II OSK 771/24

II OSK 771/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 599/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-09-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 56, 145, 269
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "E." sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 599/23 w sprawie ze skargi "E." sp. z o.o. z siedzibą w T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 stycznia 2023 r., znak: DOA.7110.60.2022.KBA.1 w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 września 2023 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 599/23, oddalił skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 stycznia 2023 r., nr DOA.7110.60.2022.KBA.1, którym po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ utrzymał w mocy postanowienie własne z 8 listopada 2022 r., nr DOA.7110.60.2022.KBA, o zawieszeniu z urzędu postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 31 stycznia 2022 r., nr WIR.VIII.7840.2.11.2021, w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 23 lipca 2020 r., nr WIR.VIII.7840.1.281.2019.JB.
Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko orzekającego organu, zgodnie z którym do czasu prawomocnego zakończenia wszczętego wcześniej postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy, weryfikacja decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 23 lipca 2020 r. w trybie wznowienia nie jest możliwa, gdyż dalszy bieg tego postępowania będzie zależał od wyniku sprawy sądowoadministracyjnej.
W skardze kasacyjnej, E. Sp. z o.o. z siedzibą w T., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 56 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, albowiem ww. przepis prawa stanowi wprost, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu, tymczasem Sąd w ogóle nie pochylił się nad kwestią, czy postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, czy po jej wniesieniu, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem zależność postępowania sądowoadmistracyjnego i administracyjnego, jak wynika z ww. przepisu prawa jest odwrócona i w takiej sytuacji to postępowanie sądowoadministracyjne winno być zawieszone, a nie odwrotnie, co miało wpływ na treść orzeczenia, albowiem zastosowanie prawidłowej wykładni przepisów prawa winno skutkować uwzględnieniem skargi na postanowienie o zawieszeniu postępowania;
- art. 145 § 1 pkt 1 ppkt p.p.s.a. w zw. z art. 56 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową jego wykładnię w kontekście wskazanej przez sam organ uchwały NSA z 5 czerwca 2017 r. II GPS 1/17, w której wbrew twierdzeniom organu zawartym w zaskarżonym postanowieniu jasno wskazano, że nie wyklucza się prowadzenia postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania, uchylenie decyzji czy stwierdzenie jej nieważności równolegle do toczącego się postępowania przed sądem administracyjnym, bowiem wydanie prawomocnego orzeczenia przez sąd administracyjny nie zawsze zamyka drogę do weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym, nawet jeśli oba postępowania pozostają ze sobą w ścisłym związku, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, albowiem Sąd pierwszej instancji oddalając skargę nie wziął pod uwagę powyższych wytycznych wskazanych w uchwale NSA, którą sam organ drugiej instancji przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, co miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, albowiem wykładnia przepisów prawa powinna być dokonywana tak, aby jak najefektywniej eliminować wadliwe decyzje i tym samym chronić obywatela przed niepotrzebnym oczekiwaniem na rozstrzygnięcie jego spraw;
- art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi wskutek błędnej konstatacji, że na kanwie analizowanej sprawy sprawa badana ze skargi E. Sp. z o.o. przez NSA i zakreślona pod sygn. akt II OSK 1495/22 stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do sprawy objętej postanowieniem o zawieszeniu, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, albowiem w istocie rozpoznanie niniejszej sprawy nie jest uzależnione merytorycznie od rozpoznania sprawy kasacyjnej przez NSA, orzeczenie NSA nie ma charakteru prejudycjalnego w stosunku do niniejszej sprawy, albowiem rozpoznanie niniejszej sprawy wbrew twierdzeniom WSA jest możliwe bez uprzedniego rozpoznania sprawy przez NSA o sygn. akt II OSK 1495/22;
- art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi wskutek błędnej wykładni sprowadzającej się do uznania, że postępowanie o stwierdzenie nieważności i postępowanie ze skargi o wznowienie nie są konkurencyjnymi środkami zaskarżenia na kanwie niniejszej sprawy, w sytuacji gdy zarzuty podniesione w skardze o stwierdzenie nieważności nie pokrywają się w żaden sposób z zarzutami podniesionymi w skardze o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją, a rozpoznawana skarga o wznowienie i stanowiący jej elementarne żądanie wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji sformułowane zostały w oparciu o to, że "wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, a dodatkowo decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego przepisami prawa stanowiska innego organu", które to kwestie są podnoszone wyłącznie w sprawie ze skargi o wznowienie i mają jasno uregulowaną podstawę prawną, której źródłem jest art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., a argumenty i dowody na poparcie powyżej sformułowanych zarzutów znalazły poparcie w dotychczas przedłożonym przez skarżącą Spółkę materiale dowodowym: 1) decyzja została wydana bez wymaganego prawem stanowiska Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni zgodnie z art. 394 ust. 1 pkt. 5 i 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.) w zw. z art. 388 ust. 2 Prawa wodnego z tego powodu, że odprowadzanie wód z wykopów budowlanych skutkując obniżeniem lustra wody wymaga zgody wodnoprawnej, a nie jak napisał organ w uzasadnieniu "zgłoszenia wodnoprawnego", tymczasem zgoda wodnoprawna nigdy nie została w tej sprawie wydana mimo obowiązku ustawowego, nigdy jak wynika z akt sprawy PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni nie został sporządzony przed wydaniem zaskarżonej decyzji operat wodnoprawny, co wskazuje nie tylko na prawdopodobieństwo uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie wznowienia, a na znaczne prawdopodobieństwo takiego stanu rzeczy, gdyż postępowanie przed PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni w Toruniu, które rozpoznało sprawę niezgodnie z przepisami prawa w oparciu o zgłoszenie zamiast rozpoznać ją w trybie o wydanie zgody wodnoprawnej, co oznacza że wydając zaskarżone orzeczenie organ nie rozróżnił podnoszonych zarzutów przez skarżącą, nie zrozumiał treści skargi i podstaw wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, a przede wszystkim organ drugiej instancji nie rozróżnia dwóch odmiennych trybów postępowania na podstawie Prawa wodnego i nie dostrzega różnicy między zgłoszeniem wodnoprawnym a decyzją o pozwoleniu wodnoprawnym, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia tej natury, że gdyby organ takie niuanse dostrzegł to by nie miał wątpliwości co do konieczności wstrzymania wykonania decyzji, zwłaszcza że skutki wydania zaskarżonej decyzji są daleko idące, albowiem jak wynika z załączonych ekspertyz i nowej załączonej do niniejszego pisma ekspertyzy ukazują wysokość strat materialnych po stronie właściciela nieruchomości sąsiedniej E. Sp. z o.o. i dodatkowo najemcy tej nieruchomości A. Sp. z o.o. wskutek wadliwie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, którą wydano bez uprzedniego uzyskania decyzji o zgodzie wodnoprawnej; 2) natomiast w kontekście art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji akceptowanym przez WSA w Warszawie, skarżąca również z dużym prawdopodobieństwem wykazała podstawę żądania wznowienia, wskazując że wyszły na jaw nowe okoliczności nieznane dotychczas organowi w dniu wydania decyzji, z których wynika jednoznacznie wadliwość zatwierdzonego projektu, która została dokładnie opisana w inwentaryzacji biegłego mgr inż. M.Ś. z "października 2021 r." i podtrzymana w inwentaryzacji z października 2022 r. s. 12, który to dokument przedłożono w załączeniu "realizacja prac budowlanych na działkach [...] i [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna [...] (szczególnie przy wykopach głębokich=3,0 m ppt - definicja z rozporządzenia Ml z dnia 06.02.2003 r. w sprawie BHP winna być przeprowadzona wraz z monitorowaniem sąsiedniej zabudowy wg. wytycznych instrukcji 1TB nr 427/2007 "Warunki Techniczne wykonania i odbioru robót budowlanych - Roboty ziemne", tymczasem nieprawidłowe przygotowanie dokumentacji projektowej realizowanego obiektu budowlanego przy ul. [...] w T., w szczególności sporządzonej w oparciu o wycofane z dniem 29 kwietnia 2012 r. rozporządzenie MSWiA z dnia 24 września 1998 r. (Dz.U. 126 z 1998 r. poz. 893), z oczywistym pominięciem przez projektanta i przez organ drugiej instancji obowiązku wykonania projektu geotechnicznego, spowodowało po pierwsze, opisane w inwentaryzacji z października 2022 r. szkody materialne znacznych rozmiarów, a po wtóre źródłem powyższych konsekwencji jest obarczona wadą wznowieniową decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, co stanowi już nie prawdopodobieństwo, a dowód istnienia przesłanki do uchylenia wadliwej decyzji w trybie wznowienia, a która to okoliczność jako istotna została pominięta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zatem nie ma racji organ twierdząc, że nie istnieje w niniejszej sprawie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ze skargi o wznowienie, 3) dodatkowo jako nową okoliczność i nowy dowód do sprawy o wznowienie wskazano jak wynikało z załączonej uprzednio w poczet materiału dowodowego ekspertyzy, że okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. było to, że zatwierdzony został wadliwy projekt budowlany, gdyż nie uwzględniał on wytycznych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. z 2003 r., nr 47, poz. 401) poprzez sytuowanie miejsc pracy bezpośrednio pod linią elektroenergetyczną, brak regulacji zawartych w dokumentacji projektowej sposobu realizacji prac budowlanych, zaprojektowanie, a następnie zatwierdzenie przez organ projektu prac budowlanych, które nie odpowiadały § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) poprzez bezkrytyczne zatwierdzenie przez organ projektu budowlanego, który jak się okazało po zatwierdzeniu projektu, a w czasie jego realizacji, nie zawierał części projektowej projektu określającego zależności rodzaju obudowy głębokiego wykopu od odległości do istniejących obiektów, zasadniczo w dokumentacji zarówno w części dotyczącej projektu ścianek, jak i w planie BIOZ nie zawarto obligatoryjnych wytycznych dotyczących sposobu zabezpieczenia nieruchomości sąsiednich, które ostatecznie nie zostały zabezpieczone w żaden sposób i powstały szkody, zatem wskutek ekspertyzy biegłego mgr M.S. z października 2021 r. wyszły na jaw nowe okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, które nie były znane organowi, co miało istotny wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji wobec powyżej wskazanych dowodów i okoliczności zachodzi jednak prawdopodobieństwo uchylenia decyzji po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, a nie jak uznał WSA w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny po myśli art. 183 ust. 1 i ust. 2 p.p.s.a. rozpoznaje skargę kasacyjną jedynie w granicach podniesionych zarzutów i nie bierze pod uwagę z urzędu przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. in fine ani zarzutów określonych w art. 156 k.p.a. in fine, a jedynie podstawy nieważności określone w art. 183 ust. 2 p.p.s.a., które nie są tożsame z zarzutami podniesionymi w skardze o wznowienie postępowania;
- art. 145 § 1 pkt. 1 ppkt c w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. in fine w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. in fine poprzez jego błędną wykładnię przez Sąd pierwszej instancji podzielającą stanowisko organu drugiej instancji, że nie może się równolegle toczyć postępowanie o stwierdzenie nieważności i postępowanie ze skargi o wznowienie, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że oba tryby są od siebie niezależne, oparte na zupełnie różnych przesłankach, a dodatkowo dotychczasowe orzecznictwo NSA dostarcza wiedzy, że nie ma racji organ wydający postanowienie po ponownym rozpoznaniu sprawy ani też WSA, twierdząc że wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności wyklucza skargę o wznowienie postępowania - vide wyrok NSA z 17.01.2006 r. sygn. II OSK 406/05, co miało wpływ na treść zaskarżonego;
- art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię sprowadzającą się do uznania przez Sąd pierwszej instancji, że rozpoznanie niniejszej sprawy ze skargi o wznowienie uzależnione jest od rozpoznania zagadnienia wstępnego przez inny sąd lub organ jakim jest sprawa z wniosku o stwierdzenie nieważności, w sytuacji gdy jedynym elementem łączącym oba postępowania jest sygnatura decyzji Prezydenta Miasta o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę, a w pozostałym zakresie nie istnieje żaden związek przedmiotowy między jedynym i drugim postępowaniem, a co więcej brak rozpoznania sprawy o sygn. akt II OSK 1495/22 nie stanowi tzw. bezwzględnej przeszkody do wydania decyzji w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania, wobec podniesienia w nim zupełnie innych motywów co do stanu faktycznego i zupełnie innych podstaw prawnych stanowiących podstawy żądania wszczęcia zarówno postępowania o wznowienie, jak i postępowania o stwierdzenie nieważności, co miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, albowiem choć zarzuty te zostały wyraźnie wyartykułowane we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, to zostały zupełnie pominięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, który de facto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do podstaw prawnych i faktycznych obu toczących się równolegle postępowań, stąd nie miał możliwości oceny prawnej czy sprawa o sygn. akt II OSK 1495/22 ma charakter prejudycjalny względem sprawy ze skargi o wznowienie następowania, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, albowiem uniemożliwia skarżącej podjęcie merytorycznej polemiki z uzasadnieniem Sądu meriti w tym zakresie;
- art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 183 ust. 1 i ust. 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do uznania, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając kasację będzie z urzędu badać przyczyny wznowieniowe z art. 145 § 1 k.p.a. in fine, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, albowiem taki stan prawny nie ma miejsca, gdyż po myśli art. 183 ust. 1 i ust. 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze wprawdzie pod uwagę nieważność postępowania, ale wyłącznie tą, o której ustawodawca mówi w art. 183 ust. 2 p.p.s.a., a ww. przesłanki nieważności nie są tożsame z przesłankami nieważności, które określono w art. 156 k.p.a., gdyż sprowadzają się jedynie do badania kwestii dopuszczalności drogi sądowej, zdolności sądowej i procesowej, należytego umocowania, oceny lis pendens i res iudicatae, badania składu sądu czy właściwości rzeczowej sądu do danej sprawy;
- art. 145 § 1 pkt. 1 pkt. c p.p.s.a w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ nie wyjaśnił sprawy co do istoty i nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co było również zarzutem skargi do WSA w Warszawie, a zwłaszcza Sąd pierwszej instancji przystał na zaniechanie przez organ zbadania wzajemnej relacji obu postępowań, dat ich wszczęcia i przyczyn złożenia wniosku o ich wszczęcie, co doprowadziło do nierozpoznania sprawy co do istoty i błędnych wniosków, że wynik postępowania o stwierdzenie nieważności będzie miał wpływ na wynik sprawy o wznowienie postępowania, jak również nie doprowadziło do jednoznacznych ustaleń, które z wszczętych postępowań zostało pierwsze zainicjowane, co miało wpływ na wynik postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu sądowi. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z zarzutów kasacyjnych nie okazał się zasadny.
Istota zastrzeżeń skarżącej kasacyjnie koncentruje się na zwalczaniu dokonanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oceny, zaakceptowanej przez Sąd a quo, iż w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obligująca organ do zawieszenia postępowania odwoławczego, którego przedmiotem jest decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 31 stycznia 2022 r., wydana w postępowaniu wznowieniowym.
Postępowanie administracyjne ulega zawieszeniu w oparciu o ww. przepis, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim jego rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd.
Z przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń faktycznych wynika, że decyzją z 19 listopada 2019 r., nr WAiB.6740.12.893.240.2017.ZP, Prezydent Miasta Torunia zatwierdził projekt budowlany i udzielił V. Sp. z o.o. z siedzibą w T. pozwolenia na budowę budynku usługowo-magazynowego przy ul. [...] w T., na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...]. Decyzją z 23 lipca 2020 r., nr WIR.VIII.7840.1.281.2019.JB, Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W dniu 28 sierpnia 2020 r. Spółka E. Sp. z o.o. z siedzibą w T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję organu odwoławczego. Po wniesieniu skargi do Sądu Wojewódzkiego, w dniu 4 maja 2021 r. Spółka skierowała do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 23 lipca 2020 r. Wyrokiem z 29 września 2021 r., II SA/Bd 576/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 23 lipca 2020 r. Od powyższego wyroku skarżąca Spółka wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która została zarejestrowana pod sygn. akt II OSK 1495/22. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z 31 stycznia 2022 r., nr WIR.VIII.7840.2.11.2021, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 23 lipca 2020 r. Od powyższej decyzji Spółka również wniosła odwołanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, właściwy do rozpoznania przedmiotowego odwołania uznał, że toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie w sprawie o sygn. akt II OSK 1495/22 stanowi kwestię prejudycjalną i w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postanowieniem z 8 listopada 2022 r. zawiesił postępowanie odwoławcze, a zaskarżonym postanowieniem utrzymał je w mocy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób działania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w świetle ujawnionej chronologii czynności procesowych oraz uwarunkowań prawnych, zasługuje na aprobatę. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, toczące się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie pierwotnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę uniemożliwiało załatwienie sprawy w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym tej decyzji.
Sąd a quo trafnie zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja zbiegu dwóch konkurujących ze sobą trybów weryfikacji decyzji ostatecznych, tj. trybu sądowego oraz trybu nadzwyczajnego wznowieniowego. Potrzeba przedsiębrania środków zmierzających do eliminowania takiego zbiegu trybów weryfikacyjnych ani w orzecznictwie, ani w doktrynie nie budzi wątpliwości. Częściowo zagadnienie to rozstrzyga art. 56 p.p.s.a. stanowiąc, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu.
W niniejszej sprawie doszło do sytuacji odmiennej, co wyraźnie potwierdzają ujawnione i odzwierciedlone w aktach sprawy okoliczności faktyczne. Wniosek o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w trybie art. 145 k.p.a. został złożony w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na tę samą decyzję, tj. po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji, a przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej od tego wyroku.
Sytuacja taka była poprzednio przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie , które rozstrzygnęła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2017 r., II GPS 1/17, z której wynika, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. W uchwale tej stwierdzono, że "(...) skoro w art. 56 p.p.s.a. ustawodawca wskazał, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu do czasu ich zakończenia, to należy a contrario przyjąć, iż nie ma podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji, gdy administracyjne postępowanie w trybie nadzwyczajnym zostało uruchomione po wniesieniu skargi. Jeżeli nie ma podstaw do zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym, a sprawa nie może być rozstrzygana jednocześnie w postępowaniu administracyjnym i sądowym, to organ administracji ma obowiązek zawiesić administracyjne postępowanie nadzwyczajne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym (por. P. Daniel, Prawa i obowiązki organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wrocław 2014, s. 166)".
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną jest związany poglądem wyrażonym w powołanej uchwale na zasadzie art. 269 § 1 p.p.s.a. Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala bowiem na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie ma podstaw do kwestionowania stanowiska wyrażonego w powołanej uchwale.
Zawieszenie postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie spełniało postulat powstrzymania się organu administracji od rozstrzygania sprawy do czasu prawomocnego zakończenia procesu kontroli sądowej w celu przeciwdziałania zbędnej dwutorowości weryfikacji zgodności z prawem decyzji administracyjnej.
W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd pierwszej instancji przy ocenie stosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez organ administracji nie naruszył również art. 56 p.p.s.a. O ile przepis ten nie znajdował bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie, o tyle dla jej rozstrzygnięcia istotne były poglądy prawne wypracowane na tle jego stosowania, które uwzględniono przy ocenie przesłanek zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tego powodu zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisu art. 56 p.p.s.a. uznać należało za chybiony, gdyż pomijający całokształt stanowiska Sądu pierwszej instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Na uwzględnienie nie zasługiwały także pozostałe zarzuty objęte podstawami kasacyjnymi, koncentrujące się w istocie na kwestiach stricte merytorycznych obejmujących zastrzeżenia skarżącej co do zgodności z prawem decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 23 lipca 2020 r. o pozwoleniu na budowę, które ani nie były przedmiotem kontrolowanego w niniejszej sprawie postanowienia.
Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.