II OSK 773/22

II OSK 773/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Marzenna Linska - Wawrzon
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Gd 554/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-01-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 554/21 w sprawie ze skargi [...] z o.o. spółki komandytowej z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 9 lipca 2021 r. nr WI-I.7843.3.52.2021.GM w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od [...] z o.o. spółki komandytowej z siedzibą w G. na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 610 (sześćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 554/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie ze skargi [...] z o.o. spółki komandytowej z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 9 lipca 2021 r., nr WI-I.7843.3.52.2021.GM, w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Gdańskiego z dnia 26 marca 2021 r., nr AB.6743.211.2021.AL.MP oraz zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej [...] Spółki z o.o. spółki komandytowej z siedzibą w G. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
Starosta Gdański, rozpoznając wniesione przez [...] Spółkę z o.o. spółkę komandytową z siedzibą w G., dalej także: "Spółka", zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania znajdujących się na działce nr [...] w Pruszczu Gdańskim lokali użytkowych nr 1A, 1B, 2A, 2B, 2C, 2D, 2E usytuowanych na parterze budynku mieszkalno-usługowego na lokale mieszkalne uznał, że jest ono niekompletne i wymaga uzupełnienia. W związku z tym postanowieniem z dnia 3 marca 2021 r. wezwano Spółkę do uzupełnienia zgłoszenia.
W dniu 26 marca 2021 r. do organu wpłynęło pismo inwestora wraz z załącznikami: oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uchwałą Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. C. [...], ekspertyzą techniczną, ekspertyzą rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, oświadczeniem właściciela działki nr [...] zawierającym zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, obejmującą przygotowanie miejsc parkingowych, opinią urbanistyczną z dnia 22 lutego 2021 r. w zakresie interpretacji zapisu uchwały nr XXII/208/2016 Rady Miasta Pruszcz Gdański, z dnia 14 lipca 2016 r., dalej także: "Plan", oraz charakterystyką energetyczną dla lokali objętych wnioskiem zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania zawartą w opracowaniu.
Organ stwierdził, że budynek mieszkalno-usługowy zlokalizowany jest na terenie oznaczonym w Planie miejscowym symbolem 6.U/M - teren zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej. Jak zaś stanowi § 20 ust. 5 pkt 4 lit. f Planu, dla funkcji mieszkaniowej należy zapewnić minimalną ilość miejsc do parkowania 1,5 mp/1 mieszkanie. Zgodnie zaś z § 20 ust. 5 pkt 4 lit. g uchwały planistycznej, minimalna liczba miejsc do parkowania przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową: 1 miejsce postojowe na każde 30 mp (ustalone wg wskaźników ust. 5 pkt 4 lit. f, lecz nie mniej niż 1 miejsce postojowe). Inwestor powinien zatem zagwarantować dla siedmiu mieszkań nie mniej, niż jedenaście miejsc postojowych oraz co najmniej jedno przeznaczone dla osób niepełnosprawnych, przy czym Plan nie precyzuje, czy miejsca postojowe mają być zlokalizowane na działce objętej inwestycją.
Z analizy przedłożonych dokumentów wynika, że inwestor chce zapewnić 3 miejsca postojowe z przeznaczeniem dla osób niepełnosprawnych na działce nr [...] oraz 9 miejsc na działce nr [...]. Miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych zaplanowano na istniejącym terenie utwardzonym, a miejsca postojowe na działce nr [...] to miejsca nowoprojektowane, które według inwestora nie wymagają pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. W piśmie z dnia 22 marca 2021 r. inwestor poinformował, iż zamierza wykonać miejsca parkingowe (w liczbie 9) na działce położonej w zasięgu około 300 m od budynku przy ul. C. na podstawie umowy najmu powyższej działki na czas nieokreślony, dzięki czemu mieszkańcy będą mieli możliwość parkowania pojazdów w sąsiedztwie swych lokali. Na potwierdzenie załączono oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością działką nr [...] na cele budowlane.
W ocenie organu pierwszej instancji, nie można jednak uznać, aby zawarcie umowy najmu w sprawie budowy parkingu, z którego inwestor będzie mógł korzystać, w sposób trwały rozwiązywało kwestię zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych. Ewentualne rozwiązanie umowy zawartej z właścicielem działki nr [...] skutkowałoby bowiem likwidacją wszystkich miejsc postojowych ogólnodostępnych zaplanowanych na nieruchomości usytuowanej poza terenem inwestycji. Pozostałyby jedynie trzy miejsca postojowe przeznaczone dla osób niepełnosprawnych. To z kolei doprowadziłoby do niezgodności inwestycji z wymogami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie bez znaczenia dla kwestii możliwości zapewnienia przez inwestora miejsc postojowych na innej działce jest fakt lokalizacji wskazanego terenu względem działki inwestycyjnej. Działka nr [...] nie sąsiaduje bowiem z działką nr [...] lecz, jak wskazuje inwestor, położona jest ok. 300 m od budynku przy ulicy C.. W ocenie organu, usytuowanie miejsc postojowych w tak znacznej odległości od obiektu, któremu mają służyć, nie zapewnia praktycznej realizacji potrzeb parkingowych wnioskowanej inwestycji.
Wojewoda Pomorski, rozpoznając odwołanie Spółki, decyzją z dnia 9 lipca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Zdaniem Wojewody, zamiar inwestora zlokalizowania 3 miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych na działce nr [...], a pozostałych 9 miejsc postojowych na terenie działki nr [...], oddalonej o ok. 300 m od działki inwestycyjnej nr [...], uznać należy za niegodny z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda stwierdził, że możliwość urządzania miejsc parkingowych poza terenem inwestycji istnieje tylko w wyjątkowych sytuacjach, przy jednoczesnym trwałym i rzeczywistym zagwarantowaniu możliwości postoju samochodów na oddzielnej działce, a taka wyjątkowa sytuacja nie zaistniała w sprawie. Ponadto, gdy istniejąca zabudowa uniemożliwia lokalizację dodatkowych miejsc postojowych, za dopuszczalną uznać można lokalizację wymaganych miejsc na działkach sąsiednich, w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Tymczasem działka nr [...], na której zorganizowano parking, jest oddalona od działki nr [...] o około 300 m i nie należy do inwestora. Wojewoda wskazał, że z uwagi na przeznaczenie w Planie miejscowym terenu 7.MN/U pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową, nie jest możliwa na działce nr [...] realizacja wyłącznie parkingu. Zagospodarowanie tej działki w postaci 9 miejsc postojowych wraz z odpowiednim dojazdem narusza warunek obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczący przeznaczenia terenu - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej.
W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że dla przedmiotowego zamierzenia zapewniono jedynie 3 miejsca postojowe, znajdujące się na działce inwestycyjnej nr [...], zatem zmiana sposobu użytkowania lokali usługowych na lokale mieszkalne jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie liczby miejsc postojowych. Wskazano też, że w przypadku miejsc postojowych na działce nr [...] zachodzi konieczność zapewnienia bezpośredniego, indywidualnego dostępu do każdego z miejsc. Zgodnie z dołączoną do opracowania mapą, pomiędzy ul. G. a projektowanymi miejscami parkingowymi znajduje się ogrodzenie z 2 bramami zlokalizowanymi bez korelacji z wyznaczonymi miejscami postojowymi. W związku z tym dwa miejsca postojowe położone prostopadle do działki drogowej nr [...] nie mają zapewnionego swobodnego i bezpośredniego dostępu, a tym samym również nie można ich uwzględniać przy ocenie zgodności zamierzenia z Planem miejscowym. Wojewoda zwrócił również uwagę na to, że wśród przedłożonych przez inwestora dokumentów brakuje potwierdzenia zgodności z wymaganiami dla strefy 7.MN/U dla działki nr [...].
W skardze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 9 lipca 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Gdańskiego z dnia 26 marca 2021 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.
W ocenie Sądu, stanowisko zajęte przez organy obu instancji jest wadliwe w konsekwencji nieprawidłowej interpretacji zarówno § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), zwanego dalej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych budynków", jak i postanowień obowiązującego Planu, co doprowadziło w efekcie do błędnego zastosowania art. 71 ust. 3 i art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego.
Sąd wskazał, że wykładnia § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków nie pozwala na przyjęcie, że w każdym przypadku obowiązkiem inwestora jest zaprojektowanie tych miejsc na terenie działki inwestycyjnej. Inwestor z woli ustawodawcy, przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego, ma związane z tym i wynikające z przepisów prawa publicznego obowiązki, w tym również obowiązek poniesienia ciężarów wiążących się z zapewnieniem miejsc parkingowych dla przyszłych użytkowników obiektu budowlanego, objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Pomimo tego, zasadniczo przyjmuje się, że miejsca parkingowe powinny być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, w miejscu realizacji planowanej zabudowy, to w orzecznictwie i w doktrynie zwraca się uwagę na potrzebę indywidualnego podejścia w zakresie wymogów dotyczących miejsc parkingowych celem uwzględnienia konkretnych okoliczności faktycznych dotyczących projektowanej inwestycji (por. A. Gliniecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2014, s. 469 i powołane tam orzecznictwo). Jako sytuacje wyjątkowe traktuje się możliwość zapewnienia miejsc postojowych w sposób trwały poza terenem inwestycji np. na parkingach ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2014 r., II OSK 2121/12; wyrok WSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II SA/Kr 421/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotą obowiązujących wymogów w zakresie miejsc parkingowych jest doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania samochodów nie obciążała wyłącznie dróg publicznych, jak również parkingów urządzonych dla sąsiednich nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2007 r., II OSK 1498/06; wyrok WSA z dnia 7 listopada 2012 r., II SA/Ke 593/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższemu podejściu przy realizacji wymogów parkingowych nie sprzeciwia się dyspozycja § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, który nie określa wyraźnie, w jaki sposób inwestor zobligowany jest do zapewnienia miejsc postojowych. Przede wszystkim z brzmienia tego przepisu wynika, że kwestie miejsc parkingowych i postojowych winny być uregulowane w Planie lub decyzji o warunkach zabudowy. Ze względu na brak rygoryzmu § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków w zakresie zapewnienia miejsc do parkowania na działce zainwestowanej, jego prawidłowe zastosowanie w okolicznościach danej sprawy wymaga takiej wykładni, która pozwoli na odkodowanie treści przepisu w sposób nienaruszający zasady ochrony prawa własności oraz wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego zasady wolności budowlanej. Wymaga to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uwzględniania skonkretyzowanych okoliczności danej sprawy, której indywidulane uwarunkowania mogą uzasadniać odstąpienie od zasady zabezpieczenia miejsc do parkowania na działce zainwestowanej.
W świetle powyższego, według Sądu, dyspozycji § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków nie sprzeciwia się stanowisko, że w szczególnych okolicznościach urządzenie miejsc postojowych może nastąpić na innej działce niż działka inwestycyjna. Jeśli zatem zabudowa ta nie pozwala na takie zagospodarowanie działki, które umożliwi realizację miejsc postojowych, to dopuszczalne jest ich usytuowanie na innej nieruchomości. Warunkiem spełnienia tego obowiązku, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jest aby miejsca te miały charakter trwały (por. wyroki NSA z dnia 7 września 2012 r., II OSK 864/11; z dnia 10 marca 2016 r. , II OSK 1734/14, z dnia 27 listopada 2014 r., II OSK 1165/13; z dnia 15 marca 2017 r., II OSK 1774/15; z dnia 17 października 2018 r., II OSK 2561/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne, w których znalazł się inwestor – właściciel działki nr [...], należało uznać za wypełniające znamiona sytuacji wyjątkowej, w której orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza możliwość zapewnienia miejsc postojowych na nieruchomości innej, niż działka inwestowana.
Jak wynika z niekwestionowanych przez organ wyjaśnień skarżącej, obiekt na działce nr [...] został zrealizowany w 1990 r., przed wejściem w życie Planu miejscowego z dnia 14 lipca 2016 r. Przy jego budowie nie przewidziano podziemnych, czy naziemnych miejsc postojowych. Postanowienia Planu zaczęły obowiązywać w odniesieniu do zabudowanej już działki nr [...], której zastany sposób zagospodarowania czyni wysoce utrudnionymi bądź wręcz niemożliwymi jakiekolwiek zmiany inwestycyjne, choćby były dopuszczalne Planem. Wielkość działki i jej aktualny sposób zagospodarowania potwierdza, że nie jest możliwe zabezpieczenie na jej terenie wymaganej obecnie liczby miejsc postojowych.
Sąd odnotował, że lokale użytkowe usytuowane w budynku na działce nr [...] w obecnym kształcie także nie posiadają odpowiedniej liczby miejsc parkingowych na terenie własnej działki, a sytuacja ta nie poprawi się przy zmianie sposobu użytkowania. Przyjęcie zatem zasady, że każda aktywność inwestycyjna wymaga zapewnienia miejsc postojowych na terenie działki inwestora, prowadziłaby w tej sytuacji do nadmiernego ograniczenia prawa własności i wolności budowlanej. Sytuacja taka wpisuje się więc z wyjątek od stosowania ogólnej reguły nakazującej realizację miejsc postojowych na terenie inwestycji. W tej sytuacji, działając w poszanowaniu konstytucyjnie chronionej własności i swobody inwestycyjnej, należało poszukiwać zgodnych z prawem rozwiązań, które w sposób nadmierny i nieuzasadniony nie tworzyłyby barier dla planów inwestycyjnych właściciela.
Było to w niniejszej sprawie tym bardziej wskazane, że postanowienia Planu miejscowego obowiązujące w strefie 6.U/M, w której usytuowana jest działka nr [...], co do zasady sprzyjały planowanej przez skarżącą zmianie sposobu użytkowania lokali użytkowanych na lokale mieszkalne. Postanowienia § 20 ust. 1 i 2 Planu przewidują bowiem dla terenu oznaczonego symbolem 6.U/M przeznaczenie pod zabudowę usługową oraz zabudowę mieszkaniową, co zgodnie z postanowieniami części ogólnej oznaczało dopuszczalność m.in. zabudowy usługowej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (§ 3 ust. 1 pkt 23). W postanowieniach dla wskazanej strefy przewidziano również wymagania w zakresie miejsc do parkowania wskazując, że minimalna liczba miejsc do parkowania dla funkcji mieszkaniowej wynosi min. 1,5 mp/1 mieszkanie, 2 mp/dom, w tym minimalna liczba miejsc do parkowania przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową: 1 miejsce postojowe na każde 30 mp. Ponadto, zapisy Planu miejscowego odnoszące się do zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc do parkowania nie wymagają, aby takie miejsca znajdowały się wyłącznie na działce objętej daną inwestycją bądź też poza nią, ale w określonej maksymalnej odległości. Dlatego ocena dopuszczalności miejsc parkingowych oddalonych od terenu inwestycji dokonywana winna być ad casum, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy oraz celu, jakiemu ma służyć zagwarantowanie miejsc do parkowania dla nowej inwestycji, czyli odciążenia miejsc ogólnodostępnych lub miejsc do parkowania dla innych nieruchomości.
W tej sytuacji zarówno treść § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, jak i postanowienia Planu nie stanowiły przeszkody do tego, ażeby zapewnić miejsca do parkowania na innej działce niż zainwestowana oddalonej od niej o 300 m, tak jak ma to miejsce w przypadku działki nr [...]. Również źródło prawa inwestora do dysponowania działką nr [...] w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie miejsc do parkowania, wynikające w umowy najmu, nie budziło zastrzeżeń Sądu pierwszej instancji. Inwestor uzyskał od właściciela działki nr [...] prawo do dysponowania nią na cele przygotowania miejsc postojowych, co zostało potwierdzone oświadczeniem właściciela z dnia 26 stycznia 2021 r. Ponadto, z oświadczenia tego wynika, że służy ono realizacji zawartej między inwestorem a właścicielem w dniu 18 stycznia 2021 r. umowy najmu wskazanej nieruchomości. Z wyjaśnień Spółki wynika, że umowa najmu została zawarta na czas nieokreślony.
Sąd wskazał, że w orzecznictwie akceptującym możliwość zapewnienia miejsc postojowych poza granicami terenu inwestycji, za spełniające wymóg uzyskania przez inwestora trwałej możliwości postoju na cudzym gruncie uznaje się zawarcie przez niego umowy najmu, w szczególności zaś najmu na czas nieokreślony (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 7 września 2012 r., II OSK 864/11; z dnia 17 października 2017 r., II OSK 2561/17; z dnia 3 sierpnia 2017 r., II OSK 2801/16; WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2014 r., II SA/Kr 722/14; WSA w Poznaniu z dnia 21 listopada 2019 r., IV SA/Po 721/19, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Również w ocenie Sądu pierwszej instancji, zawarcie takiej umowy powoduje, że zapewnienie miejsc postojowych dla inwestycji ma charakter trwały i oceny tej nie zmienia podnoszona przez organy okoliczność, że umowa taka może zostać rozwiązana. Możliwość rozwiązania umowy nie stanowi jednak przeszkody dla realizacji inwestycji tym bardziej, że organy nadzoru budowlanego dysponują instrumentami prawnymi, aby w przypadku zaistnienia takiej sytuacji usunąć powstałe naruszenia i przywrócić stan zgodności z prawem. W konsekwencji, organ nie mógł, a limine, wykluczyć stosunku najmu jako właściwej podstawy gwarantującej możliwość korzystania z nieruchomości na cele realizacji miejsc do parkowania.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, również postanowienia Planu regulujące wymogi planistyczne na działce nr [...], usytuowanej w jednostce oznaczonej symbolem 7.MN/U, nie wykluczają możliwości zrealizowania na jej obszarze planowanej inwestycji w zakresie miejsc postojowych. W obu jednostkach planistycznych – 7.MN/U i 6.U/M dopuszczono bowiem lokalizację obiektów małej architektury, budowli i urządzeń związanych z przeznaczeniem terenu oraz lokalizację garaży, dodatkowo przewidując tożsame wymogi w zakresie miejsc do parkowania. Skoro w obu jednostkach planistycznych przewidziano przeznaczenie mieszkaniowe oraz dopuszczono lokalizację urządzeń z tym przeznaczeniem związanych, a place postojowe do 10 miejsc są tego rodzaju urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, to ograniczanie możliwości sytuowania miejsc do parkowania związanych z zabudową mieszkaniową zlokalizowaną na innej działce, nie znajduje uzasadnienia. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy zrealizowanie miejsc do parkowania na działce nr [...] nie zaburzy podstawowej funkcji mieszkalnej tego terenu. Podstawową zasadą planowania przestrzennego jest dopuszczalność wszystkiego, co nie jest sprzeczne z postanowieniami planu miejscowego, a logicznym tego uzasadnieniem jest okoliczność, że przepisy o planowaniu przestrzennym ograniczają prawa obywateli, w tym konstytucyjnie chronione prawo własności. W demokratycznym państwie prawa wpływ władzy publicznej na wykonywanie prawa własności jest ograniczony tylko do wyraźnie określonych ustawowo przypadków i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).
W ocenie Sądu, stanowisko organów, dokonujących interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający lokalizację na działce miejsc do parkowania wyłącznie wówczas, gdy są one związane z jednocześnie funkcjonującą na jej terenie zabudową mieszkaniową, nie zasługuje na uznanie. Stanowi wynik rozszerzającej wykładni postanowień Planu, która godzi w konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności. Zastosowana wykładnia nie uwzględniła bowiem braku w Planie jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości lokalizowania miejsc do parkowania poza terenem inwestycji, której na przeszkodzie nie stoi również dyspozycja § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków zabudowy budynków. Naturalną konsekwencją zaakceptowania w systemie obowiązującego prawa możliwości lokalizowania miejsc do parkowania poza terenem działki zainwestowanej, jest potrzeba oceny inwestycji w świetle całokształtu postanowień planu, której uchybiły organy administracji orzekające w sprawie.
Zdaniem Sądu, kompleksowa interpretacja postanowień Planu przewidzianych dla jednostek 7.MN/U i 6.U/M nie dawała podstaw do odrzucenia możliwości zagwarantowania miejsc do parkowania dla przedsięwzięcia skarżącej Spółki poza terenem działki zainwestowanej nr [...]. Zamysł inwestycyjny na działce nr [...] nie sprzeciwia się podstawowemu przeznaczeniu tego terenu, ani nie został w Planie wyraźnie zabroniony i z tego powodu nie mógł zostać zdyskwalifikowany.
W tej sytuacji Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy dokonały błędnej wykładni § 18 ust. 1 i 2 oraz § 20 ust. 5 pkt 4 lit. f Planu w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków oraz błędnie oceniły zebrany materiał dowodowy uznając, że sposób zapewnienia przez inwestora miejsc postojowych na terenie działki sąsiedniej nr [...] nie jest trwały i miejsc tych nie można uwzględnić w bilansie. Dodatkowo, organy błędnie uznały, że miejsca realizowane poza terenem inwestycji powinny znajdować się w bezpośrednim jego sąsiedztwie, albowiem, zdaniem Sądu, wniosków takich nie da się wywieść z wykładni przepisów § 18 ust. 1 rozporządzenia i postanowień Planu, a stanowią one przejaw niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej ograniczającej przy tym prawa właściciela gruntu, inwestora z jednej strony do jego zabudowy uniemożliwiając planowaną zmianę, a z drugiej strony prawa do dysponowania nieruchomością i czerpania pożytków z gruntu przez właściciela działki nr [...].
Z tych względów za pozbawione podstaw prawnych Sąd uznał stanowisko organów, że inwestor na wezwanie nie uzupełnił projektu budowlanego w zakresie wymaganej planem liczby miejsc postojowych ze względu na brak możliwości ich zapewnienia na innej działce na podstawie umowy najmu, co skutkowało nieprawidłowym uznaniem, że planowania zmiana sposobu użytkowania nieruchomości sprzeczna jest z Planem miejscowym, a organ zobowiązany był do wniesienia sprzeciwu. Tymczasem, prawidłowa wykładnia § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków oraz odnośnych postanowień Planu wskazuje, że inwestor mógł zaprojektować miejsca postojowe poza granicami swojej działki, w liczbie i o charakterze niewymagającym uzyskania na ich realizację ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego), wobec czego nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 71 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Pomorski. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. bowiem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania nie są prawidłowe z tego względu, iż nie jest dopuszczalne orzekanie przez organy, w tym organ Pierwszej instancji, w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania i orzekanie w tym zakresie merytorycznie bowiem po upływie terminu określonego w art. 71 ust.4 p.b. organ traci kompetencje do orzekania merytorycznego, co znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie administracyjnym; termin z art. 71 ust.4 p.b. jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, po jego upływie uprawnienie owo wygasa;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 P.p.s.a. i w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd niewłaściwie zastosował środek określony w tym przepisie, zamiast w art. 151 P.p.s.a., bowiem błędnie uznał, że wydana przez organ odwoławczy decyzja nie odpowiada prawu, gdy tymczasem podjęte rozstrzygnięcie jest prawidłowe;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art.7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez uznanie, iż orzekające w sprawie organy nie uwzględniły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, a w konsekwencji niezasadnie zastosowały art. 71 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 p.b., które z uwagi na ograniczenie praw właściciela do zabudowy należącego do niego gruntu stanowiło naruszenie art. 64 Konstytucji RP, gdy tymczasem organy zgromadziły kompletny materiał dowodowy, dokonały jego wnikliwej analizy i oceny z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej;
II. naruszenie prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:
1) naruszeniu art. 71 ust. 4 i ust. 4b w związku z art. 30 ust. 6a p.b. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, iż w konsekwencji uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Gdańskiego z dnia 26 marca 2021 r. organ pierwszej instancji, zgodnie z posiadanymi konsekwencjami (powinno być kompetencjami), podejmie rozstrzygnięcie adekwatne do sytuacji faktycznej i prawnej, gdy tymczasem w sprawie decyzji o sprzeciwie organy, po upływie terminu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia tracą kompetencje do merytorycznego orzekania w sprawie, z uwagi na to, iż termin wynoszący 30 dni, o którym mowa w przepisie art. 71 ust. 4 p.b., jest terminem prawa materialnego, którego przekroczenie skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Przy czym do sprzeciwu, o którym mowa w ust. 4 komentowanego przepisu, stosuje się art. 30 ust. 6a p.b. Regulacja prawna trybu wniesienia sprzeciwu do zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania jest analogiczna do regulacji zawartej w art. 30 ust. 5, 5c, 5d i 6 p.b., dotyczącej sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy lub robót budowlanych;
2) naruszenie art. 71 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 p.b. w związku z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) w związku z § 20 ust. 5 pkt 4 lit. f) uchwały nr XXII/208/2016 Rady Miasta Pruszcz Gdański z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański "Rejon ul. Armii Krajowej" (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r., poz. 3031) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż rozwiązania w zakresie zapewnienia przez inwestora miejsc postojowych na terenie działki sąsiedniej nr [...] nie naruszają tych przepisów, gdy tymczasem możliwość urządzenia miejsc postojowych poza terenem inwestycji istnieje tylko w wyjątkowych sytuacjach, przy jednoczesnym trwałym i rzeczywistym zagwarantowaniu możliwości postoju samochodów na oddzielnej działce; taka wyjątkowa sytuacji w sprawie nie zaistniała, co organy wykazały w skarżonych orzeczeniach.
Wojewoda wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Wykładając i stosując w niniejszej sprawie przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w dacie wydania decyzji o sprzeciwie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" lub "rozporządzenie", należy mieć na uwadze dwa zasadnicze problemy: dopuszczalność usytuowania wymaganej liczby miejsc postojowych poza granicami działki inwestycyjnej oraz prawną i realną możliwość spełnienia wymagań w tym zakresie na innej działce.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem, według którego, w okolicznościach niniejszej sprawy urządzenie miejsc postojowych poza działką inwestycyjną nr [...] nie stanowiłoby naruszenia § 18 ust. 1. Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że brak możliwości urządzenia wymaganej liczby miejsc postojowych na działce nr [...] oraz wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiele lat po wybudowaniu spornego budynku usługowo-mieszkalnego nie powinny doprowadzać do zablokowania inwestycji, którą jest zmiana sposobu użytkowania lokali usługowych na lokale mieszkalne. Podkreślić należy, że także przy obecnym stanie zagospodarowania działki nie są spełnione wymagania Planu miejscowego w zakresie urządzenia miejsc postojowych.
Odrębnym zagadnieniem jest to, czy zaproponowana przez inwestora lokalizacja 9 miejsc postojowych, na działce nr [...], w odległości ok. 300 m od działki inwestycyjnej, oznacza wywiązanie się inwestora z wymogu określonego w § 18 ust. 1 w związku z przepisem § 20 ust. 5 pkt 4f uchwały nr XXII/208/2016 Rady Miasta Pruszcz Gdański z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański "Rejon ul. Armii Krajowej".
Nie można także wykluczyć urządzenia miejsc postojowych na działce, do której tytuł prawny wynika z umowy o charakterze zobowiązaniowym, przy czym o ewentualnej trwałości takiego tytułu może świadczyć zgoda wynajmującego na wykorzystanie działki na cel inwestycyjny. W takiej sytuacji inwestor jest uprawniony nie tylko z tytułu umowy najmu ale także uzyskuje prawo do dysponowania nieruchomością na wskazany cel budowlany – w tym przypadku wykonanie miejsc postojowych.
Konieczne jest jednak ponadto rozważenie zgodności lokalizacji miejsc postojowych na działce nr [...], z ustaleniami powołanego wyżej Planu odnoszącymi się do tej działki. Na wstępie analizy dotyczącej tego zagadnienia należy wskazać, że badanie zgodności tej lokalizacji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a następnie kontrola sądowa, powinny uwzględniać system norm Planu podnoszących się do zagospodarowania działki nr [...].
Zauważyć można, że z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego wynika obowiązek dołączenia do zgłoszenia zaświadczenia wójta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma zatem wprost mowy o wymogu przedłożenia zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania działki na której, niejako zastępczo mają być urządzone miejsca postojowe. Jednak jest oczywiste, że całe zamierzenie budowlane powinno być zgodne z ustaleniami Planu. W omawianej sytuacji jest to tym bardziej wymagane, że w sposób pośredni, ale władczy, w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania działki nr [...], przesądzono by o sposobie zagospodarowania działki nr [...].
W zaświadczeniu z dnia 4 stycznia 2021 r. stwierdzono, że możliwa jest zmiana sposobu użytkowania przy spełnieniu pozostałych ustaleń Planu miejscowego, m.in. wskaźnika miejsc do parkowania (§ 20 ust. 5 pkt 4 lit. f, g Planu miejscowego). Odniesiono się zatem jedynie do zgodności z Planem sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Problem zgodności lokalizacji miejsc postojowych na działce nr [...] z Planem został rozważony przez Wojewodę Pomorskiego.
Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w sposób pełny do stanowiska organu odwoławczego, według którego, lokalizacja miejsc postojowych na działce nr [...] jest sprzeczna z ustaleniami dla jednostki planistycznej 7.MN.U. Organ ten uznał, że proponowana lokalizacja nie może skutkować zmianą przeznaczenia działki w Planie, którym jest jej zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa. Jest to stanowisko trafne.
W trakcie kontroli sądowej, kwestionując stanowisko Wojewody w tej mierze, należało poddać analizie projekt usytuowania miejsc postojowych na działce nr [...]. Z przedłożonego z projektem architektoniczno-budowlanym rysunku, wykonanego na mapie dla celów informacyjnych, wynika, że dziewięć miejsc postojowych zajmuje znaczną część działki, a lokalizacja ta może wykluczyć zabudowę działki w sposób określony w przeznaczeniu podstawowym.
Sąd pierwszej instancji dotychczas nie podważył oceny organów o sprzeczności lokalizacji miejsc postojowych na działce nr [...] z ustaleniami Planu.
Wbrew stanowisku zajętemu przez Sąd pierwszej instancji, nie jest wystarczające odnotowanie możliwości wykonania na terenie 7.MN.U urządzeń infrastruktury. Jak wynika z § 18 ust. 2 pkt 1 lit. a tiret pierwsze Planu, dopuszczalna jest lokalizacja obiektów małej architektury, budowli i urządzeń związanych z przeznaczeniem terenu. Przeznaczeniem jest zaś zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa.
Dodać można, że stanowisko planisty może i powinno być wywodzone także z innych unormowań Planu dotyczących terenu 7.MN.U. Nie sposób pominąć ustalenia zawartego w § 18 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z § 18 ust. 3 pkt 3 lit. e. W myśl § 18 ust. 2 pkt 1 lit. a tiret drugie, wśród form zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczalna jest lokalizacja garaży. Natomiast § 18 ust. 3 zawiera ustalenia określające Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Zgodnie z § 18 ust. 3 pkt 3 lit. e, ustala się zakaz "lokalizacji garaży wolnostojących – nie dotyczy lokalizowania miejsc postojowych przy drogach wewnętrznych".
Ostatni z przywołanych przepisów Planu niewątpliwie stanowi ustalenie odnoszące się także do lokalizowania miejsc postojowych. W konsekwencji, także hipoteza i dyspozycja tego ustalenia oraz znaczenie normy § 18 ust. 3 pkt 3 lit. e Planu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powinny być rozważone przez Sąd pierwszej instancji w ponownym postępowaniu.
Błędne odczytanie § 18 ust. 2 pkt 1 lit. a tiret pierwsze oraz pominięcie ustaleń zawartych w § 18 ust. 2 pkt 1 lit. a tiret drugie w związku z § 18 ust. 3 pkt 3 lit. e skutkowało przedwczesnym przyjęciem że organy naruszyły przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia w związku z § 20 ust. 5 pkt 4 lit. f Planu.
Ponownie rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji powinien także uwzględnić ocenę, według której, termin wynoszący 30 dni, o którym mowa w przepisie art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, jest terminem prawa materialnego, którego przekroczenie skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu (patrz m.in. Artur Kosicki [w:] "Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany", pod red. M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej-Filipowicz, LEX/el 2023, pkt 11 do art. 71).
Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wskazanie prowadzenia przez ten organ dalszych czynności wyjaśniających stanowiło naruszenie art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Gdańsku. Koszty postępowania kasacyjnego w kwocie 610 zł zasądzono od [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w G. na rzecz Wojewody Pomorskiego, na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.