II OSK 76/22

II OSK 76/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Sygn. powiązane
IV SA/Po 846/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-11-09
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Dnia 27 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 846/21 w sprawie ze skargi R. P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr WOA.7722.170.2021.MKA w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 listopada 2021 r., IV SA/Po 846/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu w sprawie ze skargi R.P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) z 27 sierpnia 2021 r., nr WOA.7722.170.2021., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, w pkt 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Słupcy (PINB) z 9 lipca 2021 r. (PINB.5160.10.2020.TK, PINB.5141.2.2021.TK, PINB.5121.9.2021.TK), w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, pismem z 14 czerwca 2021 r. R.P. wystąpił do PINB z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych usytuowanych na sąsiednich działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...].
Wyrokując w sprawie IV SA/Po 846/21 kolejno wskazano, że pismem z 22 czerwca 2021 r. PINB poinformował wnioskodawcę, że budynki i urządzenia znajdujące się na wskazanych działkach nie powodują objęcia jego działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (uPb), zatem nie posiada on interesu prawnego i nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie PINB wskazał, że prowadził stosowne postępowania wyjaśniające w sprawie i wobec obiektów są prowadzone postępowania, bądź zostały zakończone decyzją administracyjną, natomiast w sprawie prowadzonej pod nr PINB.5141.2.2021 R.P. nie został uznany za stronę postępowania.
Następnie sąd pierwszej instancji przywołał, że postanowieniem z 9 lipca 2021 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 1333 ze zm., K.p.a.), PINB odmówił – po rozpoznaniu wniosku R.P. – "wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych usytuowanych na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...], [...], będących własnością p. T.R.".
Z wyroku IV SA/Po 846/21 wynika, że R.P. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji, a utrzymując je w mocy – przywołanym na wstępie postanowieniem z 27 sierpnia 2021 r. – WWINB stwierdził, że zasadnie organ powiatowy uznał, że żalący się nie ma interesu prawnego, bowiem – jak to już wskazano w ww. decyzji WWINB z 29 lipca 2021 r. – jego działka (nr [...]) nie znajduje się w najbliższym sąsiedztwie działek inwestora (nr [...], [...] i [...]), a odległość w linii prostej pomiędzy działką nr [...] i nr [...] wynosi ok. 46,5 m. Skarżący posiada zatem co najwyżej interes faktyczny, ale nie interes prawny. Mając na względzie powyższe, WWINB wskazał, że organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania na wniosek R.P., z uwagi na fakt, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.
Na marginesie WWINB zaznaczył, że na gruncie niniejszej sprawy występuje również druga przesłanka wyrażona w art. 61a § 1 K.p.a. – "inne uzasadnione przyczyny" – związana z treścią przepisu art. 53a ust. 1 uPb, zgodnie z którym tego rodzaju postępowanie (uregulowane w rozdziale 5a uPb) wszczyna się z urzędu; względnie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, zaś żalący się nie jest właścicielem nieruchomości obejmującej działki nr [...], [...] i [...].
W skardze do WSA w Poznaniu R.P. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, z powołaniem się na zarzuty naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 uPb przez ich zastosowanie z przyczyn podmiotowych (PINB i WWINB) oraz przedmiotowych (WWINB).
W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu skargę uwzględnił.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że organ I instancji, uzasadniając orzeczoną odmowę wszczęcia postępowania, wskazał jedynie na przesłankę podmiotową, tj. brak u wnioskodawcy przymiotu strony postępowania. Natomiast organ II instancji dodał jeszcze kolejną przesłankę (o charakterze podmiotowo-przedmiotowym), powołując się na art. 53a ust. 1 uPb. W wyroku wskazano, że zgodnie z art. 53a ust. 1 uPb – dodanym z dniem 19 września 2020 r. przez art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 471) – "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale [tj. w rozdziale 5a pt. Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy (art. 48–art.53a)] wszczyna się z urzędu". Ponadto – o czym stanowi art. 53a ust. 2 uPb – właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Organ II instancji wywiódł z powyższego istnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania z wniosku skarżącego – przyjmując, że tego rodzaju postępowanie, jak przezeń żądane (w przedmiocie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych na oznaczonych działkach), może zostać wszczęte tylko z urzędu. Sąd pierwszej instancji tego stanowiska nie podzielił, przyjmując za własny pogląd w kwestii właściwego sposobu wykładni art. 53a ust. 2 uPb przedstawiony i przekonująco umotywowany w przywołanym w skardze wyroku WSA z 4 sierpnia 2021 r., II SA/Po 317/21.
W ocenie sądu a quo wejście w życie art. 53a ust. 1 uPb nie niweczy dorobku judykatury w zakresie rozstrzygania wątpliwości odnośnie dopuszczalności zainicjowania wszczęcia postępowań legalizacyjnych i naprawczych przez podmioty wywodzące o istnieniu ich interesu prawnego w takim postępowaniu (w wyroku przywołano oznaczone judykaty). Przepis ten należy wykładać w taki sposób, że dookreśla on, iż postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić z urzędu. Zdaniem sądu pierwszej instancji przepis ten nie reguluje jednak sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowania osoba mająca w tym interes prawny, wszak art. 53a ust. 1 uPb nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się "wyłącznie z urzędu" (w wyroku IV SA/Po 846/21 przywołano przykłady ustawowych rozwiązań, gdzie takim zwrotem się posłużono). Wniosek strony o wszczęcie postępowania naprawczego powinien albo prowadzić do wszczęcia takiego postępowania – jeżeli są ku temu uzasadnione podstawy podmiotowe i przedmiotowe – natomiast gdy okaże się, że z wnioskiem występuje osoba nie mająca interesu prawnego (w sposób oczywisty) albo ustalono, że naruszeń uzasadniających postępowanie naprawcze (legalizacyjne) brak, to wówczas dopiero należy odpowiednio zastosować art. 61a § 1 K.p.a. W każdym jednak razie żądanie osoby powołującej się na swój interes prawny i poszukującej ochrony prawnej w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym) powinno być rozpatrzone. Zdaniem sądu pierwszej instancji zarazem nie może być tak, że zasadę oficjalności wyrażoną w art. 53a ust. 1 uPb czyni się samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Żądanie osoby domagającej się prowadzenia postępowania naprawczego (legalizacyjnego), która powołuje się na swój interes prawny w takim postępowaniu, musi być rozpatrzone pod kątem istnienia tego interesu oraz w kontekście zarzucanych przez nią naruszeń prawa w zakresie prowadzonych robót budowlanych. Tym bardziej, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 uPb, przy ustalaniu kręgu jego stron, nie można pominąć skutków, które wywołuje inwestycja budowlana dla osób trzecich. Stanowisko to zawarte zostało także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (w wyroku przywołano sygnatury tych spraw).
Powyższe uwagi prowadziły sąd wojewódzki do wniosku, że przepis art. 53a ust. 1 uPb nie mógł stanowić "innej uzasadnionej przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. Dlatego zarzut naruszenia ww. przepisów sąd ten uznał za zasadny.
Zdaniem sądu wojewódzkiego w okolicznościach kontrolowanej sprawy uzasadnionej podstawy odmowy wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego nie mogła także stanowić okoliczność – podnoszona przez organy obu instancji – braku interesu prawnego skarżącego. Jest tak dlatego, że w świetle jednolitego orzecznictwa sądowego – które sąd pierwszej instancji w pełni podzielił – art. 61a §1 K.p.a. może stanowić prawidłową podstawę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak legitymowania się przez wnoszącego podanie przymiotem strony tylko wówczas, gdy ów brak jest oczywisty. Pogląd ten ma wsparcie także doktryny. Zarazem przyjmuje się, że co do zasady nie można mówić o "oczywistym" braku przymiotu strony w sytuacji, gdy wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, zazwyczaj bowiem w takim przypadku niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia okoliczności i przesłanek istotnych dla zweryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy. Tymczasem dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest ograniczona do sytuacji, gdy ocena kwestii ewentualnego braku przymiotu strony nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym do weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego, w sytuacji gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. Analiza prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania może zostać przeprowadzona tylko w ramach już wszczętego postępowania administracyjnego. Nie oznacza to, że organ nie dysponuje instrumentami prawnymi przeciwdziałającymi prowadzeniu postępowania na skutek złożenia wniosku o jego wszczęcie przez nieuprawniony podmiot. Organ może bowiem i powinien umorzyć wszczęte postępowanie po ustaleniu w toku postępowania wyjaśniającego, że wniosek o jego wszczęcie pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Powyższe wywody opatrzone odesłania wskazującymi orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których je zaczerpnięto.
W ocenie sądu pierwszej instancji taka właśnie sytuacja – niemożności uznania w odniesieniu do wnioskodawcy wystąpienia "oczywistego" braku przymiotu strony – wystąpiła w kontrolowanej sprawie, wszak sam organ I instancji przyznał w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego "po analizie materiału dowodowego", odnosząc się zarazem do § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) oraz analizując obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 uPb. Sąd wojewódzki zauważył przy tym, że uczynił to organ powiatowy niezasadnie, gdyż art. 28 ust. 2 uPb, który do tego pojęcia odsyła, w postępowaniach przed organami nadzoru budowlanego nie znajduje zastosowania, co trafnie wychwycił i skorygował WWINB, wskazując na adekwatność w takim przypadku regulacji art. 28 K.p.a. Ocenę PINB, iż wnioskodawca nie ma przymiotu strony postępowania, podzielił organ odwoławczy, wywodząc twierdzenie o braku interesu prawnego skarżącego z rozważań zaczerpniętych ze swego wcześniejszego orzeczenia (decyzji z 29 lipca 2021 r., WOA.7721.188.2021.MKA), opartych na ustaleniach określających odległość pomiędzy działkami inwestora i działką skarżącego. Ubocznie zauważono, że wiadomym jest z urzędu, że skarga R.P. na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Poznaniu z 12 października 2021 r., IV SA/Po 714/21, ale wyrok ten nie jest prawomocny, co oznacza, że nawet w odniesieniu do postępowania naprawczego, którego ów wyrok wprost dotyczył, tj. mającego za przedmiot zbiornik bezodpływowy (tzw. szambo) posadowiony na działce nr [...], stwierdzony brak przymiotu strony nie może być jeszcze traktowany jako "oczywisty". Z tych względów zarzut naruszenia art. 61a K.p.a. również uznano za usprawiedliwiony.
Za zasadny uznano także zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. Przywołując treść cyt. przepisów sąd pierwszej instancji wywodził, że w niniejszej sprawie wniosek skarżącego obejmował "wszystkie obiekty budowlane usytuowane na sąsiednich działkach nr [...], [...] i [...] w [...]". Tymczasem z zaskarżonych postanowień nie wynika, jakie to konkretnie obiekty budowlane znajdują się na ww. nieruchomości, i które z nich organ wziął pod uwagę odmawiając wszczęcia postępowania, a w szczególności uznając, że obszar ich oddziaływania nie obejmuje działki skarżącego. Z tych powodów zaskarżone postanowienia – w ocenie sądu a quo – wymykać mają się kontroli.
W wytycznych wyroku IV SA/Po 846/21 wskazano, aby organ nadzoru budowlanego ustalił listę obiektów budowlanych, które obejmuje źródłowe żądanie skarżącego. Następnie – mając na względzie stan postępowań nadzorczych toczących się przed tymi organami lub zakończonych w odniesieniu do poszczególnych spośród tych obiektów – odrębnie dla każdego z nich organ winien ustalić, czy zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania – a jeśli tak, to które konkretnie (np. lis pendens, res iudicata, etc.) – czy może postępowanie w odniesieniu do konkretnego obiektu budowlanego należałoby jednak wszcząć i ewentualnie dopiero później umorzyć (z uwagi np. na "nieoczywisty" brak interesu prawnego skarżącego). W zależności od poczynionych ustaleń, organ podejmie jedno lub więcej rozstrzygnięć, o odpowiedniej treści i formie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł WWINB – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
Wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) w zw. z art. 61 § 1 K.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że postępowanie administracyjne w sprawie żądania R.P. z 14 czerwca 2021 r. nie jest postępowaniem wszczynanym z urzędu, o jakim mowa w art. 53a uPb (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm.), lecz że jest postępowaniem wszczynanym na żądanie osoby powołującej się na swój interes prawny, a w rzeczywistości na swój interes faktyczny;
2. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że nie było dopuszczalne rozpoznanie wniosku R.P. z 14 czerwca 2021 r. i wydanie postanowienia przez PINB o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w [...] i jego utrzymanie w mocy przez WWINB ze względu na niezaistnienie żadnej z przesłanek, o jakich mowa w art. 61a § 1 K.p.a.;
3. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 63 § 2 K.p.a. poprzez dokonanie przez sąd interpretacji żądania R.P. z 14 czerwca 2021 r. o wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych usytuowanych na sąsiednich działkach nr [...], [...], [...], tak jakby było ono niezrozumiałe;
4. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez sformułowanie w wyroku oceny prawnej nie wynikającej z treści żądania R.P. z 14 czerwca 2021 r. i w konsekwencji nie opierającej się o stan sprawy;
II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
- art. 174 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez błędną wykładnię prawa materialnego polegającą na mylnym rozumieniu treści art. 53a ust. 1 uPb i w konsekwencji błędne przyjęcie, że przepis ten nakazuje organom nadzoru budowlanego wszcząć i prowadzić postępowanie legalizacyjne i naprawcze zarówno z urzędu, jak i na wniosek podmiotu, który twierdzi, iż jest stroną oczekiwanego przez siebie postępowania.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych.
Ponadto na podstawie art. 182 § 2 Ppsa skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W motywach skargi kasacyjnej przywołano fragment uzasadnienia do projektu ustawy z 2020 r. nowelizującej uPb – następnie ustawy uchwalonej 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 472, zm.uPb 2020), na mocy której dodano art. 53a ust. 1 uPb w brzmieniu: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu". Przywołując pogląd doktrynalny (A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz, w: Prawo budowlane. Komentarz, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2021) skarżący kasacyjnie organ wywodzi, że skoro ustawodawca w realiach sprawy w art. 53a ust. 1 uPb przewidział wszczęcie postępowania z urzędu, to dopuszczalne jest wszczęcie postępowania wyłącznie w tym trybie. Z faktu, że ustawodawca w innych przepisach prawa użył zwrotu "wyłącznie z urzędu", sąd wyciągnął błędny wniosek, iż art. 53a ust. 1 uPb dopuszcza obok postępowania z urzędu, także postępowanie na wniosek.
WWINB wywodzi, że dotychczasowe orzecznictwo, na które powoływano się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na s. 5, wbrew stanowisku sądu a quo, utraciło jednak aktualność. Skarżący kasacyjnie organ uznaje brzmienie art. 53a ust. 1 uPb za jednoznaczne, istotą oficjalności w nim wyrażoną jest – w ocenie organu II instancji – wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego z urzędu, ilekroć wystąpią lub zostaną ustalone przez organ fakty istniejące obiektywnie w rzeczywistości, przejawiające się naruszeniem przepisów prawa, a nie ilekroć jakikolwiek podmiot zażąda (od) organu, by ten wszczął postępowanie.
Skarżący kasacyjnie wykładnię art. 53a ust. 1 uPb zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku uznaje za zaprzeczenie w istocie treści i sensu tego przepisu oraz "kontestującą". R.P. wadliwie został uznany przez sąd wojewódzki za stronę postępowania, w istocie ma on interes wyłącznie faktyczny. Powołanie się na ocenę prawną wyrażoną w wyroku "II SA/317/21" (prawdopodobnie autorowi skargi kasacyjnej chodzi o wyrok "II SA/Po 317/21 – uwaga Sądu) nie może odnieść skutku, skoro jest to wyrok nieprawomocny.
Skarżący kasacyjnie organ zarzuca, że sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, że postanowienie organu I instancji zapadło po uprzednich ustaleniach kontrolnych w terenie oraz po wydaniu decyzji PINB dotyczących "obiektów, które były przedmiotem zainteresowania R.P.". Te ustalenia oraz decyzja PINB z 10 czerwca 2021 r. pozwoliły nadzorowi budowlanemu na dokonanie oceny, że nie ma potrzeba wszcząć postępowania z wniosku skarżącego. Dalej wskazano, że powyższa decyzja PINB została utrzymana w mocy decyzją WWINB z 29 lipca 2021 r., choć nie są prawomocne, bo od wyroku IV SA/Po 714/21 wniesiono skargę kasacyjną, to poczynione tam ustalenia mogły być wykorzystane w przedmiotowym postępowaniu.
Sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku bezpodstawnie uznał R.P., jako stronę postępowania (w rzeczywistości osoba o interesie faktycznym) dla wykazania, że zastosowanie przez nadzór budowlany zasady oficjalności, wynikającej z art. 53a ust. 1 uPb pozbawiło go możliwości załatwienia jego interesu prawnego (w rzeczywistości interesu faktycznego).
W odpowiedzi R.P. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, zasądzenie od WWINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną, oświadczono, że R.P. zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu odpowiedzi skarżący uwypukla, że organy nadzoru budowlanego obu instancji wadliwie zinterpretowały przepis art. 53a uPb, że wszczęcie postępowania naprawczego uregulowanego w rozdziale 5a uPb nie jest możliwe na żądanie strony i że przepis ten wskazuje wprost na brak podstawy materialnoprawnej do wszczęcia postępowania na żądanie strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.
W ocenie Sądu Naczelnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
A. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 Ppsa.
WSA w Poznaniu trafnie wskazywał w motywach swego wyroku, że wniosek skarżącego domagającego się wszczęcia postępowania odnośnie legalności budowy i użytkowania obejmował "wszystkie obiekty budowlane usytuowane na sąsiednich działkach nr [...], [...] i [...] w [...]". Sąd pierwszej instancji wytknął, że tymczasem z zaskarżonych postanowień nie wynika, jakie to konkretnie obiekty budowlane znajdują się na ww. nieruchomości, i które z nich organ wziął pod uwagę odmawiając wszczęcia postępowania, a w szczególności uznając, że obszar ich oddziaływania nie obejmuje działki skarżącego, co w dalszej konsekwencji prowadziło sąd a quo do konstatacji, że z tych powodów zaskarżone postanowienia wymykają się kontroli sądowej. W wytycznych zaskarżonego wyroku nakazano, aby organ nadzoru budowlanego ustalił listę obiektów budowlanych, które obejmuje źródłowe żądanie skarżącego. Następnie – mając na względzie stan postępowań nadzorczych toczących się przed tymi organami lub zakończonych w odniesieniu do poszczególnych spośród tych obiektów – odrębnie dla każdego z nich organ winien ustalić, czy zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania – a jeśli tak, to które konkretnie, ewentualnie czy może postępowanie w odniesieniu do konkretnego obiektu budowlanego należałoby jednak wszcząć i ewentualnie dopiero później umorzyć (z uwagi np. na "nieoczywisty" brak interesu prawnego skarżącego). Ten wywód i wytyczne sądu pierwszej instancji zwalcza WWINB podnosząc wyżej przywołane zarzuty kasacyjne.
Nie naruszył sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 Psa, skoro wynika z niego, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy zaskarżony wyrok posiada. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonego postanowienia. To, że skarżący kasacyjnie organ nie podziela meriti stanowiska sądu a quo, nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.
B. Nie jest także skuteczny zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 63 § 2 K.p.a. Ten ostatni przepis określa minimalne elementy podania wnoszonego do organu administracji publicznej. Nie chodziło sądowi pierwszej instancji wszak o zmianę treści podania przez skarżącego domagającego się wszczęcia postępowania przez organ powiatowy, sąd wojewódzki trafnie – w ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie – uznał, że nawet prima facie jednoznaczne żądanie skarżącego co do zakresu przedmiotowego owego żądania ("wszystkie obiekty budowlane na działkach nr [...], [...] i [...]" w [...]) winno skutkować skonkretyzowaniem tych obiektów budowlanych. WSA w Poznaniu w tym zakresie dopatrzył się naruszeń przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W swych wywodach sąd ten wskazywał, że z zaskarżonych postanowień nie wynika, które z obiektów budowlanych znajdujących się na wskazywanych w nich działkach organ wziął pod uwagę, w szczególności uznając, że obszar ich oddziaływania nie obejmuje działki skarżącego. Zarzutów zaś naruszenia powyższych przepisów w skardze kasacyjnej nie podnoszono, przeto skarżący kasacyjnie tego stanowiska sądu pierwszej instancji skutecznie nie podważył.
C. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 61 § 1 oraz w zw. z art. 61a § 1 K.p.a., jak również zarzut błędnej wykładni prawa materialnego – art. 53a ust. 1 uPb, podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w integralnym związku.
D. Istota stanowiska sądu pierwszej instancji, zwalczana w skardze kasacyjnej, sprowadzała się do tego, że art. 53a ust. 1 uPb należy wykładać w taki sposób, że dookreśla on, iż postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić z urzędu. Przepis ten nie reguluje jednak sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowania osoba mająca w tym interes prawny. Pogląd ten sąd pierwszej instancji wspierał poprzez odwołanie się do stanowiska meriti zaprezentowanego w innym wyroku WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 317/21. WWINB w skardze kasacyjnej zwalczając zaś to stanowiska naprowadzał, że przywołany wyrok jest nieprawomocny. Sąd Naczelny z urzędu zauważa, że wyrokiem z 16 grudnia 2022 r., II OSK 2168/21 skarga kasacyjna WWINB wywiedziona od wyroku II SA/Po 317/21 została oddalona.
E. Niezależnie od powyższej okoliczności, biorąc także pod uwagę, że w chwili rozstrzygania przedmiotowej sprawy nie są znane motywy uzasadnienia wyroku II OSK 2168/21, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Celnie zauważył sąd pierwszej instancji, że art. 53a ust. 1 uPb nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się "wyłącznie z urzędu". Trafnie wskazano w tym wyroku na te przykłady rozwiązań normatywnych, w których ustawodawca używając wyrażenia "wyłącznie" ogranicza swobodę działania, gdy idzie o inicjatywę do uruchomienia stosownego postępowania. Sam wyraz "wyłącznie" został użyty w samej uPb zresztą wielokrotnie (por. np. art. 12 ust. 2, art. 32 ust. 4, art. 40 ust. 3, art. 59 ust. 7 uPb), co oznaczałoby, iż w sytuacji gdyby prawodawca chciał kategorycznie wykluczyć dopuszczalność uruchomienia procedur ujętych w rozdziale 5a uPb na skutek interwencji podmiotu powołującego się na swój interes prawny i wywodzącego o naruszeniu przepisów prawa budowlanego, użyłby przywoływanego tu określnika, będącego synonimem "jedynie, tylko".
F. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z tej przyczyny kategoryczne dopatrywanie się – jak to czyni w skardze kasacyjnej organ wojewódzki – wyłączności wszczęcia oznaczonych postępowań uregulowanych w rozdziale 5a uPb tylko z urzędu, rozumianego jako wykluczającego jakąkolwiek inicjatywę podmiotu podnoszącego posiadanie swojego interesu prawnego w tego typu postępowaniu, nie jest przekonujące. Sąd Naczelny ma świadomość, że takie kategoryczne osądy prezentowane są w literaturze (por. np. Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2021, s. 638), wypadnie jednakowoż dostrzec i to, że w piśmiennictwie zajmuje się także bardziej zniuansowane stanowiska, w ramach których nadal przywołuje się judykaty sprzed wprowadzenia rozwiązania zawartego w art. 53a ust. 1 uPb, a dotyczące np. inicjatywy wszczęcia postępowania w przedmiocie chociażby samowoli budowlanej (por. np. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz, w: Prawo budowlane, Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2021, redakcja naukowa M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, s. 776 i n.). Nie może odnieść skutku argumentacja skarżącego kasacyjnie organu eksponującego motywy uzasadnienia do projektu zm.uPb 2020, skoro normatywne znaczenie dla oceny skuteczności wniesionego środka odwoławczego ma wykładnia wskazanego w tymże środku przepisu prawa materialnego, a nie uzasadnienie projektu ustawy. W uzasadnieniu projektu tej ustawy (druk nr 121 Sejmu IX kadencji, sejm.gov.pl) wskazano, że "przedmiotowa zmiana polega na dodaniu przepisu wskazującego, które postępowania przewidziane przepisami ustawy Prawo budowlane są wszczynane z urzędu. Doprecyzowanie tej kwestii było konieczne ze względu na brak jednolitego orzecznictwa w tym zakresie oraz różne praktyki organów nadzoru budowlanego w przypadku wymienionych w przepisie postępowań.". Ponadto projektodawca zauważył, że "wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie.". Przywołana treść uzasadnienia do zm.uPb 2020 w aspekcie wprowadzonego do uPb art. 53a nie wyklucza a priori takiej sytuacji, w której to inicjatywa zewnętrznego podmiotu, powołującego się na swój interes prawny i domagającego się wszczęcia postępowania przez właściwy organ nadzoru budowlanego wobec podnoszonych naruszeń przepisów uPb skutkować będzie wszczęciem postępowania. Słusznie zatem sąd pierwszej instancji – antycypując powoływanie się przez organy obu instancji na brak interesu prawnego u skarżącego i zasadność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. (przy czym przez organ powiatowy była to wyłączna przyczyna podjętego postanowienia – uwaga Sądu) wywodził, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Nie są uzasadnione te wywody skarżącego kasacyjnie organu, w których przypisuje się sądowi pierwszej instancji, jakoby wszczęcie postępowania "naprawczego i legalizacyjnego" było obligatoryjne, ilekroć z takim żądaniem występuje podmiot powołujący się na swój interes faktyczny. Nie jest z kolei uprawnione to stwierdzenie zawarte w motywach zaskarżonego wyroku na s. 6, gdzie nie wyklucza się, aby przepis art. 53a ust. 1 uPb, nie wyłączał dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek. W ocenie Sądu Naczelnego ten fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku – w aspekcie dalszych wywodów sądu a quo, a przede wszystkich realiów kontrolowanej sprawy, nie uzasadniał oceny odnośnie skuteczności skargi kasacyjnej.
G. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnotować wypadnie wyrok z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2586/21 (CBOSA.nsa.gov.pl), w którym rozważano kwestię wykładni art. 53a ust. 1 uPb w kontekście art. 61a § 1 i art. 61 K.p.a. Analizując przesłanki odmowy wszczęcia postępowania z art. 61a § 1 K.p.a. i odwołując się do dorobku doktrynalnego (zob. E. Szewczyk, M. Szewczyk, Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w kontekście art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 2012, z.1, s. 45), wyłuszczono, że przez pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, rozumieć sytuacje, w których z żądaniem wszczęcia postępowania zwraca się wprawdzie podmiot, któremu przysługuje legitymacja strony, jednakże jednocześnie zachodzą takie przyczyny, które uniemożliwiają jego uruchomienie i prowadzenie. Sąd w wyroku tym stwierdził, iż wzajemna relacja przepisów art. 61 i 61a k.p.a. pozwala na przyjęcie, że przepis art. 61a k.p.a. może mieć zastosowanie w postępowaniach wszczynanych na wniosek. Nawiązując do uzasadnienia projektu zm.uPb 2020 oraz opowiadając się za stosowaniem wykładni językowej, w wyroku II OSK 2586/21 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że postępowanie o jakim mowa w art. 53a uPb może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, stanowiąc tym samym lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 K.p.a. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego nie może prowadzić takiego postępowania na wniosek. Stwierdzenie nieprawidłowości w procesie budowlanym obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia właściwego postępowania jurysdykcyjnego z urzędu. Dopiero w tak wszczętym postępowaniu organ nadzoru ustalał będzie krąg stron. Źródłem informacji o nieprawidłowościach może być natomiast informacja od każdego podmiotu. W takiej sytuacji organ budowlany samodzielnie ma rozstrzygnąć, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania. Wniosek podmiotu, który chociażby powoływał się na własny interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej podstawy do wszczęcia postępowania. Jeśli organ nadzoru budowlanego uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu to nie ma obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia. O braku podstaw do prowadzenia postępowania organ wówczas informuje podmiot sygnalizujący w piśmie o charakterze informacyjnym, co też w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego uczynił. Organ nie ma podstaw do wydawania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., ponieważ przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy postępowanie jest wszczynane na "żądanie strony".
H. W realiach kontrolowanej sprawy odmowa R.P. wszczęcia postępowania w sprawie, którego przedmiot określono jako "legalność budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych usytuowanych na działkach nr [...], [...] i [...] w [...]" była przedwczesna, gdyż nie zidentyfikowano o jakie obiekty budowlane chodzi, które z nich organ powiatowy wziął pod rozwagę wywodząc, iż działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania "obiektu", co w konsekwencji powodowało, że trafność takiego rozstrzygnięcia wymykała się kontroli sądowej. Wypadnie zauważyć, że w treści uzasadnienia organu I instancji nie wskazano nawet nr działki należącej do skarżącego, w odniesieniu do której prawdopodobnie PINB odnosił swe niezbyt obfite argumenty, zaznaczając przy tym, że czyni je "po analizie materiału dowodowego". Te braki argumentacyjne postanowienia organu powiatowego starał się uzupełnić organ II instancji, słusznie jednak sąd wojewódzki orzekający w sprawie dopatrzył się naruszeń art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., skoro w postanowieniach obu instancji nie wskazano o jakie konkretne obiekty budowlane chodzi. Wypadnie zauważyć, że akta sprawy zawierają wszak dokumenty obrazującego poczynione ustalenia w ramach kontroli na przedmiotowych działkach, pozwalające na sprecyzowanie rodzaju zlokalizowanych tam obiektów budowlanych. W aktach administracyjnych takie szczegółowe odniesienie się co do poszczególnych obiektów budowlanych znajduje się chociażby w piśmie PINB skierowanym do WWINB (k. 35 akt PINB.5160.10.2020. Raz jeszcze trzeba podkreślić, że zarzutów naruszenia w/w przepisów w skardze kasacyjnej nie podniesiono.
Z zaskarżonych postanowień nie wynika przeto, czy organ nadzoru budowlanego dopatruje się jakichkolwiek naruszeń przepisów prawa budowlanego, które uzasadniałyby wszczęcie postępowania z urzędu względem konkretnego obiektu budowlanego na oznaczonych w źródłowym wniosku skarżącego działkach, gdzie skarżącemu przysługiwałby przymiot strony w tak wszczętym postępowaniu. Nie wskazano ponadto w postanowieniu I instancji, czego sąd wojewódzki nie eksponował, że w źródłowym podaniu skarżącego z 14 czerwca 2021 r. powoływano numery artykułów uPb, z których wynikałoby, że intencją R.P. było wszczęcie kilku różnych postępowań, w tym dotyczących samowoli budowlanej, tzw. postępowania naprawczego czy też zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Kwestia prawidłowej reakcji na źródłowe żądanie skarżącego wymaga jednak – jak to wskazano w wytycznych zaskarżonego wyroku, skonkretyzowania listy obiektów budowlanych, uwzględnienia już zakończonych lub toczących się postępowania względem tych obiektów. PINB rozważy czy wszczynać z urzędu postępowanie względem któregokolwiek z tych obiektów budowlanych i czy skarżącemu służyłby przymiot strony takiego postępowania. W tym celu uprzednio wezwie skarżącego do zajęcia stanowiska w przedmiocie źródła owego interesu prawnego w odniesieniu do konkretnych obiektów budowlanych, albowiem ograniczenie się w źródłowym podaniu, że działalność gospodarcza na działkach nr [...], [...] i [...] w [...] zakłóca spokój skarżącemu nie wskazuje dostatecznie na źródło potencjalnego interesu prawnego. Jeśli organ nadzoru budowlanego nie dopatrzy się potrzeby wszczęcia oznaczonego rodzaju postępowania z urzędu względem skonkretyzowanego obiektu budowlanego na działkach nr [...], [...] i [...] w [...], udzieli pisemnej informacji skarżącemu, bez potrzeby wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. W tym zakresie organ nadzoru budowlanego pominie tę część wytycznych zawartych w zaskarżonym wyroku, gdzie znalazł się passus odnośnie potrzeby rozważenia czy zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania – czy może postępowanie w odniesieniu do konkretnego obiektu budowlanego należałoby jednak wszcząć i ewentualnie później dopiero umorzyć.
I. Uwzględniając wszystkie powyżej poczynione uwagi, Sąd Naczelny doszedł do wniosku, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, zatem skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.
J. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa, uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego.