II OSK 763/07

II OSK 763/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-08-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /sprawozdawca/
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Jerzy Solarski
Symbol z opisem
6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2462/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-11-30
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Jerzy Solarski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. , A. B., W. M., S. W., J. K. M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2462/05 w sprawie ze skargi M. B., M. M., A. B. , W. M. , A. L., S. W. i J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi ekspresowej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2006 sygn. akt IV SA/Wa 2462/05 oddalił skargi A. B., W. M. , A. L., S. W., J. K., M. B. oraz M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] ([...]), utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] ([...]), którą Wojewoda Lubelski ustalił na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad lokalizację drogi ekspresowej [...] na terenie gminy K., na odcinku od granicy z gminą J. do włączenia do istniejącej drogi krajowej Nr [...] w obrębie geodezyjnym T., na długości 7,197 km.
Jak wynika z akt sprawy, M. B. w skardze do sądu administracyjnego, podobnie jak w odwołaniu wyraziła pogląd, iż zlokalizowanie tej inwestycji zbyt blisko miasta L. jest nieperspektywiczne. Powołała się na podnoszony przez nią w odwołaniu negatywny wpływ tej drogi na środowisko i sąsiednie nieruchomości oraz zniszczenie lasów, jakie spowoduje jej realizacja wg przyjętego wariantu, zamiast wariantu wynikającego z uprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy. Uznała także, iż o wszczęciu tego postępowania lokalizacyjnego i możliwości wniesienia protestów winna być poinformowana indywidualnie, jest bowiem właścicielką działek obkutych inwestycją. Podkreśliła również, iż przyjęty przebieg przedmiotowej drogi poprzez gminę K. sprzeczny jest z uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] nr [...].
A. L. w swej skardze indywidualnej podniósł, iż w jego przekonaniu nie odpowiada faktom stwierdzenie Ministra Infrastruktury, że przebieg drogi powiatowej nr [...] nie będzie zmieniany w ramach realizacji drogi [...] na odcinku gminy K. Analiza projektu inwestycji oraz odpowiedź GDDKiA z dnia 23 września 2005 r. wskazuje bowiem, że zmiana przebiegu tej drogi nastąpi. W efekcie zajęte zostanie 13 m z jego działki o nr [...], a droga powiatowa nr [...] będzie przebiegała w odległości 6 m od krawędzi jego budynku mieszkalnego. Wniósł o przesunięcie jej przebiegu na odległość 20 m od tego budynku, której to możliwości nie wykluczył inwestor, ale niczego, jak podkreślił skarżący, w tym kierunku dotychczas nie zrobił.
Pełnomocnik A. L. i pozostałych skarżących zarzucił organowi odwoławczemu przewlekłość postępowania, poprzez przekroczenie ustawowo zakreślonego terminu 14 dni na wydanie rozstrzygnięcia. W przekonaniu pełnomocnika Minister nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniach. Nadto pełnomocnik powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu, które wniósł w imieniu M. M. Zarzucił mianowicie Wojewodzie wydanie owej decyzji lokalizacyjnej z przekroczeniem 3-miesięcznego terminu wynikającego z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., przy zaniechaniu wymogów wynikających z art. 36 K.p.a., przez co strony pozbawiono możliwości skorzystania z art. 37 K.p.a. Zarzucił także naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przez wydanie decyzji po upływie 13, a nie 14 dni od wystąpienia do Wójta o wydanie opinii o wniosku inwestora, kiedy to dopiero milczenie wójta można uznać za brak zastrzeżeń do wniosku. W jego ocenie doszło także do naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez niedołączenie przez inwestora do wniosku z dnia 25 maja 2005 r. wymaganej, aktualnej opinii wójta oraz nieuwzględnienie tego uchybienia przy wydawaniu decyzji. Zdaniem pełnomocnika skarżących naruszono także art. 42 ust. 2 cyt. ustawy. W postępowaniu tym wykorzystana została bowiem dokumentacja zgromadzona w postępowaniu o udzielenie wskazań lokalizacyjnych, mimo iż zaniechano umorzenia tego postępowania. Postępowanie to zostało w jego ocenie wszczęte przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., skoro wstępne czynności (ustalenie wariantów przebiegu lokalizacji inwestycji) dokonano w 2001 r. Pełnomocnik skarżących zarzucił także organowi odwoławczemu zastosowanie swobodnej i dowolnej wykładni prawa, poprzez zamienne stosowanie przepisów K.p.a. i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Pełnomocnik ponownie zaznaczył, że opinia wójta załączona do wniosku przez inwestora jest nieprawidłowa i nie może stanowić poprawnego załącznika tego wniosku. Nie odnosi się ona bowiem do materiału opiniotwórczego zgromadzonego w niniejszej sprawie. Pierwotnie sporządzona opinia opierała się na krańcowo innych podstawach. Stąd wniosek ten w myśl art. 64 ust. 2 K.p.a. powinien zostać pozostawiony bez rozpoznania.
W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie i przyznał, iż przekroczony został 14-dniowy termin na rozpoznanie odwołań. Sprawa jednakże jest szczególnie skomplikowana, a wpłynęło w niej 13 odwołań. Wbrew twierdzeniom skarżących w zaskarżonej decyzji rozpatrzono wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniach, uzasadniając przyczyny ich nieuwzględnienia, zgodnie z wymogami płynącymi z art. 107 § 3 K.p.a.
Odnosząc się do zarzutu indywidualnie wniesionego przez A. L. organ odwoławczy podkreślił, że należąca do niego działka o nr ew. [...], obręb M., położona w sąsiedztwie drogi powiatowej nr [...] leży poza liniami rozgraniczającymi inwestycji, które wytyczyła decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 30 sierpnia 2005 r. oraz że działka ta nie podlega podziałowi, o którym orzekła przedmiotowa decyzja.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2006 r. między innymi wskazał na to, że orzeczenia organów administracji kontrolowane przez Sąd w niniejszej sprawie zostały wydane po wejściu w życie (28 lipca 2005 r.) postanowień ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954), zgodnie z którą przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, do których należą inwestycje drogowe tej miary, mogą być realizowane wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis przejściowy tej ustawy – art. 19 ust. 1 przewidział jednak możliwość odstępstwa od tej zasady w odniesieniu do postępowań wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, na wniosek uprawnionego podmiotu. Wówczas zastosowanie znajdują dotychczasowe przepisy.
Wniosek inwestora o ustalenie warunków lokalizacji przedmiotowej drogi wpłynął przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 maja 2005 r., w tym stanie rzeczy GDDKiA skorzystała z przewidzianego przez ustawodawcę odstępstwa i złożyła wniosek w trybie art. 19 w dniu 2 sierpnia 2005 r. Z tego względu zarówno Wojewoda Lubelski jak i Minister Środowiska dokonywali oceny decyzji lokalizacyjnej w zakresie jej oddziaływania na środowisko w oparciu o przepisy dotychczasowe, w tym raport oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko, sporządzony wg załącznika nr 1 do ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Raport wg załącznika nr 1 cyt. ustawy, obowiązującego w dniu złożenia przez inwestora wniosku o realizację tego zamierzenia musiał zatem zawierać opis wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia oraz wariantów przebiegu przedsięwzięcia drogowego wraz z uzasadnieniem ich wyboru. W tym zakresie raport został uzupełniony.
Z nadesłanych przez pełnomocnika skarżących, jak i Ministra Budownictwa materiałów wynika, ze wariantów przebiegu drogi poddanych ocenie i opracowaniu przez GDDKiA było wiele. Poza przyjętym w decyzji lokalizacyjnej wariantem przebiegającym bliżej ówczesnych granic miasta Lublina, pozytywnie zaopiniowanym początkowo przez Wójta Gminy K. istniał wariant pośredni "alternatywa A" oraz najbardziej wydłużony, odsunięty w kierunku zachodnim "wariant gminny". W wyniku uzgodnień opracowano wariant V i VI trasy, przesuwając lokalizację węzła "K" ok. 1 km na południowy zachód. Potem pojawiły się kolejne koncepcje. Wreszcie na wyjazdowym posiedzeniu Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych z dnia 22 lipca 2004 r. M. M. – przedstawiciel Komitetu Protestacyjnego mieszkańców gminy K. zaprezentował wariant przebiegu drogi opracowany przez Komitet, przedkładając projekt graficzny. Jego projekt w porównaniu z pozostałymi wariantami przewidywał znaczne przesunięcie trasy na zachód i południe, wydłużając ją znacznie na przestrzeni gminy, w porównaniu do wariantu przyjętego w zaskarżonej decyzji. Projekt ten przekazano do zaopiniowania Staroście Lubelskiemu. Po uzyskaniu stanowiska Starosty GDDKiA otrzymała z Urzędu Gminy K. uchwałę nr [...] z dnia [...] Rady Gminy K., dotyczącą przebiegu trasy wg załączonej mapy, którą jak podkreślono w § 1 tej uchwały przedstawiono na posiedzeniu Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych z dnia 22 lipca 2004 r., z ewentualnymi korektami zmierzającymi do wyeliminowania potencjalnych kolizji. Uchwałę tę mającą charakter intencyjny, a nie normatywny, co potwierdził WSA w Lublinie w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt III SA/Lu 192/05 podjęto, jak wynika z protokołu nadzwyczajnego posiedzenia Rady Gminy K., przy dużym zaangażowaniu przewodniczącego Komitetu Protestacyjnego – M. M.. Po analizie załączonej do uchwały mapy GDDKiA stwierdzono, iż przyjęty wariant odbiega od projektu przebiegu drogi ekspresowej [...] na terenie gminy K., zaproponowanego przez Komitet, przyjętego do dalszych uzgodnień i będącego przedmiotem uzgodnień Starosty. Załączony projekt graficzny do owej uchwały nie odpowiadał zatem przedłożonemu przez Komitet Protestacyjny na posiedzeniu KOPI w dniu 22 lipca 2004 r. Należy przy tym nadmienić, że jak wynika ze zgromadzonych dokumentów, na posiedzeniu KOPI w dniu 14 stycznia 2005 r. ani Wójt Gminy K., ani M. M.– przedstawiciel Komitetu Protestacyjnego nie poinformowali, że prezentowany obok podstawowego wariantu przebiegu trasy przez gminę wariant Komitetu Protestacyjnego nie jest wariantem, który został przegłosowany w dniu 7 października 2004 r. na posiedzeniu rady Gminy K. To posunięcie Komitetu Protestacyjnego podważyło jego wiarygodność, a nadto stworzyło sytuację, w której wójt tej gminy związany treścią uchwały nie mógł już uzgadniać projektu przebiegu tej trasy zaproponowanego wcześniej przez Komitet Protestacyjny (na posiedzeniu KOPI w dniu 22 lipca 2004 r.), przyjętego i skierowanego do uzgodnienia przez Starostę. Kwestia trasy przebiegu tej inwestycji znacznie podzieliła nadto społeczność gminy K., w przeciwieństwie do gmin sąsiednich. Długie wyczekiwanie na akceptację któregoś z wariantów i stan niepewności co do trasy jej przebiegu przez gminę wpływały na powstawanie nowych inwestycji budowlanych, także na obszarze proponowanej trasy przebiegu tak przez Komitet Protestacyjny, jak i przyjętej w uchwale Rady Gminy z dnia 7 października 2004 r. Przebiegowi tej inwestycji wskazanemu w intencyjnej uchwale z dnia 7 października 2004 r. sprzeciwił się z kolei zdecydowanie Międzywiejski Komitet Protestacyjny twierdząc, iż zarówno wariant popierany początkowo przez Komitet Protestacyjny, jak i przyjęty uchwałą z dnia 7 października 2004 r. przygotowano wbrew woli większości mieszkańców (przeciwko zebrano 1624 podpisy). Pismo tej treści Międzywiejski Komitet Protestacyjny skierował w dniu 22 sierpnia 2004 r. do GDDKiA w Warszawie.
W tym stanie rzeczy nie można stawiać zarzutu inwestorowi, iż po przeprowadzeniu długotrwałych konsultacji społecznych, mając na uwadze taki obrót sprawy zdecydował się na zaniechanie dalszych konsultacji i przygotował wniosek o ustalenie lokalizacji.
Okolicznością, która nakazywałaby rozważenie innego wariantu przebiegu drogi ekspresowej [...] na terenie gminy K., byłoby wytyczenie tej trasy z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.
Minister Infrastruktury w swym rozstrzygnięciu podkreślił, że to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych inwestycji. Ani organ prowadzący postępowanie w I instancji, ani organ odwoławczy nie są uprawnione do oceny kosztów realizacji zamierzonej inwestycji, ani też do wskazywania inwestorowi trasy inwestycji. Stwierdzenie to jest zasadne, a rozważenie innego wariantu przebiegu trasy stałoby się konieczne, jeśli z jakichś przyczyn realizacja projektu wskazanego przez inwestora napotykałaby przeszkody prawne.
W uzupełnionym raporcie oddziaływania na środowisko tej inwestycji stwierdzono, że las w K. leży poza obszarami objętymi ochroną przyrody, a w strefie oddziaływania planowanej obwodnicy nie stwierdzono miejsc kwalifikujących się jako obszary chronione w ramach programu Natura 2000. Przebieg planowanego odcinka obwodnicy przechodzącego przez las inwestor zlokalizował, jak zaznaczył, w miejscu najmniej uciążliwym dla kompleksu leśnego. Nadto raport wskazywał, że w lesie K. nie stwierdzono istnienia siedlisk gatunków chronionych.
W niniejszej sprawie nie została wydana decyzja Ministra do spraw ochrony środowiskowej lub właściwego terytorialnie Wojewody (w zależności od rodzaju własności lasu) o pozbawienie go charakteru lasu ochronnego. W lasach ochronnych dopuszczone jest jedynie wznoszenie budynków budowli służących m.in. obronności lub bezpieczeństwu Państwa. Zamierzona inwestycja niewątpliwie stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Autostrada ta jednakże, jak podkreślił w swym wniosku inwestor znajduje się w wykazie dróg o znaczeniu obronnym, stanowiącym akt wykonawczy wydany na podstawie art. 4a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Gdyby jednak tak nawet nie było, to zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Podobnie w sprawie tej nie ma znaczenia fakt, iż w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K., który już wyekspirował teren przewidziany pod tę inwestycję znajdował się w innym miejscu niż to przewidziano w decyzji lokalizacyjnej. Art. 10 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowi bowiem, że w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się.
Mimo zatem iż inwestycja ta ma przecinać las K., obowiązujące przepisy, w wypadku lokalizowania drogi, nie uniemożliwiają tego typu inwestycji na terenach leśnych. Należy nadto zauważyć, iż las ten nie pozostaje w zarządzie Lasów Państwowych. Wbrew przekonaniu skarżącej M. B. nietrafny jest jej zarzut, iż decyzja lokalizacyjna winna być jej doręczona. Art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wyraźnie bowiem stanowi, iż pozostałe strony zawiadamiane są o wydaniu decyzji lokalizacyjnej drogi w drodze obwieszczeń w urzędach gmin oraz w prasie lokalnej, poza wnioskodawcą, którego zawiadamia się o jej wydaniu. Tryb ten nie przeszkodził w żadnym razie we wnoszeniu odwołań, których wpłynęło 13, w tym odwołanie skarżącej. Pozostałe zarzuty podniesione w obu skargach również nie zasługiwały na uwzględnienie. Minister Infrastruktury, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących, odniósł się bardzo szczegółowo do zarzutów podniesionych przez pełnomocnika skarżących, uprzednio sformułowanych w odwołaniu wniesionym w imieniu M. M., a zaprezentowana przez Ministra argumentacja jest trafna. Zgłoszony zarzut, iż wójt gminy K. zaopiniował wniosek inwestora w oparciu o nieuzupełniony raport oddziaływania na środowisko zamierzonej inwestycji, co przemawiało zdaniem pełnomocnika skarżących, za koniecznością pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania nie jest trafny. Należy bowiem podkreślić, że stanowisko Wójta z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie tej inwestycji było negatywne i sugerowało konieczność odrzucenia wniosku oraz przekazania go do poprawienia. Treść tej opinii nie wiązała jednakże Wojewody. Zatem uznać należy, iż wymóg z art. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. został spełniony. Inwestor bowiem poza tą opinią wójta do wniosku załączył także opinie zarządu województwa oraz zarządu powiatu. Obwieszenie o wydaniu owej decyzji lokalizacyjnej wywieszono na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy K. w dniu 6 września 2005 r. na okres 14 dni oraz opublikowane zostało w gazecie "D" w dniu 5 września 2005 r. Brak było podstaw do powtarzania procedury formalnoprawnej w zakresie wszczęcia postępowania lokalizacyjnego. Fakt, iż obwieszczenie opublikowano w dniu 12 lipca 2005 r., a raport uzupełniony zgodnie ze wskazaniami inwestor przekazał przy piśmie otrzymanym przez Urząd Wojewódzki w dniu 15 lipca 2005 r. nie stanowi uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy, skoro nie czyniono zainteresowanym trudności w zapoznaniu się z wnioskiem inwestora, udostępniano akta i przyjmowano uwagi nie tylko w miesiącu lipcu, ale i w sierpniu 2005 r. Nadto nawiązując do kwestii zaopiniowania uzupełnionego raportu oddziaływania na środowisko przez Wójta gminy K. organ odwoławczy zasadnie przyjął iż dochowany został termin 14-dniowy wyczekiwania na jego stanowisko i decyzji lokalizacyjnej nie podjęto przed upływem tego terminu. O opinię wystąpiono w dniu 28 lipca 2005 r., a odpowiedź na nie wpłynęła do GDDKiA dopiero w dniu 16 sierpnia 2005 r.
Niezasadny jest też w ocenie Sądu zarzut sformułowany przez pełnomocnika skarżących, iż organ odwoławczy zastosował swobodną dowolną wykładnię prawa, poprzez zamienne stosowanie przepisów K.p.a. i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zarzut ten nie został rozwinięty i uzasadniony. Dlatego stwierdzić można jedynie, iż ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie zawiera szczegółowych unormować we wszystkich kwestiach proceduralnych i tam gdzie takich unormowań szczególnych ustawodawca nie pomieścił, stanowiących lex specialis, zastosowanie znajdują przepisy K.p.a. Co do zarzutów przekroczenia tak 3-miesięcznego terminu z art. 2 ust. 2 cyt. ustawy, jak i 14-dniowego z jej art. 9 ust. 2 stwierdzić należy, iż mają one charakter instrukcyjny a w niniejszej sprawie doszło do ich kilkudniowych, niewielkich przekroczeń. Fakt ten nie stanowi jednak takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nadto nie można uznać zasadności zarzutu skarżącego A. L., dotyczącego należącej do niego działki o nr ew. [...], obręb M., na którą wskazał w swej indywidualnie wniesionej skardze, o której zarzut poszerzył skargę wniesioną także w jego imieniu przez pełnomocnika. Działka ta położona jest bowiem w sąsiedztwie drogi powiatowej nr [...] i leży poza liniami rozgraniczającymi inwestycji, które ustaliła decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 30 sierpnia 2005 r. Działka ta także nie podlegała podziałowi, o którym orzekła wskazana decyzja Wojewody Lubelskiego. Zarzut dotyczący przebiegu drogi dojazdowej do drogi powiatowej nr [...] mógłby być rozważany w razie kontroli decyzji przewidującej modernizację drogi powiatowej. Natomiast w niniejszym postępowaniu skarżący mógłby jedynie kwestionować ewentualne, negatywne oddziaływanie przedmiotowej inwestycji (drogi ekspresowej [...]) na jego nieruchomość, jeśli takie miałoby miejsce i prowadziło do przekroczenia dopuszczalnych norm. Zaistnienie takiego faktu zobowiązywałoby dopiero Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozważenia wykupienia jej w całości lub części, stosownie do postanowień art. 13 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.
Uznać należy także za słuszne stanowisko Ministra, iż postępowanie lokalizacyjne w myśl art. 61 § 3 K.p.a., wszczyna doręczenie żądania inwestora organowi administracji publicznej. Nie można więc przyjąć, że ustalenie wariantów przebiegu lokalizacji tej drogi w 2001 r., stanowiło czynność wszczynającą to postępowanie, mającą miejsce przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zaskarżona decyzja także w sposób dostateczny wskazała wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Nabywanie gruntów pod planowaną inwestycję stanowi następny etap przygotowania inwestycji, a przeprowadzenie go należy, zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, o czym uprzednio wspomniano.
W ocenie Sądu zaskarżana decyzja odpowiada prawu, brak więc przesłanek do uwzględnienia skargi.
M. M., A. B. , W. M. , S. W. , J. K. i M. B. reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2006 r., zarzucając mu naruszenie:
I) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 1543, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., w związku z:
1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt (a) i art. 6 ust. 8 konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706), poprzez zaniechanie kontroli legalności, w aspekcie wskazanej umowy międzynarodowej, postępowania dotyczącego wydania decyzji lokalizacyjnej drogi [...] z zastosowaniem przewidzianego w art. 6 ust. 8 konwencji należytego uwzględnienia rezultatów uzyskanych w wyniku udziału społeczeństwa, wyrażające się przed wszystkim przemilczeniem wskazanych i wiążących bezpośrednio przepisów prawa międzynarodowego oraz uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że odstąpienie przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad od dalszych konsultacji społecznych w sytuacji gdy skutkowały one niekorzystnym dla inwestora stanowiskiem lokalnych grup było zasadne zrozumiałe,
2) art. 134 § 1 w zw. z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia sieci autostrad, dróg ekspresowych oraz dróg o znaczeniu obronnym (Dz.U. z dnia 17 października 2001 r.) poprzez ustalenie, iż decyzja o lokalizacji drogi ekspresowej [...] wydana przez Wojewodę Lubelskiego została podjęta w sposób odpowiadający warunkom § 3, w sytuacji gdy w dotychczasowych zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istniejącego w chwili uznania tej drogi za drogę o znaczeniu obronnym miała ona zupełnie inny przebieg, a jednocześnie rozporządzenie powyższe weszło w życie przed datą obowiązywania ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych,
3) art. 106 § 3 p.p.s.a. polegający na nieuzasadnionym celem postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzeniu procedury dowodowej w sytuacji gdy dopuszczone dowody mogłyby służyć jedynie merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją a to m.in. dokumentacji dotyczącej przebiegu konsultacji społecznych, uchwały Rady Gminy K., protokołu nadzwyczajnego posiedzenia Rady Gminy K. gdy w istocie ich zawartość winna być zweryfikowana na etapie wydawania decyzji przez Wojewodę Lubelskiego natomiast wyrokowanie Sądu winno się w takim stanie sprawy sprowadzać do jej uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania,
4) art. 42 ust. 2 w zw. z art. 10 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Lubelskiego i uznanie, że w przedmiotowej sprawie art. 42 nie będzie miał zastosowania przy jednoczesnym uznaniu, że wygasła moc obowiązująca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji gdy do wniosku GDDiKA o ustalenie lokalizacji drogi użyta była dokumentacja zgromadzona właśnie do ustalenia lokalizacji drogi ekspresowej w oparciu o przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym co skutkowało tym samym powstaniem rażącego naruszenia normy w nim wyrażonej; a nadto nieodniesienie się do zakresu obowiązywania czasowego ustawy specjalnej w stosunku do innych aktów normatywnych;
II) naruszenie przepisów postępowania a to art. 6 p.p.s.a. poprzez nieudzielanie M. B. występującej bez pełnomocnika będącego adwokatem lub radcą prawnym pouczeń w zakresie skutków jej czynności i możliwości działania w szczególności w odniesieniu do przedstawienia dalszych dokumentów, niedostarczonych przez strony postępowania, a mogących zawierać informacje istotne dla oceny legalności i zasadności decyzji wydanej przez Wojewodę;
III) naruszenie art. 5 i 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wyrażające się naruszeniem zasady ochrony środowiska w działaniach prowadzonych przez władze publiczne i prowadzeniu polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne poprzez uznanie, że zastosowanie wyjątkowego trybu przewidzianego przez ustawodawcę art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska było w przedmiotowym przypadku uzasadnione, w sytuacji gdy zarówno z obecnych regulacji, będących efektem implementacji m.in. Dyrektywy Rady z dnia 17 czerwca 1985 r. – 337/85/EWG jak i bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji RP wynika, iż zaniechanie przeprowadzenia pełnego raportu oddziaływania na środowisko stanowić winno podstawę stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji drogi w myśl art. 11 ustawy – Prawo ochrony środowiska.
Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden ze wskazanych tam przepisów nie został naruszony zaskarżonym orzeczeniem.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żadna z okoliczności wymienionych w powyższym przepisie, w niniejszej sprawie, nie miała miejsca, chociaż zarzut zamieszczony w pkt II skargi kasacyjnej mógłby wskazywać na okoliczności nieważności postępowania uwzględniane w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Jednak zarzut wskazujący na naruszenie przepisu art. 6 p.p.s.a. nie znajduje żadnego uzasadnienia w aktach sprawy, a w szczególności w protokole rozprawy sądowej. Pełnomocnik skarżącej M. B. formułując zarzut naruszenia art. 6 p.p.s.a. nie wskazuje konkretnych faktów i dowodów na ich poparcie. Nie wiadomo też o możliwości zaskarżenia jakich "orzeczeń przewodniczącego w toku rozprawy" skarżąca M. B. nie została pouczona. Podobnie, jak nie wskazano w skardze kasacyjnej, w jakim zakresie brak pouczenia Sądu mógł wpłynąć negatywnie na inicjatywę dowodową skarżącej M. B., która w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym korzystała z wszystkich przysługujących jej środków zaskarżenia.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. a/ i c/ i art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 lit. a/ i ust. 8 Konwencji sporządzonej w Aarhus można by uznać za uzasadniony, gdyby zaskarżony wyrok rzeczywiście naruszał w sposób oczywisty wskazane powyżej przepisy tej Konwencji, tak jednak nie jest. Nie można bowiem formułować zarzutu w oparciu o wyrwane z kontekstu całego przepisu art. 6 Konwencji pojedyncze fragmenty (ust. 1 lit. a/ i ust. 8) nie zwracając uwagi na inne postanowienia tego przepisu. Po pierwszej, należy zwrócić uwagę, że art. 6 zgodnie z jego ust. 1 lit. a/ ma zastosowanie tylko do przedsięwzięć wymienionych w załączniku I. Autor skargi kasacyjnej jednak nie wykazał, że przedmiotowa obwodnica, której dotyczy sprawa należy do przedsięwzięć wymienionych w załączniku, a w świetle postanowień pkt 8b i c załącznika, nie jest to wcale takie oczywiste. Poza tym pełnomocnik skarżących nie raczył zauważyć, że stosowanie art. 6 Konwencji jest uzależnione od prawa krajowego Strony (państwa ratyfikującego Konwencję) na co wskazują postanowienia art. 6 ust. 1 lit. b/, c/, ust. 6 i 11 Konwencji, czyli należałoby wykazać, że zaskarżana decyzja w niniejszej sprawie a następnie zaskarżany wyrok naruszają konkretne przepisy prawa krajowego bądź to prawo (krajowe) narusza przepisy omawianej Konwencji. Aktem prawnym włączającym postanowienia art. 6 Konwencji do systemu prawa polskiego jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902), która w odpowiednim zakresie miała również zastosowanie w niniejszej sprawie. Z postanowień powyższej ustawy, ani też z brzmienia art. 6 ust. 8 Konwencji, a w szczególności z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, nie wynika, że o trasie przebiegu drogi decyduje społeczność lokalna – mieszkańcy gminy.
Trudno zarzucić organom, że w niniejszej sprawie naruszyły postanowienia art. 6 ust. 8 Konwencji, skoro konsultacje społeczne w sprawie lokalizacji obwodnicy trwały kilka lat, a w okresie tym powstało co najmniej kilka koncepcji, w tym również wzajemnie wykluczające się oraz popierane i zwalczane przez różne grupy mieszkańców Gminy. W efekcie końcowym odmienne stanowisko prezentowały organy gminy i skarżący w liczbie 6 osób, co należy mieć też na uwadze przy tak dużym zróżnicowaniu poglądów w tej sprawie. To, że zgodnie z art. 6 ust. 8 Konwencji w decyzjach powinno się należycie uwzględnić "rezultaty uzyskane w wyniku udziału społeczeństwa", nie oznacza, że konsultacje społeczne mają być prowadzone latami aż uzyska się w sprawie zgodność poglądów wszystkich mieszkańców gminy, gdyż to jest praktycznie, jak widać na tym przykładzie, niemożliwe. Bezspornym jest, że konsultacje społeczne w sprawie lokalizacji drogi były prowadzone, a że trwały za krótko i zostały przerwane, zdaniem skarżących zbyt szybko, można zrozumieć jako ich indywidualny pogląd w tej sprawie. Można również wywieść wniosek odwrotny niż czyni się to w skardze kasacyjnej, iż udział społeczeństwa (konsultacje społeczne) dały efekt pozytywny, skoro tylko sześciu mieszkańców Gminy K. jest niezadowolonych z przyjętej trasy przebiegu drogi, czemu dali wyraz we wniesionej skardze kasacyjnej. Trudno w tej sytuacji uznać za uzasadniony zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 134 p.p.s.a., skoro brak jest ewidentnego naruszenia zaskarżoną decyzją konkretnego przepisu omawianej Konwencji.
Zarzut zamieszczony w pkt 2 skargi kasacyjnej w tym brzmieniu, jest faktycznie polemiką o tym, czy droga ekspresowa [...] ma znaczenie obronne dla państwa, czy też nie, gdyż nie chodzi tu o naruszenie konkretnego przepisu prawa. Jednak mieszkańcy Gminy K. ani ich pełnomocnik, jak również Sąd, nie są właściwymi podmiotami aby decydować o tym, które drogi w RP mają mieć znaczenie obronne. W tej kwestii należałoby wskazać postanowienie art. 6 ust. 1 lit. c/ Konwencji, który to przepis zezwala na niestosowanie postanowień art. 6 jeżeli planowane przedsięwzięcie ma służyć celom obrony narodowej, co należałoby również mieć na uwadze w odniesieniu do zarzutu zamieszczonego w pkt 1 skargi kasacyjnej. To, że droga ekspresowa [...] w planach zagospodarowania przestrzennego (nieobowiązujących już) miała inny przebieg niż obecnie proponowany, nie ma wpływu na zaliczenie drogi tej do dróg o znaczeniu obronnym dla państwa, podobnie jak i to, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. weszło w życie przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.
Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. (pkt 3 skargi kasacyjnej) w tej postaci w jakiej został sformułowany, można odczytać jako zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., gdyż autor skargi kasacyjnej nie wskazał, którą z przesłanek zamieszczonych w przepisie § 3 art. 106 p.p.s.a. naruszył Sąd przeprowadzając dowody uzupełniające z dokumentów. Zresztą z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że o tym czy przeprowadzenie dowodów uzupełniających jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i czy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, decyduje Sąd. Więc naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. może mieć miejsce przez zaniechanie przeprowadzenia dowodów uzupełniających lub przez przeprowadzenie takich dowodów, jeżeli nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości albo spowodowało to nadmierne przedłużenie postępowania. Na żadną z powyższych okoliczności jednak nie wskazano w pkt 3 skargi kasacyjnej. Nie można zgodzić się z poglądem, że Sąd przeprowadzając w tym przypadku dowody uzupełniające przekroczył dopuszczalny zakres ustaleń, niezbędnych do prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżanej decyzji. Zapewne gdyby Sąd uchylił zaskarżaną decyzję ten zarzut by się nie pojawił ze strony skarżącej. Natomiast gdyby Sąd nie przeprowadził dowodów uzupełniających, mógłby narazić się również na zarzut naruszenia przepisów postępowania podobnej treści, jak ten zamieszczony w pkt I ppkt 3 skargi kasacyjnej.
Zarzut zamieszczony w pkt 4 skargi kasacyjnej odniesiony do przepisów tam wskazanych jest niezrozumiały. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z przepisami art. 2, 3 i 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 4 tej ustawy, wszczęcie postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi następuje w dniu złożenia wniosku, o którym mowa w art. 2 ust. 1 cyt. ustawy. Wobec tego wszczęcie postępowania administracyjnego miało miejsce w tej sprawie po wejściu w życie ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Tak więc przepis art. 42 ust. 1 ustawy nie miał tu zastosowania, chociaż nie było żadnych przeszkód prawnych aby wykorzystać w sprawie materiały wcześniej (przed datą wejścia w życie ustawy) zgromadzone. Skoro wszczęcie postępowania w sprawie miało miejsce po wejściu w życie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., to przepisy tej ustawy, a w tym i art. 10, mogły mieć zastosowanie w tej sprawie. Z faktu, że zgodnie z art. 10 ustawy w sprawach dotyczących lokalizacji dróg nie stosuje się przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, nie wynika nic, co by miało jakiekolwiek odniesienie do dokumentacji zgromadzonej wcześniej (przed wejście ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w życie), gdyby nawet była ona przygotowywana w oparciu o przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym. Podobny przepis o niestosowaniu przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej zawierała również ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i później ustawa o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571). W ocenie Sądu pomiędzy brzmieniem art. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. a art. 42 ust. 2 tej ustawy, nie ma żadnej sprzeczności, przy czym należy pamiętać, że ten ostatni przepis jest przepisem intertemporalnym (przejściowym) podobnie, jak i inne przepisy rozdziału 6. Z zestawienia powyższych przepisów wynika to, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi, prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (od daty wszczęcia tego postępowania) nie stosuje się przepisów zagospodarowaniu przestrzennym, co nie obejmuje sytuacji określonych w art. 42 ust. 2 ustawy, czy też samej dokumentacji powstałej wcześniej.
W świetle powyższych ustaleń zarzut zamieszczony w pkt I ppkt 4 skargi kasacyjnej nie ma żadnego uzasadnienia w tym również w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wymienione w powyższym przepisie. Poza tym w skardze kasacyjnej, nie wskazuje się poza zarzutami zamieszczonymi w pkt I ppkt 1, 2, 3 i 4 na żadne inne naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., co uniemożliwia Sądowi bardziej szczegółowe rozpoznanie tego zarzutu w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a.
Zarzut zamieszczony w pkt III skargi kasacyjnej w istocie zmierza do podważenia konstytucyjności przepisu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954), a nie do wykazania, że w niniejszym postępowaniu powyższy przepis został naruszony. Tak sformułowany zarzut wskazujący na ewentualną niezgodność art. 19 ust. 1 ustawy z przepisami art. 5 i 72 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nie może być jednak rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjnym, gdyż to należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Sąd w tym składzie nie ma takich wątpliwości, w związku z powyższym nie można mieć pretensji do organów w niniejszej sprawie, że skorzystały z możliwości jakie im dawał przepis art. 19 ust. 1 ww. ustawy. Dopóki Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi, że powyższy przepis ustawy z dnia 18 maja 2005 r. jest niezgodny z Konstytucją, brak podstaw prawnych aby skutecznie można kwestionować jego zastosowanie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.