II OSK 758/23

II OSK 758/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 625/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-01-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art. 8,  art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt. 11, art. 32 ust. 4 pkt 2,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 61 § 1
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.C. i A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 625/22 w sprawie ze skargi U.C. i A.C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 31 maja 2022 r. znak: WI-I.7840.3.268.2021.AR w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 625/22, oddalił skargę U.C. i A.C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 31 maja 2022 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 9 grudnia 2021 r. znak: B.6740.2218.2021.AN Starosta Kartuski (dalej: Starosta) działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącym pozwolenia na budowę instalacji gazowej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego (lokal nr [...]) na terenie działki nr [...] w miejscowości K. (obręb 8).
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B.B. (współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości) wskazując, że inwestorzy nie uzyskali jej zgody na realizację inwestycji, w związku z czym nie mieli prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W piśmie złożonym 14 marca 2022 r. skarżący wskazali, że odwołująca się wyraziła zgodę na realizację instalacji gazowej. Rozpatrując powyższe odwołanie Wojewoda Pomorski decyzją z 31 maja 2022 r. znak: WI-I.7840.3.268.2021.AR uchylił decyzje Starosty oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazano, że w myśl art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach i zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d p.b. wynika, że instalowanie instalacji gazowych (wewnątrz i na zewnątrz budynków) wymaga zgłoszenia, zatem decyzja o warunkach zabudowy nie była wymagana. W niniejszej sprawie projekt przewiduje wykonanie instalacji gazowej dla lokalu nr [...] w budynku położonym na działce nr [...], w obrębie [...] w K. Współwłaścicielami są skarżący oraz uczestnika postępowania wnosząca odwołanie. Realizacja planowanego zamierzenia budowlanego przekracza zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, co wymaga uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Wojewoda Pomorski wezwał inwestorów do przedłożenia aktualnych oświadczeń o prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane wraz z dokumentami je potwierdzającymi. Inwestorzy przedłożyli aktualne oświadczenia oraz kopię tego samego pisma, które znajduje się w aktach organu I instancji. Nie przedłożono jednakże aktualnej zgody współwłaścicielki nieruchomości. Organ odwoławczy uznał, że skarżący nie mają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Skargę na decyzję organu II instancji wnieśli inwestorzy zarzucając jej naruszenie: 1) art. 61 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), dalej: k.c. w zw. z art. 3 pkt 11 p.b., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący utracili prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy cofnięcie zgody na dokonanie rozbudowy instalacji gazowej w lokalu skarżącej nie było skuteczne, co skutkowało naruszeniem: ; 2) art. 77 § 1 oraz art. 6 i art. 8 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że doszło do skutecznego cofnięcia zgody na dokonanie rozbudowy instalacji gazowej przez skarżących, podczas gdy przeprowadzone postępowanie dowodowe nie daje żadnych podstaw do przyjęcia takiego rozstrzygnięcia za zasadne, co finalnie skutkowało naruszeniem:; 3) art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżący nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co, w ocenie organu II instancji, uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd na wstępie przytoczył treść art. 35 ust. 1, 3 i 4 p.b. oraz podniósł, iż jednym z podstawowych warunków ubiegania się o pozwolenie na budowę jest dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie bowiem z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku zakwestionowania takiego oświadczenia, okoliczności dotyczące faktycznego przysługiwania inwestorowi takiego tytułu stanowią przedmiot postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce. Sąd I instancji wskazał, że skarżący dołączyli bowiem do wniosku o pozwolenie na budowę prawidłowo wypełnione oświadczenie w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. Oświadczenie to zostało jednak zakwestionowane przez współwłaścicielkę budynku w piśmie z dnia 7 grudnia 2021 r. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 8 grudnia 2021 r., jednakże do Wydziału Budownictwa dotarło w dniu 9 grudnia 2021 r. i przedłożono je faktycznie 10 grudnia 2021 r., a więc już po wydaniu decyzji organu I instancji. Wydając zatem decyzję przed upływem wyznaczonego terminu, Starosta nie dysponował zatem stanowiskiem współwłaścicielki nieruchomości. Organ I instancji na podstawie przedłożonego przez skarżących oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowle uznał, że skarżący prawo takie posiadają.
Sąd wojewódzki wskazał, że inwestor składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w przypadku współwłasności - zobowiązany jest posiadać zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, która powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana. W niniejszej sprawie przeszkodę w udzieleniu pozwolenia na budowę stanowił zatem brak dysponowania nieruchomością na cele budowlanego. Zdaniem Sądu trafnie Wojewoda uznał, że dysponowanie nieruchomością musi być aktualne w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Z uwagi zaś na zakwestionowanie złożonego przez skarżących oświadczenia oraz stanowczy brak zgody uczestniczki postępowania uznać należało, że skarżący nie mają w rzeczywistości tytułu uprawniającego ich do zrealizowania inwestycji, co zdyskwalifikowało złożone przez nich w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.
Skargę kasacyjną wnieśli U.C. i A.C. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając
na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. , naruszenie przepisów:
1) art. 61 § 1 k.c. w zw. z art. 3 pkt. 11 p.b. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący utracili prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy cofnięcie zgody uczestniczki na dokonanie rozbudowy instalacji gazowej w lokalu skarżących nie było skuteczne co skutkowało naruszeniem:;
2) art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżący nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 6 i art. 8 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że doszło do skutecznego cofnięcia zgody na dokonanie rozbudowy instalacji gazowej przez skarżących, podczas gdy przeprowadzone postępowanie dowodowe nie daje żadnych podstaw do przyjęcia takiego rozstrzygnięcia za zasadne;
4) art. 141 § 3 p.p.s.a. poprzez niewystarczające niewyjaśnienie istotnych rozbieżności ujawniających się pomiędzy twierdzeniami procesowymi podnoszonymi przez uczestniczkę w zakresie rzekome go nieudzielenia zgody na wykonanie robót budowlanych, a dowodowymi przedłożonymi przez skarżących, z których jednoznacznie i w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynika, że uczestniczka udzieliła pisemnej zgody na przeprowadzenie robót budowalnych polegających na rozbudowie instalacji gazowej i nigdy tej zgody skutecznie nie cofnęła.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W kontrolowanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 4 p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jednym z ograniczeń zasady wolności budowlanej jest konieczność posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 p.b., ilekroć w ustawie mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Przepisy Prawa budowlanego wymagają od inwestora przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na różnych etapach procesu inwestycyjnego, tj. przy zgłoszeniu budowy (art. 30 ust. 2), przy złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2), przy przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 40 ust. 1), przy zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 3). Ze wskazanych przepisów, jak również z ogólnej zasady wyrażonej w art. 4 p.b. wynika, że prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jest ściśle powiązane z prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Inwestor powinien więc legitymować się prawem rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości, z którego wynika prawo do posiadania tej nieruchomości i realizacji na niej danej inwestycji, nie tylko w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, lecz również przez cały okres realizacji inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2351/15, LEX nr 2102199). Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Mając na względzie konstytucyjną zasadę ochrony własności przez państwo, stwierdzić należy, że obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest nie tylko żądanie wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie, gdy stanowi to warunek wydania decyzji, lecz również uwzględnienie utraty przez inwestora tego prawa, jeżeli ma to wpływ na możliwość wykonania przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę i możliwość wykonywania przez właściciela nieruchomości jego prawa własności. Organy nie mogą zatem ignorować faktu domagania się przez współwłaściciela nieruchomości do niewydawania pozwolenia budowlanego na rzecz innego podmiotu (współwłaściciela), które uniemożliwia właścicielowi wykonywanie jego praw na danej nieruchomości w sytuacji, gdy realizacja inwestycji przez podmiot (współwłaściciela), który domaga się wydania pozwolenie na budowę stała się niemożliwa w świetle prawa cywilnego. Nie ulega wątpliwości, że zakres projektowanych robót dotyczy nieruchomości wspólnej i wymaga zgody obu współwłaścicieli nieruchomości, stąd cofnięcie zgody przez jednego współwłaściciela nieruchomości powoduje brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane po stronie drugiego ze współwłaścicieli tej nieruchomości. Należy jednocześnie zastrzec, że rolą organów architektoniczno-budowlanych nie jest ustalanie, czy w świetle prawa cywilnego inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie właściwy jest sąd cywilny i strony mogą dochodzić swoich praw przed tym sądem.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor powinien posiadać również na etapie postępowania odwoławczego, a nie tylko postępowania przed organem pierwszej instancji. Należy bowiem przyjąć możliwość cofnięcia wyrażenia zgody przez współwłaścicieli aż do czasu wydania decyzji ostatecznej. Mając jednocześnie na uwadze, że to nie do organów architektoniczno-budowlanych należy ocena skuteczności cofnięcia takiej zgody, w konsekwencji prowadzi to do stwierdzenia, że takim cofnięciem są organy związane. Jednocześnie to, że organ administracji w sprawie o pozwolenie na budowę ocenia skuteczność oświadczenia woli właściciela cofającego zgodę inwestorowi na dysponowanie jego nieruchomością na cele inwestycji, nie podważa wyłącznej właściwości sądu cywilnego (sądu powszechnego) do oceny umów cywilnoprawnych lub oświadczeń rodzących skutki cywilnoprawne. Sąd powszechny może badać prawidłowość zawiązania i rozwiązania umowy cywilnej (stosunku zobowiązaniowego), bo to należy do jego kognicji. Organ administracji budowlanej dysponując oświadczeniem woli właściciela uprawniającym inwestora do złożenia oświadczenia na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. i cofającym taką zgodą, musi oprzeć się na oświadczeniu późniejszym. Tymczasem inwestor nie zgadzając się z cofnięciem zgody, czy jakimkolwiek innym oświadczeniem drugiej strony, może poddać sprawę tego oświadczenia woli właściciela pod osąd sądu cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 577/06 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 536/16).
Należy zatem przyjąć, że organ administracji architektoniczno-budowlanej trafnie odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast o skuteczności cofnięcia zgody powinien orzec sąd powszechny, albowiem organ administracji publicznej nie jest do tego uprawniony. Dysponuje natomiast oświadczeniem współwłaściciela nieruchomości, który nie wyraża zgody na realizację inwestycji na nieruchomości stanowiącej w części jego własność. Nie można się natomiast zgodzić ze stanowiskiem, że organ architektoniczno-budowlany powinien prowadzić samodzielne postępowanie dowodowe w kierunku oceny skuteczności złożonego oświadczenia o cofnięciu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, co stanowi istotę podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów. W tej sytuacji jako niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 61 § 1 k.c. w zw. z art. 3 pkt 11 p.b. oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.
Prawidłowa była także ocena postępowania dokonana przez Sąd pierwszej instancji, w ramach której Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby potrzebę wzruszenia zaskarżonej decyzji. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej był wystarczający do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia i nie było potrzeby jego uzupełnienia. Z kolei odmienna ocena stanu faktycznego dokonana przez skarżących kasacyjnie nie uzasadnia stawianego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a.
Brak jest również podstaw do kwestionowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. W ocenie skarżących kasacyjnie Sąd I instancji nie wyjaśnił istotnych rozbieżności pomiędzy oświadczeniem uczestniczki postępowania w zakresie cofnięcia zgody na wykonanie projektowanych robót budowlanych a dowodami przedłożonym przez skarżących, co ich zdaniem uzasadnia zarzut naruszenia art. 141 § 3 p.p.s.a. Należy w tym miejscu zauważyć, ze przepis ten dotyczy odmowy sporządzenia uzasadnienia co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Natomiast jeżeli intencją skarżących było zakwestionowanie uzasadnienia wyroku należało powołać art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym niemniej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony jedynie w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przy czym za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Stwierdzić zatem należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do zasady zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i jednocześnie pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, nawet jeśli stanowisko to w ocenie skarżących kasacyjnie nie jest prawidłowe.
Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.