m x 1,29 m. Według oświadczenia właścicieli, przedmiotowy budynek został wybudowany w 1989 r.
Obiekty zostały wzniesione bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę stąd też na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z uwagi na wybudowanie przedmiotowego budynku przed dniem 1 stycznia 1995 r., w sprawie tej jak wskazano zastosowanie odpowiednie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i w tym zakresie przywołano treść art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy z 1974 r.
Pierwotnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. Nr [...] nakazał J. M. i R. M. rozebrać wybudowane w warunkach samowoli budowlanej: budynek letniskowy znajdujący się na działce Nr [...] w J., gmina K., budynek gospodarczy przylegający do budynku letniskowego oraz ganek przy wejściu do budynku letniskowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] października 2000r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Natomiast wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 274/05 obie decyzje zostały uchylone. Sąd wskazał w uzasadnieniu, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ dokona ustaleń co do istnienia oraz ewentualnej treści postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości J., w dacie wybudowania spornych obiektów budowlanych, gdyż decydujące znaczenie przy zastosowaniu przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., ma plan obowiązujący w czasie budowy, ponieważ niezgodność z tym właśnie planem przesądza wraz z popełnieniem samowoli budowlanej o wydaniu nakazu rozbiórki.
Jak ustalono przy ponownym rozpoznawaniu sprawy działka Nr [...] położona w miejscowości J. w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy K. z dnia [...] czerwca 1979 r. Nr [...] (Dz. Urz. WRN w G. z 1982r. Nr 9, poz. 89) znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod tereny parków i zieleńców. Natomiast według pisma Nr [...], z dnia [...] kwietnia 2000 r., działka Nr [...] w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego przeznaczona była pod uprawy polowe. Według organu pierwszej instancji przedmiotowe obiekty w okresie jego budowy zostały wybudowane na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (obowiązujące w dniu ich wybudowania) nie były przeznaczone pod zabudowę.
Ponadto ustalono także , iż przedmiotowa działka zlokalizowana w J., położona jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Rozporządzeniem Wojewody G. Nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj G. Nr 27 z dnia 25 listopada 1994 r., ze zm.), celem zachowania wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych parków krajobrazowych wprowadzono zakazy, ograniczenia i obowiązki. Zgodnie z § 3 pkt 6 wyżej wymienionego rozporządzenia, zabrania się lokalizowania i budowy w parkach nowych domków letniskowych i nowych ogródków działkowych. Obiekt budowlany zlokalizowany na działce Nr [...] został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, a ewentualne jego usankcjonowanie prawne jest sprzeczne z wyżej wymienionego rozporządzeniem. Ponadto lokalizacja obiektu na terenie działki Nr [...] jest mniejsza niż 100 m od linii brzegowej jeziora M., co również narusza wymagania tego rozporządzenia Wojewody G. Ponadto według oceny organu architektura tego obiektu jest przypadkowa, co stwarza chaos przestrzenny oraz degradację krajobrazu naturalnego. Nieuregulowana jest również gospodarka wodno ściekowa, co ma znaczący wpływ na degradację środowiska naturalnego wpisanego w krajobraz [...] Parku Krajobrazowego.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. po rozpatrzeniu odwołanie R. M. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lica 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze. zm.) oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.(Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy ponowił ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji. Z ustalonego stanu faktycznego jak zauważył wynika, że przedmiotowy obiekt powstał w 1989 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na terenie nieprzeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie jego budowy. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy K. z dnia [...] czerwca 1979 r. Nr [...] (Dz. Urz. WRN w G. z 1982 r. Nr 9, poz. 89) działka Nr [...], na której został wybudowany przedmiotowy obiekt przeznaczona była pod tereny parków i zieleńców. Zgodnie z art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. W myśl art. 28 tej ustawy, budowa omawianego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast art. 37 ust.1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zobowiązuje organ administracji państwowej do wydania nakazu przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, gdy stwierdzi, że obiekt ten wybudowany został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy i znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę. Według organu odwoławczego w sprawie zachodzą okoliczności do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu przy zastosowaniu przepisu art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., w świetle treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 274/05.
Odnosząc się zaś do treści odwołania wyjaśniono , że w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle. Domek letniskowy nietrwale związany z gruntem jest tymczasowym budynkiem. Przepisy art. 28 ust. 1 tej ustawy nakazują uzyskać pozwolenie na budowę na wszystkie roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek. Brak pozwolenia na budowę narusza art. 28 Prawa budowlanego i obliguje organ nadzoru budowlanego do rozstrzygnięcia na podstawie art. 37 Prawa budowlanego. Jak wskazał dalej organ odwoławczy powołując się na słownika języka polskiego, "zieleniec" jest to niewielki teren w mieście pokryty zielenią, skwer, natomiast "park" - jest to duży ogród założony sztucznie lub z wykorzystaniem naturalnych warunków przyrodniczych z alejkami i ścieżkami spacerowymi oraz innymi elementami urozmaicającymi krajobraz np. fontannami, mostkami, ogród spacerowy. Z uwagi na cytowane definicje organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że pojęcie "parki i zieleńce" ma różne znaczenia w zależności od ich miejsca położenia, jak również, że na tych terenach dopuszczalne jest lokalizowanie obiektów o charakterze "socjalno-gospodarczym". Organ przyjął, że jakakolwiek zabudowa sprzeczna z planem, który jest aktem prawa miejscowego, jest niedopuszczalna.
Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł R. M., domagając się jej uchylenia. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisów 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, stosowanych z mocy art. 48 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r, Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu, w sytuacji, gdy brak jest podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia z uwagi na inny niż samowolny charakter wybudowanych obiektów. Zarzucił też obrazę przepisów prawa postępowania administracyjnego w szczególności art. 6 Kpa, poprzez błędną wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji ustalenie, iż plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący obszar działki Nr [...] położonej w miejscowości J., gmina K. obowiązujący w dacie wybudowania obiektu objętego nakazem rozbiórki, zakazywał budowy drobnych obiektów gospodarczych i socjalno-bytowych służących należytemu korzystaniu z gruntu, a wskutek powyższego wydanie decyzji z naruszeniem prawa nakazującej rozbiórkę obiektu wybudowanego zgodnie z postanowieniami planu.
Zdaniem skarżącego dokonując wykładni pojęcia "parki i zieleńce" należy mieć na uwadze okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest poza obszarem miasta. Koniecznym jest, zatem dokonanie odmiennej wykładni przepisu od tej, która przystaje do warunków miejskiej intensywnej zabudowy. Określenie obszaru jako przeznaczonego na zieleńce i parki wskazuje na inny status gruntu niż przeznaczony pod uprawę. Istnienie zieleńców ma na celu zapewnienie rozrywki i wypoczynku ludziom w warunkach poza miejskich. W tym kontekście w pojęciu parków i zieleńców muszą mieścić się także indywidualne ogródki, takie jak działka skarżącego. Logiczną konsekwencją dozwolenia wykorzystywania gruntów w celu rekreacji jest zapewnienia możliwości budowy obiektów temu celowi poświęconych. Uznano, że dozwolone jest umieszczenia obiektów o charakterze socjalno-gospodarczym, tak jak budynek skarżącego. Organy administracji obu instancji przeprowadziły jego zdaniem niedopuszczalną, bo prowadzoną w celu ograniczenia uprawnień jednostki, wykładnię postanowień planów zagospodarowania przestrzennego. Gdy charakter obiektu oraz funkcja obszaru są zbieżne to ustalenie, iż przedmiotowa budowla powstała niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, możliwe będzie wyłącznie w takiej sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego w jasny i niebudzący wątpliwości sposób wskazuje na brak możliwości posadowienia tego rodzaju obiektów. Zdaniem skarżącego zakazu takiego nie było, a prowadzona wykładania celowościowa założeń zagospodarowania przestrzennego wskazuje na dokładnie przeciwny stan rzeczy dozwolenie istnienie obiektów w tym właśnie typie.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Istotnym w sprawie zdaniem Sądu jest, że zaskarżona decyzja zapadła w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na skutek prawomocnego wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dniu 22 września 2005r. w sprawie II SA/Gd 274/05. Zatem badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze treść art. 153 ustawy procesowej , zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Za bezsporne uznał Sąd, że przedmiotowe obiekty budowlane zostały wybudowane w roku 1989, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę jak też, że wymieniony w decyzji obiekt budowlany pełni funkcję "rekreacji indywidualnej", innymi słowy jest "domkiem letniskowym". Podstawowy obiekt, do którego przylega budynek gospodarczy jest nietrwale związany z gruntem, ganek natomiast jest trwale związany z gruntem. Skarżący oraz uczestniczka postępowania J. M., będący również inwestorami, nie uzyskali pozwolenia na budowę przedmiotowych obiektów.
Z uwagi na datę budowy, w sprawie miał zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.), zgodnie z którym przepisu art. 48 tej ustawy, dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem jej wejścia w życie, a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.).
Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji stosownie do przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Uzyskanie pozwolenia było więc zasadą, a odstępstwa musiały być wyraźnie prawem przewidziane. O konieczności uzyskania pozwolenia na budowę decydował fakt wykonywania określonych prac, nie zaś to, czy obiekty są trwale z gruntem związane. Wyjątki od tej zasady zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48). Powołane wyżej rozporządzenie nie przewidywało zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę realizacji obiektu o charakterze letniskowym i to niezależnie od tego, jakiej był on konstrukcji. Stosownie do § 44 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia pozwolenia na budowę wymagało, między innymi, wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków.
W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa jak zaakcentował Sąd , wybudowanie spornych obiektów budowlanych bez pozwolenia na budowę nastąpiło niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy w rozumieniu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.
Podkreślono , iż podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.
Według oceny prawnej zawartej w opisanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2005 r., naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest obligatoryjnym warunkiem dla nakazu rozbiórki na podstawie przytoczonego wyżej przepisu, musiałoby nastąpić w dacie budowy.
Przywołując prawidłowe ustalenia organów, miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy K. z dnia [...] czerwca 1979 r. (Dz. Urz. WRN w G. z 1982r., Nr 9, poz. 89, ze zm.) ustalał dla terenu obejmującego przedmiotową działkę Nr [...] we wsi J. przeznaczenie pod tereny "parków i zieleńców". Tym samym Sąd zgodził się z oceną dokonaną w zaskarżonej decyzji, że powyższy zapis planu uniemożliwia na wskazanym terenie jakąkolwiek zabudowę. Wbrew zarzutom skargi, ze względów celowościowych wykładnia pojęcia "parki i zieleńce" niezależnie od miejsca położenia nieruchomości - na obszarze miejskim czy wiejskim, powinna być taka sama. Nie ma zatem podstaw do przypisania tym pojęciom różnej treści i wywodzenia, że poza obszarem miasta w pojęciu "parków i zieleńców" mieszczą się "indywidualne ogródki, takie jak działka skarżącego", a "logiczną konsekwencją dozwolenia wykorzystywania gruntów w celu rekreacji jest zapewnienie możliwości budowy obiektów temu celowi poświęconych".
Podkreślono również , że teren przeznaczony pod "parki i zieleńce" nie jest przeznaczony pod żadną zabudowę, w szczególności zaś letniskową, bo taką bezspornie funkcję pełnią obiekty wybudowane przez J. M. i R. M. Również uznano, iż bezpodstawne jest odwoływanie się w skardze do możliwości "wznoszenia na działce obiektów służących zapewnieniu odpowiednich warunków bytowych osobom prowadzącym produkcję rolną" skoro przedmiotowy teren w dacie budowy nie był terenem przeznaczonym pod uprawy rolne a pod "parki i zieleńce", wreszcie nie wynika z akt sprawy, by skarżący prowadził jakąkolwiek produkcję rolną na przedmiotowej działce. Z korespondencji kierowanej do organu pierwszej instancji po wszczęciu postępowania administracyjnego wynika, że działka w roku 1989 była skarpą "nie spełniającą warunków możliwych do jakiejkolwiek uprawy", domek letniskowy postawiony został w rowie, a od 11 lat właściciele wykonują "pracę ekologiczną" oraz z racji prowadzonej "działalności na rzecz przyrody" - "pracę wychowawczą dla mieszkańców wsi". Również świadczony na rzecz gminy podatek od nieruchomości wyliczony został w odniesieniu do nieruchomości letniskowej.
Stosownie zaś do przepisu art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią opisanego wyżej ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla wsi J., na terenie obejmującym działkę Nr [...] nie przewidziano możliwości jakiejkolwiek zabudowy.
Konkludując Sąd wskazał, że przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie pozostawiał organom administracji sfery uznaniowości w zakresie zastosowania sankcji rozbiórki. Stwierdzenie, że wzniesienie określonego obiektu budowlanego nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę i narusza ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obliguje organ administracji do nakazania jego rozbiórki. Prawidłowo zatem organ odwoławczy, stwierdzając istnienie przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ograniczył ustalenia oraz ocenę okoliczności sprawy pod kątem tego przepisu.
Z uwagi na powyższe nie uznano zarzutów skargi naruszenia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jak i art. 6 Kpa, statuującego zasadę praworządności. Zdaniem Sądu organ administracji odwoławczy i przy wydaniu zaskarżonej decyzji działał na podstawie przepisów prawa, dokonując przy tym prawidłowej wykładni prawa miejscowego. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy również innych przepisów postępowania, w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.
R. M. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie a w konsekwencji stwierdzenie, iż budowla posadowiona na nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego oraz J. M. zostały postawiona niezgodnie z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego stanowi samowolę budowlaną, a w konsekwencji przyjęcie, iż w ustalonym stanie faktycznym decyzja o nakazaniu rozbiórki budowli skarżącego jest zgodna z prawem, co skutkuje oddaleniem skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki .
Skarżący ewentualnie wskazał na obrazę w/w przepisu poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż w wypadku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego na plan, w którym dopuszczalna jest zabudowa, koniecznym jest orzeczenie rozbiórki obiektu postawionego bez pozwolenia w okresie obowiązywania planu.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że ustalenia faktyczne nie były przedmiotem sporu i dlatego strona nie dopatruje się istotnych błędów w postępowaniu Sądu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest jednak w ocenie skarżącego niesłuszne, co wynika z błędnej wykładni i zastosowania przepisów prawa administracyjnego materialnego, w szczególności art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz postanowień planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości skarżącego obowiązującego w dacie wybudowania obiektu.
Za słuszną uznano konkluzję Sądu administracyjnego pierwszej instancji, iż w tej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., albowiem prace budowlane miały faktycznie miejsce przed wejściem w życie nowej ustawy Prawo budowlane z 1994 r., tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. Bez wątpienia w 1989 r. tj. w czasie kiedy doszło do powstania obiektów objętych nakazem rozbiórki, działka skarżącego znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod "parki i zieleńce". Rozstrzygając zatem o zgodności z prawem lub niezgodności nakazu rozbiórki dokonać należy przede wszystkim wykładni pojęcia "parki i zieleńce".
Przy wykładni planu nie można zdaniem skarżącego pominąć okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest poza obszarem miasta, a nawet poza obrzeżami zwartej zabudowy o charakterze miejskim. Błędne są w tej mierze rozważania Sądu pierwszej instancji, jakoby brak było podstaw do przypisywania różnego rodzaju znaczenia postanowieniom planu w zależności od miejsca położenia nieruchomości. Zarówno pojęcie "parku", jak też i "zieleńca" nie jest do końca zdefiniowane i może być w zależności od sytuacji rozumiane różnie. W konsekwencji jest dozwolonym prowadzenia różnego rodzaju wykładni tych pojęć w zależności od okoliczności konkretnego przypadku koniecznym jest zatem dokonanie odmiennej wykładni przepisu dla rejonu poza miejskiego od tej, która przystaje do warunków zurbanizowanych intensywnej zabudowy. Zdaniem skarżącego nie sposób jest pominąć , iż organ administracji drugiej instancji prowadząc w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji polemikę ze zdaniem skarżącego, wyraźnie stwierdza, iż zieleniec słownikowo oznacza obszar zielony położony w mieście. Natomiast Sąd pierwszej instancji ograniczył się jedynie do zaprzeczeniu zdaniu skarżącego.
Bez wątpienia określenie obszaru jako przeznaczonego na zieleńce i parki wskazuje na inny status gruntu niż przeznaczony pod uprawę. Bezapelacyjnie istnienie zieleńców ma na celu zapewnienie rozrywki i wypoczynku ludziom w warunkach poza miejskich. W tym kontekście w pojęciu parków i zieleńców muszą mieścić się także indywidualne ogródki, takie jak działka skarżącego, bowiem funkcją tego rodzaju użytku jest zapewnienie dostępu do zielem.
Logiczną konsekwencją dozwolenia wykorzystywania gruntów w celu rekreacji jest zapewnienia możliwości budowy obiektów temu celowi poświęconych. W ocenie strony dozwolone jest umieszczenia obiektów o charakterze socjalno-gospodarczym, tak jak budynek skarżącego, tj. budowli służących realizacji celów zbieżnych z przeznaczeniem użytkowym gruntów.
Skarżący stoi na stanowisku, iż w tych sytuacjach gdy charakter obiektu oraz funkcja obszaru, są zbieżne to ustalenie, iż przedmiotowa budowla powstała niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, możliwe będzie tylko i wyłącznie w takiej sytuacji gdy plan zagospodarowania przestrzennego w jasny i nie budzący wątpliwości sposób wskazuje na brak możliwości posadowienia tego rodzaju obiektów. Jak już wcześniej wspomniano zakazu takiego nie było, a prowadzona wykładania celowościowa założeń zagospodarowania przestrzennego wskazuje na dokładnie przeciwny stan rzeczy - dozwolenie istnienie obiektów tego właśnie typu.
Wykładnia postanowień przepisów planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisu, statuującego ograniczenie prawa własności w ocenie skarżącego nie może być dokonywane w sposób rozszerzający zakres ograniczeń prawa własności,
Alternatywnie skarżący powołał się na błędną wykładnię dokonaną przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 37 ustawy Prawo Budowlane z 1974r. pod kątem wpływu zmian w planach na kwestię nakazania rozbiórki obiektu.
Zdaniem skarżącego prawidłowa wykładnia przepisów przedmiotowej ustawy winna prowadzić do wniosku, iż w wypadku gdy po wybudowanie bez stosownego pozwolenia obiektu budowlanego doszło do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, a w nowym planie jest dopuszczalnym wykonanie danego rodzaju obiektu, brak jest podstawy do nakazania rozbiórki. Bowiem obowiązujący w dacie orzeczenia rozbiórki plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał funkcję użytków rolnych dla działki skarżącego. Ratio legis przepisów art. 37 ust. 1 ustawy prawo budowlane z 1974 r. była eliminacja obiektów budowlanych, które istnieją w sprzeczności z planem zagospodarowania. Jeżeli dochodzi do zmiany planu, braku tego nie ma. Nie jest zatem zasadnym orzeczenie rozbiórki, bowiem obiekt nie narusza już określonego w przepisach prawa porządku.
Niezależnie zatem od kwestii czy uznane zostaną za uzasadnione argumenty zawarte w pierwszym, czy też w alternatywnym zarzucie, koniecznym jest uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz skierowania sprawy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Natomiast wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie.
Odnosząc się zatem do podniesionych zarzutów wyjaśnić należy , iż z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), uchylając poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Reguły normujące wpływ nowego prawa na stosunki powstałe pod rządami prawa dotychczasowego zamieszczone zostały w przepisie przejściowym art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. W ustępie 1 tego artykułu przyjęto, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast w ustępie 2 wskazano, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (...). Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przyjęto zatem, że regułą podstawową wynikającą z ustępu 1 jest stosowanie nowej ustawy. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 103 ust. 2 omawianej ustawy. Wyjątek ten dotyczy wyłączenia stosowania Prawa budowlanego z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r. tylko w odniesieniu do przepisu art. 48 tej ustawy i wyłącznie wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona. Oznacza to, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się do sytuacji, gdy obiekt był budowany bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r. Inaczej mówiąc, przepis ten ma zastosowanie, jeżeli samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tej ustawy dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zakończenie budowy obiektu nastąpiło również przed tą datą.
Jak ustalono w rozpoznawanej sprawie co nie jest kwestionowane przez skarżącego sporny budynek będący domkiem letniskowym (pełni funkcję rekreacji letniskowej ) został zrealizowany w miejscowości J. w 1989 r. Na zrealizowanie takiego budynku jak trafnie wskazano to w zaskarżonym wyroku wymagane było pozwolenie na budowę co wprost wynikało z § 44 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8 , poz.48 ze zm.). Dlatego też nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , że sporny budynek zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej a czasokres ,w którym tego dokonano powoduje , że zastosowanie będą miały do takiej samowoli przepisy dotychczasowe a więc ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38 , poz. 229 ze zm. ) umożliwiające legalizację obiektu po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38 , poz. 229 ze zm. ) .
Według art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce jeżeli znajdują się na terenie , który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę . Zatem przepis ten określa sankcję administracyjną , mającą zastosowanie w razie wystąpienia określonego rodzaju naruszenia prawa , regułą jest dopuszczenie się samowoli budowlanej w sytuacji gdy pozwolenie takie było wymagane. Aby jednak sankcja ta miała zastosowanie , konieczne jest naruszenie prawa obowiązującego w dacie zdarzenia w zakresie samego prowadzenia budowy w ramach samowoli jak i w zakresie zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym. Niespornym jest zatem by zastosować sankcję z art. 37ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. działanie inwestora musi pozostawać w sprzeczności z przepisami o planowaniu przestrzennym. Są to przepisy obowiązujące w dacie budowy a więc dacie zdarzenia ( prowadzenia robót budowlanych). Tym samym wskazany wyżej przepis Prawa budowlanego pozwala orzec o rozbiórce obiektu, według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy tych obiektów.
Takie też stanowisko wyrażone zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 274/05, że decydujące znaczenie przy zastosowaniu art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. ma plan obowiązujący w czasie budowy a więc w tej sprawie ten, który obowiązywał w 1989 r. To stanowisko Sądu niewątpliwie jak prawidłowo wskazano w zaskarżonym wyroku na podstawie art. 153 ustawy procesowej wiązała nie tylko organ administracji , który był właściwy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ale i Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy .
Natomiast z prawidłowych ustań dokonanych w sprawie wynika , że miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy K. z dnia [...] czerwca 1979 r. (Dz. Urz. WRN w G. z 1982 r., Nr 9, poz. 89, ze zm.) ustalał dla terenu obejmującego działkę Nr [...] we wsi J. gdzie zlokalizowano sporny domek letniskowy, we wskazanym okresie przeznaczenie pod tereny "parków i zieleńców"
Z tak wskazanego zapisu prawa miejscowego jednoznacznie wynika , że niemożliwa jest na tym terenie jakakolwiek zabudowa. Tak określone przeznaczenie terenu wskazuje wyłącznie na możliwość w przypadku zieleńców przeznaczenia takiego terenu na urządzenie zieleni ( drzew , krzewów, kwiatów itp. ) . Natomiast w odniesieniu do terenów parków to powszechnie przyjmuje się , że są to tereny rekreacyjne przeważnie z dużą ilością flory ( często zadrzewione). Park służy rekreacji krajoznawczej tj. turystyce niepobytowej, wypoczynkowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalne na takim terenie określonym jako teren parków i zieleńców realizowanie domków letniskowych czy też jak określa to skarżący budynków socjalno-gospodarczych , niezależnie od miejsca położenia nieruchomości - na obszarze miejskim czy wiejskim. Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku , iż brak jest uzasadnionych podstaw do różnicowania pojęcia parków i zieleńców w zależności od miejsca położenia , i przypisywania im z tego powodu różnych znaczeń skoro wykładnia ta powinna być jednakowa dla terenów miejskich jak i tych położonych poza obrzeżami miasta. Nie ma zatem podstaw do przypisania tym pojęciom różnej treści i wywodzenia, że poza obszarem miasta w pojęciu "parków i zieleńców" mieszczą się "indywidualne ogródki, takie jak działka skarżącego bowiem funkcja tego rodzaju użytku jest zapewnienie dostępu do zieleni jak to wskazano w skardze kasacyjnej . Niewątpliwie dostęp do zieleni polega na możliwości korzystania z niej a nie zabudowy tych terenów parków i zieleńców domkami letniskowymi.
Tym samym niespornym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje to , iż na terenach przeznaczonych na zieleńce i parki możliwość zapewnienia rekreacje nie wiąże się z zabudową takich terenów gdyż nie są one temu celowi poświęcone .
Stąd też nie można uznać by w okolicznościach przedmiotowej sprawy wadliwie zastosowano wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.
Jednocześnie podkreślić należy w tym miejscu, że sformułowany ewentualnie zarzut naruszenia prawa materialnego odnoszący się do tych samych przepisów art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 48 ust 1 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie mógł także zostać uwzględniony . Niewątpliwie zarzut ten podniesiony został jako alternatywny , natomiast zarzutów skargi nie można formułować w sposób alternatywny, pozwalający Sądowi na wybór odpowiedniego do uwzględnienia .
Niezależnie jednak od powyższego z uwagi na związanie Sądu pierwszej instancji poprzednim wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 274/05 gdzie wyraźnie nakazano dokonanie ustaleń co do treści postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości J. w dacie wybudowania spornego domku, Sąd ten nie dokonywał oceny legalności zaskarżonej decyzji pod kątem wpływu zmian w planach zagospodarowania przestrzennego po zrealizowaniu przedmiotowego domku letniskowego na spornym terenie , bowiem nie mógł tego uczynić bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 153 ustawy procesowej. Nie można tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzucać Sądowi pierwszej instancji błędne zastosowanie przepisów w tak określonych uwarunkowaniach skoro nie mogły one być rozpatrywane przez ten Sąd z uwagi na wskazywane związanie oceną prawna poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku .
Z tych względów należało dojść do wniosku , iż zarzuty skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie .
Zważywszy zatem , że skarga nie ma uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleni skargi kasacyjnej .