II OSK 773/07

II OSK 773/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-05-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Walentynowicz /sprawozdawca/
Jacek Hyla
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 326/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-09-18
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174, art. 183, art. 184, art. 250, art. 258 -261
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 107 par. 3, art. 162 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr. ) Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 326/06 w sprawie ze skargi M. S. i K. S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 326/06, oddalił skargę M. i K. S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej.
W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Minister Środowiska decyzją z dnia [...] października 2005 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 162 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] czerwca 1981 r., zatwierdzającą ugodę zawartą pomiędzy H. C. a K. S. w sprawie uregulowania stosunków wodnych na ich gruntach. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek K. S. nie mógł być uwzględniony, albowiem okoliczności w nim podane nie wypełniają przesłanek z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd wskazał, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2004 r., sygn. IV SA 4550/02, na który powołuje się skarżący, zawiera jedynie pouczenie o możliwości wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 1981 r. i nie przesądza o sposobie przyszłego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Powyższa decyzja zatwierdzająca ugodę ma zgodnie z art. 35 ustawy – Prawo wodne z 1974 r. rangę pozwolenia wodnoprawnego, a wynikające z niej obowiązki przeszły na obecnych właścicieli nieruchomości – z jednej strony na D. S. – córkę K. S., a z drugiej strony po H. C. na jej siostrzeńca – A. C.. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie ze względu na brak przepisu szczególnego nakazującego stwierdzenie wygaśnięcie tego pozwolenia wodnoprawnego nie zachodzi bezprzedmiotowość decyzji z dnia [...] czerwca 1981 r. Nie zachodzą również przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji ze względu na interes strony i interes społeczny. Charakter sprawy ma znaczenie lokalne i nie powoduje oddziaływania na interesy innych podmiotów. Brak jest podstaw do wygaśnięcia decyzji z [...] czerwca 1981 r. z punktu widzenia interesów stron, gdyż na uchylenie obowiązku ustalonego w decyzji wobec pani H. C., który przeszedł na obecnego właściciela A. C., nie zgadzają się skarżący, a z kolei A. C. nie zgadza się na wygaśnięcie obowiązku określonego tą decyzją dla K. S. – obecnie dla D. S.. Skoro strony nie mogą zawrzeć porozumienia i wykazać okoliczności przemawiającej za stwierdzeniem wygaśnięcia całej decyzji, która godziłaby w ich wspólne interesy, to – zdaniem organu – brak było podstaw do uwzględnienia wniosku K. S..
Rozpoznając zarzuty skargi M. i K. S. na powyższą decyzję Sąd pierwszej instancji w wyroku z dnia 18 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 326/06, stwierdził, że nie można ich uwzględnić. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że wygaśnięcie decyzji, o czym stanowi przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., jest możliwe w sytuacji jej bezprzedmiotowości, przy spełnieniu pozostałych przesłanek wymienionych w tym przepisie. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego naruszanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu rzeczy faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy porządkuje ona taki skutek. W niniejszej sprawie organy obu instancji przyjęły, że z uwagi na brak przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zachodzą podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] czerwca 1981 r. zatwierdzającej ugodę zawartą w dniu [...] marca 1981 r. pomiędzy K. S. a H. C. dotyczącą uregulowania stosunków wodnych na ich parcelach. Uznano bowiem, że nie został osiągnięty skutek wynikający ze wskazanej wyżej ugody, nadal istnieje potrzeba wykonania urządzenia odprowadzającego wody opadowe, w celu zabezpieczenia obu stron przed zalewaniem wodami opadowymi. Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, iż wykonanie tych obowiązków leży w interesie stron. Poza tym organ odwoławczy trafnie zauważył, iż w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa nakazującego wygaśnięcie tego rodzaju decyzji. Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne w art. 135 wymienia co prawda przypadki, wygaśnięcia zezwolenia wodnoprawnego, to jednak w świetle przepisu art. 204 tej ustawy nie mają one zastosowania do decyzji ostatecznych wydanych na podstawie poprzednio obowiązującego Prawa wodnego z 1974 r., skoro w świetle obecnie obowiązujących regulacji ugoda nie zastępuje pozwolenia wodnoprawnego. Sąd stwierdził, że nie można uznać, że decyzja z dnia [...] czerwca 1981 r. stała się bezprzedmiotowa sama w sobie, tylko z uwagi na zmianę stanu prawnego. W takiej sytuacji staje się ona bezprzedmiotowa jedynie wówczas, kiedy nowe przepisy przewidują taki skutek. Innymi słowy, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji musi nakazywać przepis prawa, a ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne nie przewidziała takiej sytuacji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył K. S., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, a to art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu i niezbadaniu interesu strony w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 1981 r. wydanej przez Urząd Wojewódzki w Rzeszowie, oraz przyjęciu, że wydana przez Urząd Wojewódzki w Rzeszowie decyzja nie jest bezprzedmiotowa,
2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
– art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegającym na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy istniał interes strony w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, co powinno skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji z dnia [...] października 2005 r.,
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracyjny art. 7 k.p.a. i niewyjaśnieniu wszelkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, które uzasadniałyby bezprzedmiotowość decyzji z dnia [...] czerwca 1981 r. i spowodowały jej wygaśnięcie,
– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwego i niewystarczającego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku poprzez pominięcie i nierozstrzygnięcie interesu strony jako przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy zabrakło ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego analizy wydanej decyzji pod kątem jej bezprzedmiotowości w powiązaniu z interesem strony. Sąd stwierdził, że zgadza się ze stanowiskiem organów obu instancji, ale nie dokonał własnej analizy interesów stron, lub interesu społecznego. Brak jest argumentacji dotyczącego tego aspektu sprawy w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Zdaniem skarżącego w uzasadnieniu wyroku brak jest analizy interesu K. i M. S. w wygaśnięciu decyzji. Strona skarżąca wyraźnie wskazywała, że nie ma możliwości faktycznych na wykopanie wodnicy (rowu) na swojej posesji. Wykonanie obowiązków nałożonych decyzją Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] czerwca 1981 r. spowodowałby niemożność funkcjonowania w obrębie siedliska. Od dnia wydania decyzji zmieniły się okoliczności faktyczne dotyczące stanu gruntów sąsiednich, ich ogrodzeń, zarośnięciu roślinnością i niedrożnością istniejących w dniu wydania decyzji wodnic służących odprowadzaniu wód opadowych okolicznych posesji. W ocenie skarżącego wskazane wyżej okoliczności świadczą o zmianie okoliczności faktycznych towarzyszących wydaniu decyzji w dniu [...] czerwca 1981 r. Zmiany te doprowadziły do jej bezprzedmiotowości w dniu wydania wyroku i wcześniej. Na tle zmienionej sytuacji faktycznej zmianie uległy też interesy stron. Jednakże Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dostrzegł potrzeby analizy tego aspektu sprawy przy badaniu potrzeby stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji.
D. S., pismem z dnia 26 marca 2007 r., poparła skargę kasacyjną.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył A. C. wnosząc o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania wg przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w przedmiotowej sprawie.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej Sąd kasacyjny uznał, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] września 2006 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej – Wojewody Rzeszowskiego zatwierdzającej ugodę zawartą pomiędzy K. S. a H. C. w sprawie uregulowania stosunków wodnych na ich gruntach.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę K. S. na decyzję Ministra Środowiska oparto na obu podstawach art. 174 ust. 1 i 2 p.p.s.a.
Zarzucając naruszenie prawa materialnego art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. autorka skargi kasacyjnej podniosła brak zbadania interesu strony w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 1981 r., mimo iż stała się bezprzedmiotowa.
Zarzut ten jest chybiony, bowiem z treści przepisu prawnego art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. traktującego o warunkach dopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wynika jednoznacznie, iż jest to możliwe gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji wnikliwie przeanalizował argumenty zawarte w decyzji organu i podzielając jego stanowisko w uzasadnieniu wyroku wskazał motywy tej oceny. Sąd ten przede wszystkim przeprowadził analizę prawną art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w odniesieniu do treści orzeczenia zaskarżonej decyzji wykazując zasadnie, iż nie można mówić o spełnieniu przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1, bowiem kwestionowana decyzja nie stała się ani bezprzedmiotowa, ani nie przemawia za stwierdzeniem jej wygaśnięcia interes społeczny jak i interes strony.
Sąd prawidłowo przytoczył ocenę kiedy zachodzi bezprzedmiotowość decyzji albo wymogi w świetle art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zaistnienia pozostałych przesłanek by można stwierdzić wygaśnięcie decyzji. W świetle całości materiałów niniejszej sprawy zasadna jest ocena Sądu pierwszej instancji, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej ugodę stron dotyczącą regulacji stosunków wodnych na ich gruntach. Wykonanie tych obowiązków leży w interesie obu stron, nadal bowiem istnieje potrzeba wykonania urządzenia odprowadzającego wody opadowe w celu zabezpieczenia przed zalewaniem ich gruntów. Zasadność tej oceny przeczy twierdzeniom K. S. o bezprzedmiotowości decyzji jak i istnieniu interesu stron.
Słusznie też zauważył Sąd za organem, iż w obowiązującym stanie prawa brak jest przepisów nakazujących stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, która reguluje stosunki prawne na gruntach stron. Wymieniane bowiem w treści art. 135 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawa wodne przypadki wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego – nie mają zastosowania do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie Prawa wodnego z 1974 r.
Tych argumentów prawnych nie podważa skarga kasacyjna, która podnosząc zarzut naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ograniczyła się do polemiki ze stanowiskiem ocennym Sądu pierwszej instancji.
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić też bezzasadność zarzutów podniesionych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – o naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w sytuacji, gdy Sąd w swych rozważeniach dokonał oceny braku bezprzedmiotowości decyzji oraz istnienia interesu stron przemawiającego za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji. Nie jest trafne stanowisko autorki skargi kasacyjnej jakoby Sąd zaakceptował fakt niedostatecznego wyjaśnienia sprawy do stanowczego orzekania (art. 7 k.p.a.) i bezpodstawnie oddalił skargę.
Sąd dokonał oceny całokształtu dowodów zebranych w sprawie jak i ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne uznając je za rzetelne i dokładne. Ocena ta jest zasadna w świetle bardzo obszernego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji, odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
Brak uzasadnionych podstaw skargi kasacyjnej powoduje jej oddalenie z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.