II OSK 761/05

II OSK 761/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz /przewodniczący/
Anna Łuczaj /sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 139/04 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-03-16
Skarżony organ
Minister Kultury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art. 44 ust. 1 pkt  3, art. 44 ust. 2 pkt  4
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Anna Łuczaj ( spr. ), Protokolant Krzysztof Tkacz, po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2006 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. i S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 139/04 w sprawie ze skargi A. S. i S. S. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o nakazie przywrócenia do stanu poprzedniego otoczenia budynku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 marca 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 139/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. i S. S. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2003 roku znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o nakazie przywrócenia do stanu poprzedniego otoczenia budynku.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 27 ust. 1 i 3 oraz art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 roku o ochronie dóbr kultury, po rozpatrzeniu wniosku A. i S. S., odmówił wydania decyzji nakazującej przywrócenia do stanu poprzedniego otoczenia zabytkowego budynku, wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...], położonego na działce nr 38/3, a stanowiącego własność A. i S. S. Organ administracji uzasadniając rozstrzygnięcie podał, że w latach 1999-2000 na działce nr 38/3 przy ulicy Z. w P. G. i S. M. wznieśli piętrowy dom mieszkalny. Na terenie sąsiedniej działki oznaczonej nr 37 posadowiony jest drewniany dom wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 maja 1997 roku, a należący do A. i S. S.
Pismami z dnia: 2 listopada 1999 roku, 4 lutego, 16 lutego oraz 21 marca 2000 roku A. i S. S. sygnalizowali zagrożenie należącego do nich zabytkowego budynku ze strony nowej budowy. Pismem z dnia 6 października 2000 roku ostatecznie sprecyzowali swoje żądanie polegające na wydaniu przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji nakazującej przywrócenie otoczenia zabytku do stanu poprzedniego, na koszt sprawcy – zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie dóbr kultury.
Wydanie decyzji nakazującej, w myśl powyższego przepisu, może nastąpić, gdy bez zezwolenia konserwatorskiego wpisany do rejestru zabytek przerabia się, odnawia, rekonstruuje, konserwuje, zabudowuje, odbudowuje, zdobi, uzupełnia, rozkopuje bądź dokonuje innych zmian także, gdy przemieszcza się bez zezwolenia zabytek nieruchomy. Zdaniem organu administracji w niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Podstawą wydania nakazu na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 2 może być także fakt zeszpecenia otoczenia zabytku lub widoku na ten zabytek.
Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków, aby dokonać oceny, czy budowa domu G. i S. M. przyczyniła się do zeszpecenia widoku na zabytkowy dom A. i S. S. dopuścił dowód z opinii specjalistycznych. Uwzględniając rozbieżności w opiniach powołanych biegłych, organ I instancji uznał, że wzniesienie przez G. i S. M. nowego budynku nie zeszpeciło poprzednio istniejącego stanu otoczenia zabytkowego domu A. i S. S., ani też nie zeszpeciło widoku na ten zabytek.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 roku Minister Kultury, po rozpatrzeniu odwołania A. i S. S., utrzymał w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2003 roku.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji II instancji stwierdził, że zarówno poprzednio obowiązująca ustawa o ochronie dóbr kultury, jak i aktualna ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków do działań, które mogą przyczynić się do zmiany widoku na zabytek lub w brzmieniu art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które mogłyby prowadzić do zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Następnie Minister Kultury przytoczył treść art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i stwierdził, iż w sprawie nie zaszły okoliczności uprawniające wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydania decyzji, o której mowa w tym przepisie.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i S. S. Skarżący zarzucili decyzji Ministra Kultury naruszenie ustawy o ochronie dóbr kultury oraz naruszenie podstawowych przepisów k.p.a. W konsekwencji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - będąc uprawnionym do rozpoznania skargi wniesionej przed dniem 1 stycznia 2004 roku do Naczelnego Sądu Administracyjnego - uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.
Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organów administracji, iż skarżący we wniosku z dnia 6 października 2000 roku wyraźnie żądali podjęcia stosownych działań zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 roku o ochronie dóbr kultury, tj. wydania decyzji nakazującej przywrócenie zabytku lub jego otoczenia do stanu poprzedniego na koszt osoby, która naruszyła właściwe przepisy. Zatem wbrew twierdzeniom skarżących uznać trzeba, iż Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków przeprowadził postępowanie zgodnie z wnioskiem strony.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ I instancji słusznie wskazał, że wydanie decyzji nakazującej na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie dóbr kultury może nastąpić jedynie w przypadku naruszenia dyspozycji art. 27 ust. 1, 2 i 3 powołanej ustawy, a więc w sytuacji, gdy bez zezwolenia konserwatorskiego – wpisany do rejestru zabytków – zabytek przerabia się, odnawia, rekonstruuje, konserwuje, zabudowuje, odbudowuje, zdobi, uzupełnia, rozkopuje, bądź dokonuje się innych zmian. Podstawą wydania takiego nakazu może być także fakt przemieszczania bez zezwolenia zabytku nieruchomego oraz zeszpecenia otoczenia zabytku lub widoku na ten zabytek. Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków trafnie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, podniósł również, że kompetencja do stwierdzenia takiego stanu – stosownie do utrwalonej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – leży w gestii wojewódzkiego konserwatora zabytków (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 1999 roku, sygn. akt IV SA 1616/97, LEX nr 47820).
Minister Kultury zasadnie podniósł, iż stosownie do treści art. 139 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 17 listopada 2003 roku, stosuje się przepisy tej ustawy.
Uwzględniając zmianę stanu prawnego organ wskazał, iż zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności.
Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ prawidłowo przyjął, że w przypadku otoczenia domu przy ulicy Z. w P., prace polegające na wzniesieniu budynku na działce nr 38/3 prowadzono wprawdzie bez zezwolenia Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jednakże przeprowadzenie tych prac nie wpłynęło negatywnie na wygląd przedmiotowego zabytku w rozumieniu art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ II instancji prawidłowo więc uznał, iż nie zaszły okoliczności uprawniające wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydania decyzji, o której mowa w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarówno ustawa o ochronie dóbr kultury, jak i ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków dla działań, które mogą przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na zabytek (art. 27 ust. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury) albo w brzmieniu art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które mogłyby prowadzić do zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Stosownie do art. 27 ust. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury, w przypadku robót prowadzonych w otoczeniu zabytku nieruchomego, uzyskanie zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków było konieczne tylko w przypadku możliwości zeszpecenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek. W obecnym stanie prawnym "otoczenie zabytku" należy rozumieć jako teren wokół lub przy zabytku, wyznaczony w decyzji o wpisie terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych (art. 3 ust. 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Kwestia "otoczenia zabytku" jest o tyle istotna, że w przedmiotowej sprawie na wniosek A. i S. S. Wojewoda Przemyski w dniu 28 maja 1997 roku wpisał do rejestru zabytków jedynie budynek w obrysie domu mieszkalnego, nie zaś całą nieruchomość gruntową położoną przy ul Z. w P.
Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację Ministra Kultury, iż otoczeniem przedmiotu ochrony konserwatorskiej w sprawie nie jest działka należąca do sąsiadów skarżących. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie trudno jest przyjąć, że prowadzenie budowy na sąsiedniej nieruchomości naruszyło art. 36, w szczególności ust. 1 pkt 1 lub ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sąd stwierdził, iż zarówno decyzja organu I instancji, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2003 roku zawierają bardzo dokładny opis stanu faktycznego oraz odnoszą się w wystarczającym stopniu do sporządzonych w sprawie opinii specjalistycznych i istniejących w nich rozbieżności. Zawierają ponadto szczegółowe i wyczerpujące uzasadnienie braku podstaw do spełnienia żądania A. i S. S. W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy administracji obu instancji wydały właściwe i jedyne możliwe rozstrzygnięcia. Wypełniły obowiązki nałożone przez przepisy k.p.a. tj. obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz wskazały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć uzasadnienia okoliczności, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.).
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2005 roku A. S. i S. S. – reprezentowani przez radcę prawnego F. Ł. – zarzucili zaskarżonemu wyrokowi:
1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:
a) art. 44 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162, poz. 1568) przez błędne ustalenie żądania wynikającego ze skargi wniesionej przez skarżących do Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a następnie odwołania do Ministra Kultury,
b) art. 36 ust. 1 pkt 11 powołanej ustawy przez ustalenie, że "prowadzenie prac na sąsiedniej działce nie wpłynęło negatywnie...";
2) naruszenie istotnych przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bowiem w treści uzasadnienia wyroku pominięto ekspertyzę Ośrodka Dokumentacji Zabytków zleconą przez Zespół Ekspertów Generalnego Konserwatora Zabytków mgr J. T.; nieprawidłowo ustalono w sprawie fakty niesporne i sporne, a tym samym niewłaściwe ustalono przedmiot sprawy. Przedmiotem sprawy nie było ocenianie widoku i jego naprawianie, lecz doprowadzenie do zmniejszenia szkody wyrządzonej przez zbyt bliskie usytuowanie sąsiedniego budynku, podwyższenie terenu granicznego nasypem naziemnym.
Powołując się na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących podniosła, iż przedmiotem skargi był obowiązek podjęcia działań ochronnych celem zapobieżenia dewastacji drewnianego budynku przez wszczęcie postępowania zmierzającego do jego zabezpieczenia – zgodnie z opinią J. T. z Ośrodka Dokumentacji Zabytków. Wskazano, że skarżący nigdy nie domagali się, aby działania Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zmierzały do rozbiórki sąsiedniego budynku. Natomiast domagali się takiego działania, które spowodowałoby poprawienie warunków trwałego zachowania obiektu zabytkowego (pismo z dnia 14 listopada 2001 roku). Skarżący w każdym piśmie podkreślali, że ich budynek jest zalewany przez wody deszczowe spływające z sąsiedniej działki i zwracali się do konserwatora zabytków o pomoc w ratowaniu drewnianego budynku. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zobowiązuje służby ochrony do wydania decyzji, w tym przypadku zabezpieczającej budynek przed szkodliwymi warunkami stworzonymi przez sąsiednią budowę. Zdaniem strony skarżącej kompetencja do wydania takiej decyzji istnieje, po stronie konserwatora zabytków.
Podniesiono także, iż Sąd pierwszej instancji przyjął, niezgodnie z treścią skarg, że przedmiotem żądania skarżących jest ochrona krajobrazu, podczas gdy istniała ekspertyza J. T. opisująca stan faktyczny. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną orzekając bez dostatecznego rozeznania materiału dowodowego Sąd pierwszej instancji rażąco naruszył przepisy postępowania, które miały istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
W myśl art. 176 p.p.s.a. pismo zawierające skargę kasacyjną powinno czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie bądź naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Naruszenie prawa procesowego może następować w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego.
Skarżący zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 44 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162, poz. 1568) - przez błędne ustalenie żądania wynikającego ze skargi wniesionej przez skarżących do Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i odwołania do Ministra Kultury oraz art. 36 ust. 1 pkt 11 tej ustawy przez ustalenie, że "prowadzenie prac na sąsiedniej działce nie wpłynęło negatywnie /.../".
Przepis art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162, poz. 1568) stanowi, iż decyzja, o której mowa w art. 43, wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji nakładającej obowiązek podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu, wskazując termin wykonania tych czynności.
W rozważanej sprawie organy administracji publicznej nie stosowały tego przepisu, a także Sąd pierwszej instancji nie wypowiadał się w tym zakresie. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż przy zabytku tj. budynku stanowiącym własność skarżących nie były wykonywane badania, prace, roboty lub inne działania w rozumieniu tego przepisu. Przez "zabytek" należy rozumieć - nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową – art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sformułowanie "przy zabytku" oznacza zatem, iż działania, o jakich mowa w art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami winny dotyczyć samego zabytku nie zaś nieruchomości sąsiednich, położonych w pewnej odległości od zabytku. Ustawa w art. 3 pkt 8 jednoznacznie rozróżnia roboty budowlane / tj. roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego / podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku.
Otoczeniem zabytku jest teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.
W niniejszej sprawie – jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji - na wniosek A. i S. S. Wojewoda Przemyski w dniu 28 maja 1997 roku wpisał do rejestru zabytków jedynie budynek w obrysie domu mieszkalnego, nie zaś całą nieruchomość gruntową położoną przy ul Z. w P. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację Ministra Kultury, iż otoczeniem przedmiotu ochrony konserwatorskiej w sprawie nie jest działka należąca do sąsiadów skarżących i w takiej sytuacji nie można uznać, że prowadzenie budowy na sąsiedniej nieruchomości naruszyło art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
W myśl art. art. 36 ust. 1 pkt 11 powołanej wyżej ustawy pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru.
Przepis ten zabrania podejmowania określonych działań bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Nie określa jednak konsekwencji podjęcia takich działań bez stosownego pozwolenia, w tym skutków prawnych wynikających z braku wymaganej przepisami prawa decyzji.
Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej A. S. i S. S. upatrują naruszenia powyższych przepisów ustawy w nieprawidłowym ustaleniu przedmiotu sprawy. Zdaniem skarżących przedmiotem skargi był obowiązek podjęcia działań ochronnych celem zapobieżenia dewastacji drewnianego budynku przez wszczęcie postępowania zmierzającego do jego zabezpieczenia – zgodnie z opinią Jerzego Tura z Ośrodka Dokumentacji Zabytków podczas, gdy Sąd pierwszej instancji przyjął, niezgodnie z treścią skarg, że przedmiotem żądania skarżących jest ochrona krajobrazu.
Nie można podzielić powyższych zarzutów skargi kasacyjnej, a to z uwagi na jednoznaczną treść pisma A. i S. S. z dnia 6 października 2000 roku, adresowanego do Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków / data wpływu do organu – 13.10.2000 r. /. W piśmie tym "wobec niepodjęcia (...) żadnych działań w zakresie ochrony zabytkowego domu" skarżący wnoszą "o podjęcie stosownych działań zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie dóbr kultury tj. wydanie decyzji – nakazu w przedmiocie przywrócenia otoczenia zabytku do stanu poprzedniego na koszt osoby, która naruszyła przepisy w zakresie zabudowania obiektu zabytkowego."
W tym stanie rzeczy nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego nieprawidłowego ustalenia przedmiotu sprawy.
Strona skarżąca w petitum skargi kasacyjnej podnosi zarzut naruszenia ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Powołanie ust. 2 pkt 4 następuje po wcześniejszym wskazaniu art. 44. Powyższa jednostka redakcyjna nie może jednak odnosić się do tegoż przepisu, gdyż ustawa w art. 44 nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej. A zatem Sąd I instancji nie mógł naruszyć nie istniejących przepisów prawa. Można jedynie domyślać się, iż strona mogła mieć na myśli inne przepisy ustawy. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do tak sformułowanego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej i jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji.
(por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 roku, sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732)
Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być bowiem wskazany wyraźnie.
(por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 1997 roku, sygn. akt III CKN 13/97, OSNC 1997/8/114, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 roku, FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 roku, GSK 356/04, ONSAiWSA 2004/3/72, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 roku, sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 ).
Za chybiony należy także uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Według tego przepisu podstawą orzekania przez Sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej
Uzasadnienie powyższego zarzutu sprowadza się, podobnie jak w przypadku wcześniej przytoczonych zarzutów, do kwestionowania przez skarżących prawidłowości ustalenia przedmiotu sprawy. Kwestia przedmiotu sprawy została już wyżej omówiona. Jednocześnie podnieść należy, iż A. i S. S. nie zakwestionowali stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny – jak już zaznaczono - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej / art. 183 § 1 p..p.s.a./. Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, że jeżeli brak jest zarzutów dotyczących naruszenia konkretnych przepisów proceduralnych, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami zaskarżonego wyroku.
( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 1997 r., sygn. akt I PKN 58/97, OSNP 1997/22/436/ )
W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów postępowania w tymże zakresie przez Sąd I instancji, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
-----------------------
10