II OSK 777/06

II OSK 777/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Barbara Adamiak /przewodniczący/
Teresa Kobylecka
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1560/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-02-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 157  par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 59 ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. i A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1560/05 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1560/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji , uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji .
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku Z. K. , decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. z dnia 20 lutego 2004 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego zlokalizowanego na działce nr 820/2 obszar [...] przy ul. K. w R. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 59 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W związku z powyższym, zdaniem organu wnosząca o stwierdzenie nieważności Z. K. nie jest stroną tego postępowania jak również nie była stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Z. K. decyzją z dnia 14 września 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie braku przymiotu strony Z. K. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem organu odwoławczego, Z. K. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa z uwagi na brak przepisu prawa materialnego z którego wynikałyby dla niej określone prawa lub obowiązki. Ponadto, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stroną w sprawach z zakresu udzielenia pozwolenia na użytkowanie pozostaje zgodnie z art. 59 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wyłącznie inwestor.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. K. Skarżąca wskazała , iż decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 Prawa budowlanego dlatego jej wniosek o stwierdzenie nieważności powinien spowodować wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego.
W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za uzasadnioną orzekł na podstawie art. 145 §1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.).
W ocenie Sądu I instancji zarówno Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjęli, iż do postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego ma zastosowanie art. 59 ust 7 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003r, Nr 207, poz. 2016 ze zm.).
Przypomniano, że Prezydent Miasta R. decyzją Nr [...] z dnia 7 września 2003 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal handlowy w budynku przy ul. K. w R., zobowiązał inwestorów do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W związku z nałożonym obowiązkiem, inwestorzy w dniu 5 lutego 2004 r. wystąpili z wnioskiem o udzielania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego lokalu. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest zatem kontynuacją postępowania wszczętego wnioskiem inwestorów z dnia 7 lipca 2003 r. w sprawie wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal handlowy. Natomiast decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2004 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie stanowi zakończenie tego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając skargę Z. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na użytkowy, wyrokiem z dnia 7 czerwca 2004 r. w sprawie SA/Rz 1965/03 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 7 września 2003 r. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, iż do sprawy o wydanie pozwolenia na budowę wszczętej wnioskiem z dnia 7 lipca 2003 r. powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. Oznacza to, iż w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie mają również zastosowanie przepisy prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. Przepis art. 59 powyższych przepisów, nie ograniczał stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora.
Przyjęto zatem w zaskarżonym wyroku , iż organy oceniając legitymację skarżącej powinny również mieć na uwadze, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 kpa, a stroną tego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji . To zaś przy uwzględnieniu powyższych rozważań doprowadziło Sąd I instancji do przyjęcia w niniejszej sprawie naruszenia art. 157 § 3 kpa , które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższy wyrok zaskarżyli w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. i A. T. zarzucając mu :
- obrazę przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegających na obrazie art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie istniały podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ( błędna interpretacja art. 157 § 3k.p.a.)
- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie iż w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 59 ustęp 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718) oraz art. 28 k.p.a.
Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r. i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia.
Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcie Sądu I instancji i jego uzasadnienie, są wadliwe. Wyjaśniono ,że w przedmiotowej sprawie, winien znaleźć zastosowanie przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718). Art. 7 ust. 1 tej ustawy stwierdza, że "do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe".
Przez pojęcie " sprawa" - o której mowa w art. 7 ust. 1 w/w ustawy rozumieć należy postępowanie administracyjne, a nie proces budowlany mający na celu " wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal handlowy". Na proces budowlany składa się bowiem szereg spraw administracyjnych, z których każda kończy się decyzją ostateczną. Na proces ten składają się min. sprawa administracyjna w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę, jak i też sprawa administracyjna w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego. Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 czerwca 2004 r. SA/Rz 1965/03 - na który powołał się w uzasadnieniu Sąd I instancji dotyczył sprawy administracyjnej w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.
Sprawa udzielenia pozwolenia na roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania tocząca się w oparciu o stan prawny sprzed w/w nowelizacji - została zakończona decyzją ostateczną. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, że do sprawy udzielenia pozwolenia na użytkowanie mają zastosowanie przepisy obowiązujące sprzed nowelizacją ustawy prawo budowlane.
Wyjaśniono też , iż żaden z przepisów w/w ustawy nie przewidywał, że w przypadku, gdy na podstawie dotychczasowych przepisów było wydane pozwolenie na budowę, a w decyzji udzielającej pozwolenie zawarte zostało zobowiązanie inwestorów do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, również w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie stosuje się przepisy dotychczas obowiązujące.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji błędnie oparł swoje stanowisko na uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 czerwca 2004 r. w sprawie SA/RZ 1965/03. W uzasadnieniu tego wyroku wynika, że do sprawy o wydanie pozwolenia na budowę wszczętej wnioskiem z dnia 7 lipca 2003 r. powinny mieć zastosowanie przepisy prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. W ocenie skarżącego nie oznacza to jednak, iż w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie mają również zastosowanie przepisy prawa budowlanego w brzmieniu z przed dnia 11 lipca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oparł wyżej przytoczone stwierdzenie na przytoczonym powyżej art. 7 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych ustaw, a przepis ten nie dotyczy sprawy wydania pozwolenia na użytkowanie wszczętej wnioskiem.
Sprawa administracyjna w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego, jest w ocenie skarżących odrębną "sprawą" o której mowa w art. 7 ustęp 1 w/w ustawy nowelizacyjnej. Z uwagi na to, iż wszczęta została już po wejściu w życie w/w nowelizacji ( na wniosek inwestorów z dnia 5 lutego 2004 r.), ma więc do niej zastosowanie przepis art. 59 pkt 7 Prawa budowlanego (wprowadzony w/w nowelizacją).
Przeciwko założeniu Sądu I instancji , co do tego, iż postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest kontynuacją postępowania wszczętego przez Prezydenta Miasta R. wnioskiem inwestorów z dnia 7 lipca 2003 r. w sprawie wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal handlowy jak zauważono , przemawia również i to, że postępowanie to toczyło się przed zupełnie innym organem oraz okoliczność, iż każde z postępowań kończy się odrębnymi decyzjami ostatecznymi. Postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania toczyło się przed organem administracji architektoniczno - budowlanej - Prezydentem Miasta R. Zostało ono wszczęte wnioskiem inwestorów z dnia 7 lipca 2003 r. zakończone decyzją ostateczną z dnia 7 września 2003 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany. Postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie toczyło się przed organem nadzoru budowlanego - Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. Zostało ono wszczęte wnioskiem inwestorów z dnia 5 lutego 2004 r. i zakończone decyzją ostateczną z dnia 20 lutego 2004 r. znak [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego.
Konsekwencją zastosowania art. 59 ust. 7 znowelizowanej ustawy prawo budowlane jest to, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.
W odniesieniu do legitymacji Z. K. do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wskazując na treść art. 28 k.p.a. skarżący podnieśli , że w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku nie wskazano jednak jakiego "interesu prawnego lub obowiązku" Z. K., dotyczyć może postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wykazanie takiego obowiązku lub interesu prawnego w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego, rzeczywiście mogło by uzasadniać przyjęcie, iż Z. K. winna być stroną przedmiotowego postępowania.
Zdaniem skarżącego, Z. K. nie ma takiego "interesu prawnego" w niniejszym postępowaniu. Według skarżącego, ewentualny interes Z. K. w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie lokalu, mógłby mieć jedynie charakter "interesu faktycznego" , a nie prawnego w stwierdzeniu nieważności przedmiotowych decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .
Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie , którejkolwiek z przesłanek nieważności , w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie .
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżących D. i A. T. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt . 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd ( porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 11 ) . Natomiast zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji a także , że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej ( porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK1149/04 niepublikowany ) .
Złożona skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom lecz podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie .
Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika , że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Pełnomocnik skarżących wskazał w tym zakresie na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 135 w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 157 § 3 kpa .
Przepis art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozwala Sądowi administracyjnemu orzekającemu w I instancji wyjść poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy . Obowiązek ten powstaje w odniesieniu do aktów i czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy i jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia . Zatem przesłanką zastosowania tego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających , jeżeli były one podjęte w granicach danej sprawy .
Przy uwzględnieniu powyższych rozważań uczyniony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu art. 135 ustawy procesowej w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy pozostaje całkowicie nieusprawiedliwiony albowiem art. 135 omawianej ustawy procesowej nie miał zastosowania w tej sprawie. Przedmiotem oceny Sądu I instancji była wyłącznie kwestia zbadania legalności zaskarżonych decyzji dotyczących odmowy wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak przesłanki podmiotowej do jego wszczęcia , natomiast Sąd I instancji nie objął przedmiotem swego rozstrzygnięcia innych decyzji wydanych w granicach danej sprawy , zaś strona skarżąca w motywach skargi kasacyjnej nie wskazuje nawet na taką potrzebę , skoro wywód prawny zmierza do wykazania , że skarga Z. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie winna być oddalona . Natomiast powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na motywy orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 czerwca 2004 r. sygn. akt SA/Rz 1965/03 dotyczącego sprawy o pozwoleniu na budowę, nie stanowi naruszenia art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .
Również nie można uznać by przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 157 § 3 kpa został naruszony w tej sprawie .
Przede wszystkim wskazać należy ,że zgodnie z art. 157 § 2 kpa , postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub urzędu . W razie gdy podanie o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa jednostka powołująca się na własny interes prawny ,organ właściwy w sprawie jest obowiązany wszcząć postępowanie w sprawie . W toku postępowania obowiązany jest ustalić interes prawny jednostki . Dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza przepisami formami regulowanymi przepisami prawa procesowego , a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu , prawa do wysłuchania , stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego . Sąd administracyjny , obowiązany jest przeprowadzić kontrolę przestrzegania przepisów , w tym przepisów regulujących dopuszczalność jednostki do postępowania administracyjnego. Obowiązany jest zatem dokonać kontroli przestrzegania przepisu art. 157 § 3 kpa który stanowi , że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji . Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji . Zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych można dopuścić tylko wtedy gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie wywodzi własnego interesu prawnego . W razie gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni , nie można prowadzić tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym .
W rozpoznawanej sprawie uznano poza postępowaniem administracyjnym ( tj przed jego wszczęciem ) , iż Z. K. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego albowiem przesądził o tym przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt. 49 lit. c ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80 , poz. 718 ) , a stanowił on , iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor . Stąd też zastosowano go w niniejszej sprawie i podjęto w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji rozstrzygnięcie w trybie art. 157 § 3 kpa .
Pogląd ten jednakże słusznie został w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakwestionowany w przedmiotowej sprawie przez Sąd I instancji .
Przypomnieć bowiem w tym miejscu należy , że rozstrzygające dla oceny czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w szczególności z powodu rażącego naruszenia prawa , jest stan prawa z dnia wydania tej decyzji , której dotyczy postępowanie . Na taką ocenę nie może mieć wpływu późniejsza zmiana prawa .
Przy uwzględnieniu powyższego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji , iż w rozpoznawanej sprawie przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu zastosowanym przez organy administracji nie miał zastosowania .
Należy zauważyć , iż postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ dokonuje sprawdzeń czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób określony w decyzji o ustaleniu warunków i decyzji o pozwoleniu na budowę . Zatem złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy i złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mieści się w szeroko pojmowanym zakresie postępowania o pozwoleniu na budowę i stanowi po prostu jego kolejny etap w tym wypadku końcowy ( podobnie w wyroku NSA z dnia 10 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 617/05 publikowany zbiór Lex Nr 198201 ). Przypomnieć bowiem należy , iż obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przedmiotowej sprawie wynikał z decyzji Prezydenta Miasta w R. z dnia 7 września 2003 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę inwestycji polegającej na wykonaniu robót budowlanych związanych ze zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal handlowy w budynku przy ul. K. w R. Postępowanie to zaś wszczęte wnioskiem z dnia 7 lipca 2003 r. winno być prowadzone zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ) na podstawie przepisów Prawa budowlanego obowiązujących przed dniem 11 lipca 2003 r. Potwierdzeniem tego stanowiska , jest również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 czerwca 2004 r. sygn. akt SA/Rz 1965/03 przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku .
Tym samym skoro kolejnym wnioskiem z dnia 5 lutego 2004 r. inwestorzy wykonując postanowienia decyzji o pozwoleniu na budowę zwrócili się do właściwego organu o udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu handlowego to niewątpliwie również i do tego postępowania winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę . Przepisami tymi są uregulowania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji dokonanej wskazaną wyżej ustawą z dnia 23 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw . Wbrew stanowisku skarżących zawartym w skardze kasacyjnej nie można w tym postępowaniu uznać , że postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 20 lutego 2004 r. Nr [...] jest postępowaniem administracyjnym w całkowicie odrębnej sprawie , albowiem co już wyżej zauważono , pozwolenie na użytkowanie determinowane przez decyzję o pozwoleniu na budowę i z niego wynikające jest końcowym etapem szeroko rozumianego postępowania o pozwolenie na budowę . Nie można zatem w okolicznościach przedmiotowej sprawy przyjmować odmiennej koncepcji . To , że w toku prowadzonego postępowania zmieniła się właściwość organów orzekających o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie , nie stanowi przesłanki do przyjęcia , iż jest to odrębny i całkowicie samodzielny etap procesu inwestycyjnego cechujący się odrębnością podmiotową i przedmiotową .
Dlatego też należy podzielić pogląd Sądu I instancji , że przepis art. 59 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. nie ograniczał stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie . Skoro w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stosuje się art. 28 i 64 § 4 kpa to stroną w tym postępowaniu nadzwyczajnym jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji , lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji . To w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji należy mówić o nowym postępowaniu w stosunku do tego zakończonego decyzja ostateczną w postępowaniu zwykłym, gdyż jest to konsekwencja rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwianej kwestionowaną decyzją .
Niezależnie od powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni przepisów Prawa budowlanego dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie można dokonywać w oderwaniu od całego systemu prawnego określonego w przepisach omawianej ustawy jako procesu inwestycyjnego . W szczególności podkreślić należy , że interes prawny wynika również z ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich , o jakim mowa w art. 5 ustawy Prawo budowlane , jeżeli wiąże się to z jednoczesnym naruszeniem określonej normy prawa materialnego , pozwalające na skonkretyzowanie takiego interesu .
Wobec powyższego należy zgodzić się z Sądu I instancji , że w związku z naruszeniem art. 157 § 3 kpa w sposób istotny naruszono normę z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej . Wbrew stanowisku skarżących nie można tym samym uznać naruszenia w sprawie przepisów prawa materialnego art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane ( tj. Dz. U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016 ze zm. ) jak też art. 28 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie czy też błędną wykładnię . Przesłanka interesu prawnego Z. K. w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie winna zatem być zbadana w postępowaniu rozpoznawczym zgodnie z regułami procedury .
Z tych przyczyn wobec nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku.