II OSK 766/06

II OSK 766/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Solarski /sprawozdawca/
Krystyna Borkowska /przewodniczący/
Małgorzata Stahl
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 489/04 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2005-12-12
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 96 poz 667
art. 26 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Solarski /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gl 489/04 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w M. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. II SA/GL 489/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w M. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w M. z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w częściach dotyczących nakazu zawartego w pkt 1 decyzji organu I instancji orzekając jednocześnie, że w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a w pozostałej części skargę oddalił.
Uzasadniając powyższy wyrok Sąd I instancji wskazał, że Komendant Miejski PSP w M. decyzją z dnia [...] maja 2004 r. na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm../, art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej /Dz.U. z 2002 r. , Nr 147, poz. 1229 ze zm./, art. 104 k.p.a. w zw. z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./, w następstwie przeprowadzonej kontroli w dniu 14.04.2004r. budynku mieszkalnego przy ul. M. Nr [...] w M., nakazał [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w M. wykonać:
1. zabezpieczenie przed zadymianiem drogi ewakuacyjnej oraz zapewnić wymaganą w przepisach techniczno-budowlanych długość dojścia ewakuacyjnego w budynku, poprzez obudowanie i oddzielenie klatki schodowej od poziomu dróg komunikacji ogólnej przedsionkiem przeciwpożarowym odpowiadającym wymogom wynikającym z § 246 ust. 1 i 5 oraz § 256 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów /Dz.U. Nr 121, poz. 1138/ - w terminie do 31 grudnia 2004 r.;
2. zabezpieczyć przed zadymianiem pionową drogę ewakuacyjną poprzez zabudowanie drzwi dla komór zsypowych o klasie odporności ogniowej co najmniej EI 30. W przypadku likwidacji zsypów w budynku ściany w zlikwidowanych komorach zsypowych, w których znajdują się otwory szuflad wrzutowych, wykonać w klasie odporności ogniowej co najmniej EI 60 w terminie do 31 grudnia 2004 r.
Jednocześnie organ stwierdził, że nakładane obowiązki mogą być spełnione w inny sposób, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego do spraw zabezpieczeń p.poż., uzgodnionej z właściwym Komendantem Wojewódzkim PSP.
W odwołaniu Spółdzielnia podniosła, że przedmiotowy budynek oddano do użytku w 1978 r. zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego /Dz.Bud. z 1966 r. Nr 10, poz. 44/. Budynek spełniał również wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. Nr 17, poz. 62/. Nadto zgodnie z § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 960/, przepisów rozporządzenia nie stosuje się do obiektów istniejących.
Śląski Komendant Wojewódzki PSP w Katowicach decyzją z dnia [...] lipca 2004r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji i wskazując na protokół przeprowadzonej w dniu 14 kwietnia 2004 r. kontroli podpisany bez zastrzeżeń przez przedstawiciela Spółdzielni stwierdził, że decyzja ma oparcie w § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który to przepis pozwala stosować aktualnie obowiązujące przepisy dot. bezpieczeństwa pożarowego w stosunku do użytkowników istniejących budynków. Odnosząc się do odwołania wyjaśnił, że decyzja organu I instancji nie dotyczy obowiązku polegającego na konieczności zapewnienia oddymiania klatki schodowej, z tego też powodu prośba o zwolnienie z realizacji takiego obowiązku świadczy o niezrozumieniu treści nakazu. Organ II instancji nie znalazł też podstaw prawnych do uwzględnienia odwołania w części dot. długości dojścia ewakuacyjnego i nakazanych działań związanych z doprowadzeniem do nich do stanu zgodnego z przepisami prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w M. zarzuciła naruszenie art. 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania oraz § 12 rozporządzenia MSWiA w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, jak również pozostałych przepisów w decyzji powołanych. Spółdzielnia wskazała też na stanowisko Komendy Głównej PSP z dnia 5 marca 1998 r. gdzie uznano, że brak przedsionków przeciwpożarowych nie jest warunkiem do stwierdzenia w budynku występowania zagrożenia życia ludzi, a jedynie w przypadku braku możliwości otwarcia, wybicia okien w klatce schodowej, gdzie w kontrolowanym budynku taka możliwość występuje. Zakwestionowano również zasadność pozostałych nałożonych obowiązków.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a nadto wskazał, że jeśli z typowo inżynierskich względów wykonanie obowiązków byłoby niewykonalne, to dopuszcza się inny sposób spełnienia tego obowiązku. Niezasadne jest również wskazywanie przez skarżącą na pismo Komendanta Głównego PSP z dnia 5 marca 1998r., ponieważ od 2002r. obowiązuje nowe rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, co stanowisko Komendanta Głównego czyni nieaktualnym.
Pismem procesowym z dnia 31 maja 2005 r. uczestnik postępowania P. R. wniósł o nieuwzględnienie skargi.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pierwszej kolejności odniósł się do tej części zaskarżonej decyzji, w stosunku do której skarga została uwzględniona. Wskazał, że każde rozstrzygnięcie organu winno w sposób jednoznaczny i precyzyjny określać zamieszczone w nim prawa lub obowiązki, a wszelkie niejasności w tym zakresie mogą stanowić przedmiot wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a., co jednak nie może wpływać na treść osnowy decyzji administracyjnej. Oznacza to, że wszelkie niejasności osnowy decyzji administracyjnej skutkują wadliwością podjętego rozstrzygnięcia, która ma istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym jest przesłanką uzasadniającą uwzględnienie skargi. Niezależnie od tego każde rozstrzygnięcie organu administracji publicznej musi być możliwe do wykonania przez adresata. Organ administracji publicznej podejmując rozstrzygnięcie nie może w sposób bezrefleksyjny stosować przepisy prawa lecz winien mieć świadomość tego, czy nałożony nakaz jest możliwy w danych warunkach technicznych do wykonania, a jeżeli możliwości takiej nie ma, to wówczas organ winien podjąć takie działania, które umożliwiłyby przestrzeganie obowiązujących przepisów prawa i dały możliwość wykonania nałożonego obowiązku. Nałożenie na adresata rozstrzygnięcia obowiązku niemożliwego do wykonania z technicznego punktu widzenia stanowi naruszenie zasady ogólnej wyrażonej w art. 8 k.p.a., a w krańcowych sytuacjach może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia z uwagi na jego niewykonalność w dniu wydania i jeżeli ma ona charakter trwały. Wydanie decyzji ze wskazanymi uchybieniami również stanowi przesłankę uwzględnienia skargi. Opisując szczegółowo pkt 1 nakazu Sąd stwierdził, że jego treść nakazu ma umocowanie w przepisach, ponieważ wynika wprost z treści postanowień § 232 ust. 3, § 246 ust. 1 i 5 oraz § 256 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Min. Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 i 5 rozporządzenia Min. Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Jednocześnie nakaz ten został tak sformułowany, że występują istotne wątpliwości, czy przedmiotowy przedsionek ma być jeden i tak umiejscowiony, by uzyskana została prawem przewidziana długość drogi ewakuacyjnej, czy też przedsionki takie mają być zlokalizowane tak, by oddzielały drogi ewakuacyjne od poziomych dróg komunikacji ogólnej na każdej kondygnacji budynku. Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji wątpliwości tej nie wyjaśnia, a zatem wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia skargi w tym zakresie. Nadto Sąd zauważył, że z punktu widzenia technicznego wykonanie przedmiotowego nakazu wydaje się niemożliwe, co w pewien sposób potwierdza organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę – okoliczność ta także uzasadnia uwzględnienie skargi. Organy wprawdzie wskazują na występujące możliwości przysługujące stronie skarżącej, a wynikające z § 2 rozporządzenia Min. Infrastruktury w sprawie warunków technicznych (...), jednakże organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania rozstrzygnięć możliwych do wykonania, a zatem w rozpoznawanej sprawie winien po stwierdzeniu niemożności wykonania obowiązku zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów prawa, podjąć z urzędu działania zmierzające do nałożenia takiego obowiązku, który byłby możliwy do realizacji. Jednocześnie Sąd nie podzielił argumentacji skarżącej Spółdzielni, że organy naruszyły § 207 ust. 2 rozporządzenia Min. Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z treścią § 330 tego rozporządzenia, jego przepisów nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów oraz zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl § 207 ust. 2 rozporządzenia przepisy dot. bezpieczeństwa pożarowego, a także oświetlenia awaryjnego, o których mowa w § 181, stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2 również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Stąd też wskazane przepisy z uwagi na bezpieczeństwo przeciwpożarowe mają zastosowanie także do budynków istniejących, niezależnie od daty ich wybudowania. Także nie może być brane pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego PSP wyrażone w piśmie z dnia 5 marca 1998 r., gdyż nie jest ono źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a tylko takie normy prawa mogą stanowić podstawę przyznawania praw i nakładania obowiązków; nadto sformułowane zostało pod rządami rozporządzenia określającego warunki techniczne, nie obowiązującego w dacie przeprowadzenia kontroli i podejmowania rozstrzygnięcia. W świetle powyższego skarga dotycząca nakazu zawartego w pkt 1 rozstrzygnięcia organu I instancji musi zostać uwzględniona, z uwagi na wyczerpanie przesłanek sformułowanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.
Jednocześnie Sąd nie uwzględnił skargi odnośnie do nakazu sformułowanego w pkt 2 rozstrzygnięcia organu I instancji, bowiem treść tego nakazu ma umocowanie wprost w przepisie § 216 ust. 1 rozporządzenia Min. Infrastruktury w sprawie warunków technicznych (...) w zw. z § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Min. Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia § 12 ust. 1 pkt 5 wskazanego ostatnio rozporządzenia, to przepis ten należy interpretować w taki sposób, że podstawą do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi jest niezabezpieczenie przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych wymienionych w przepisach techniczno-budowlanych. Organy trafnie wskazały, że drożnym przewodem zsypowym dym może przenosić się z niższej kondygnacji do najwyższej i w ten sposób ograniczy możliwości ewakuacyjne. Zatem w tej części skargę należało oddalić.
W skardze kasacyjnej radca prawny reprezentujący Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach wskazując na art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w części uwzględniającej skargę Spółdzielni formułując zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego interpretację, a to:
1. art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej /tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm./,
2. § 2 ust. 2, § 246 ust. 1 i 5 oraz § 256 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./,
3. § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r., w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów /Dz.U. Nr 121, poz. 1138/.
Na tej podstawie wniósł o uchylenie pkt 1 zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty wskazano, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP, właściwy Komendant w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych uprawnionych jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Nie jest zatem konieczne określenie stronie, jakie czynności ma podjąć, by stwierdzone uchybienie usunąć. Jeżeli zatem nałożony przez Komendanta PSP obowiązek wynikający z przepisów o ochronie przeciwpożarowej wymaga od strony innych działań, to obowiązkiem strony jest podjęcie takich czynności. W sprawie naruszenie przepisów przeciwpożarowych polegało na niezapewnieniu możliwości bezpiecznego opuszczenia budynku podczas pożaru. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 16 czerwca 2003 r. stanowi to podstawę do uznania stanu budynku za zagrażający życiu ludzi, co jest równoznaczne /§ 2 ust. 2/ z nałożeniem na właściciela budynku obowiązku zastosowania rozwiązań zapewniających spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych. W takiej sytuacji nakaz organów administracyjnych określony w pkt 1 decyzji Komendanta Miejskiego PSP jest prawidłowy. Przyznał to Sąd oddalając skargę w pozostałej części dotyczącej w pełnym zakresie zobowiązania strony do usunięcia zagrożenia dla życia ludzi i wydanych w oparciu o wskazane podstawy. Dokonując kontroli legalności decyzji Sąd poszedł jednak dalej i wdał się w ocenę merytoryczną nałożonego obowiązku, czyli w ocenę sposobu usunięcia stanu zagrożenia życia. Tym samym Sąd podważył stosowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sposób formułowania wymagań, a jednocześnie zignorował elementarne zasady zapewniania ochrony przeciwpożarowej, zwłaszcza w odniesieniu do wymagań w zakresie ewakuacji ludzi. Zgodnie z § 236 ust. 1 tego rozporządzenia, z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi konieczne jest zapewnienie możliwości ewakuacji ludzi w bezpieczne miejsce, którym może być przestrzeń poza budynkiem lub sąsiednia strefa pożarowa. Wymagania dla miejsca bezpiecznego określone są w dalszej części rozporządzenia, a odnośnie do klatek schodowych, które mają stanowić takie miejsce bezpieczne – w § 256. Z przepisu tego wynika, że klatka tego typu powinna być m.in. obudowana i zamykana, drzwiami o klasie odporności ogniowej co najmniej EI 30, a w szczególnych przypadkach drzwiami dymoszczelnymi. Podążając tokiem myślenia Sądu, zapis ten prawdopodobnie też należałoby uznać za budzący wątpliwości, gdyż nie wskazano w nim czy zamknięcie takie jest wymagane na każdej kondygnacji budynku albo tylko tam, gdzie przekroczono dopuszczalną długość dojścia ewakuacyjnego. Podobne wątpliwości należałoby mieć także czytając § 245 rozporządzenia wymieniającego przypadki budynków, w których należy stosować klatki schodowe obudowane i zamykane drzwiami. Tymczasem podstawową zasadą jest w takich sytuacjach odpowiednie wydzielenie klatek schodowych od poziomych dróg komunikacji ogólnej na każdej kondygnacji budynku, gdyż inne rozwiązanie byłoby nielogiczne i nie gwarantowałoby osiągnięcia celu - w tym przypadku umożliwienie dojścia do strefy bezpiecznej. Taką strefą w żadnym przypadku nie może być klatka schodowa oddzielona przedsionkiem tylko na jednej kondygnacji budynku. W tej sytuacji zarzuty Sądu odnośnie do sposobu sformułowania nakazu są całkowicie niezrozumiałe i pozbawione jakichkolwiek podstaw. Również stanowisko Sądu, że wykonanie przedmiotowego nakazu jest niemożliwe stanowi nieuprawnioną tezą, której Sąd nie udowodnił. Powoływanie się natomiast na stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę w tym zakresie jest nieprawidłowe, bowiem wypowiedź ta dotyczy kategorii czysto hipotetycznych, a celem jej było wyjaśnienie dopuszczalnego trybu spełnienia wymagań przepisów. Niezależnie od tego praktycznie w całym postępowaniu nikt poza skarżącym nie stwierdził niewykonalności nałożonego obowiązku, a sam skarżący poza wygłoszeniem takiego poglądu też tego nie uzasadnił. Natomiast skarżący stwierdził, że jego zdaniem zabudowa przedsionków jest niecelowa, a ich brak nie powoduje występowania zagrożenia życiu ludzi podważając ocenę w ten sposób dokonaną przez organ OSP. Również nie można zgodzić się z poglądem, że w przypadku stwierdzenia niemożności wykonania obowiązku zgodnie z przepisami prawa organ winien z urzędu podjąć działania zmierzające do nałożenia takiego obowiązku, który byłby możliwy do zrealizowania. Taka teza stoi w sprzeczności z § 2 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r., który uprawnienie do określania sposobu wykonania obowiązku nadaje jedynie rzeczoznawcom oraz właściwym jednostkom badawczo-rozwojowym. Natomiast Komendant Wojewódzki PSP w takiej sytuacji jest tylko organem uzgadniającym i wobec tego wejście przez organ PSP w uprawnienia rzeczoznawców byłoby oczywistym złamaniem prawa. Końcowo skarga kasacyjna stwierdza, że podporządkowanie się przyjętemu przez Sąd sposobowi interpretacji przepisów w zakresie egzekwowania wymagań bezpieczeństwa pożarowego uniemożliwi organom PSP wykonywanie obowiązków określonych w ustawie z 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej, w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 5.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w M. wniosła o jej oddalenie i cytując pkt 1 nakazu wydanego przez organ I instancji zawarła stanowisko, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach słusznie uznał, iż nakaz ten nie jest jednoznaczny i precyzyjny. W konsekwencji tego zaskarżony wyrok nie narusza wskazanych skargą kasacyjną przepisów prawa materialnego i znajduje umocowanie w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art.174 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwojakiego rodzaju podstawach:
1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie natomiast z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Uznając, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przed sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.
W podstawach kasacyjnych wniesionego środka odwoławczego podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego interpretację. Sformułowanie zarzutu naruszenia jedynie prawa materialnego oznacza, że poza skargą kasacyjną znalazły się ustalenia faktyczne Sądu I instancji, które legły u podstaw wyroku.
Rozpoznając sprawę w tak wyznaczonych przez skargę kasacyjną granicach ocenić należy sformułowane w niej zarzuty, przy czym posługując się językiem ustawy, skarga kasacyjna podważa dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię, a więc wskazuje na mylne rozumienie następujących przepisów prawa:
1. art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej /tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm./ - zwaną dalej ustawą o PSP,
2. § 2 ust. 2, § 246 ust. 1 i 5 oraz § 256 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./- zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych,
3. § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r., w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów /Dz.U. Nr 121, poz. 1138/- zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ochrony p.poż.
Odnosząc się do powyższych zarzutów przede wszystkim zauważyć należy, że art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP jest przepisem kompetencyjnym, upoważnia właściwego komendanta Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, do nałożenia w drodze decyzji administracyjnej nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.
Sąd Wojewódzki rozpoznając skargę na decyzję organów Państwowej Straży Pożarnej nakładającą na Spółdzielnię obowiązki sformułowane w dwóch odrębnych nakazach, w części odnoszącej się do pierwszego nakazu skargę uwzględnił i uchylił rozstrzygnięcie organów obu instancji, w pozostałym natomiast zakresie – skargę oddalił. Wyrokując w ten sposób Sąd I instancji nie podważył uprawnienia organów do wydawania decyzji administracyjnych nakazujących usunięcia konkretnych uchybień, mających oparcie w prawie materialnym. Uwzględniając częściowo skargę WSA poddał krytycznej ocenie wyłącznie samo sformułowania nakazu stwierdzając, że każde rozstrzygnięcie w sposób jednoznaczny i precyzyjny winno określać nałożone obowiązki. Tymczasem zamieszczony w punkcie I. decyzji nakaz wymogom tym nie odpowiadał, a jego niejednoznaczne sformułowanie mogło budzić wątpliwości na etapie wykonania decyzji. Argumentacja taka jednoznacznie wskazuje, że nie zostały zakwestionowane kompetencje organów do nakładania obowiązków w oparciu o przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP. Potwierdzeniem powyższego jest też fakt, iż klarowny, jednoznacznie sformułowany nakaz zawarty w punkcie drugim decyzji spotkał się z pełną aprobatą Sądu i w tym zakresie skarga Spółdzielni została oddalona. Chybiony jest więc zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP.
Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty to przede wszystkim należy zauważyć, że skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ochrony p.poż. Przepis ten w ustępie 1 zawiera pięć punków, skarga kasacyjna natomiast nie wskazuje, który z nich Sąd I instancji naruszył.
Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszony przez sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem skarżącego, polega niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany (tak NSA w wyroku z dnia 14.04.2004r. sygn. FSK 11/04 – niepubl.). Podzielając zaprezentowany pogląd stwierdzić należy, że skoro skarga kasacyjna w tej części nie czyni zadość wskazanym wymogom, to Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł domyślać się czy interpretować skargi kasacyjnej co do jej podstaw. Powyższe ma ten skutek, że zarzut naruszenia § 12 ust. 1 i 2 nie może być uwzględniony. Niezależnie od tego zauważyć należy, że organy PSP w materialnoprawnej podstawie nakazu, który został uchylony przez Sąd I instancji, nie powołały ust.2 § 12 wskazanego ostatnio rozporządzenia; stąd też o naruszeniu tej normy prawnej poprzez błędną wykładnię w ogóle nie może być mowy.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarga Spółdzielni kwestionująca zasadność stosowania przez organy przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a także rozporządzenia w sprawie ochrony p.poż., na uwzględnienie nie zasługiwała. Sąd Wojewódzki dał temu wyraz stwierdzając, że treść nakazu ma umocowanie w przepisach prawa, ponieważ wynika wprost z § 232 ust. 3, § 246 ust. 1 i 5 oraz § 256 ust.1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w związku z § 12 ust.1 pkt 2 i 5 rozporządzenia w sprawie ochrony p.poż. Zatem stwierdzić należy, że Sąd odnosząc się do materialnoprawnej podstawy przedmiotowego nakazu, w pełni zaaprobował stanowisko organów PSP, nie odnosząc się przy tym do § 2 ust.2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Natomiast o uwzględnieniu skargi Spółdzielni zadecydował jedynie sam sposób sformułowania nakazu, rodzący wedle oceny Sądu Wojewódzkiego wątpliwości interpretacyjne, jednakże kwestia ta znajduje się poza granicami wyznaczonymi skargą kasacyjną.
Co się tyczy z kolei naruszenia § 2 ust.2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to Sąd Wojewódzki ze względu na uwzględnienie skargi nie wypowiedział się w tej materii, a niezależnie od tego skarga kasacyjna nie wskazuje, na czym miałaby polegać błędna wykładnia wskazanego przepisu. Wobec tego i ten zarzut skargi kasacyjnej nie może być uwzględniony.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku, w oparciu o art.184 P.p.s.a.