II OSK 758/06

II SA/Łd 802/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2006-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Grzegorz Szkudlarek
Joanna Sekunda-Lenczewska /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Kubot-Szustowska
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 758/06 - Wyrok NSA z 2006-09-13
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 roku sprawy ze skargi B. P. na uchwałę Zarządu Gminy L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłaty za podłączenie się do sieci wodociągowej budowanej z funduszów gminnych przy udziale czynu społecznego, a stanowiących własność gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Wójta Gminy L. na rzecz B.P. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] Nr [...] Zarząd Gminy w L. zmienił wcześniejszą uchwałę, wydaną przez ten organ w dniu [...] Nr [...], w sprawie ustalenia wysokości opłaty za podłączenie się do sieci wodociągowej budowanej z funduszów gminnych przy udziale czynu społecznego, a stanowiących własność gminy. Jako podstawę prawną aktu wskazano art. 6 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.). W § 1 uchwały określono, iż wysokość opłaty za podłączenie się do sieci wodociągowej na terenie Gminy L. wynosi: dla mieszkańców zameldowanych na terenie Gminy L. na pobyt stały w dniu składania wniosku – 1.200 złotych, natomiast dla pozostałych - 1.800 złotych. W § 2 przewidziano w indywidualnych przypadkach spowodowanych szczególnie trudną sytuacją finansową osób zamierzających przyłączyć się do sieci wodociągowej, możliwość obniżenia tej kwoty, rozłożenia jej na raty, bądź zwolnienia osoby będącej dłużnikiem z długu przez Zarząd Gminy. W uchwale wskazano sposób uiszczenia opłaty (§ 3) i utratę mocy wcześniejszej uchwały z dnia [...] Nr [...] (§ 4). W § 5 ustalono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W dniu 27 kwietnia 2005 r. B. P. wezwała Wójta Gminy L. do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Zarządu Gminy L., powołując się na brak podstaw prawnych do jej wydania.
W odpowiedzi z dnia 6 czerwca 2005 r. Wójt Gminy L. wskazał, iż wniosek B. P. uważa za całkowicie bezzasadny, ponieważ uchwała Zarządu Gminy nie narusza interesu prawnego, ani uprawnienia wzywającej.
Na uchwałę Zarządu Gminy L. z dnia [...] Nr [...], B. P. wniosła w dniu 29 czerwca 2005 r. skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż jest właścicielką kilkudziesięciu działek na terenie gminy L. i nie jest w stanie ponieść kosztów przyłączenia każdej z nich do sieci wodociągowej, a brak możliwości korzystania z wody w konsekwencji zaniża wartość tych nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska B. P. powołała rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2000 r. wydane w sprawie o sygnaturze akt II SA 2320/00 oraz Wojewody [...] i [...], eliminujące z obiegu prawnego akty organów gminy wydawane w przedmiocie ustalenia opłat za podłączenie się do sieci wodociągowej.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko o braku interesu prawnego skarżącej. Argumentował nadto, iż w obecnym stanie prawnym organem wykonawczym nie jest już zarząd, a wójt, który nie posiada kompetencji do uchylania uchwał podjętych przez jego poprzednika. Zwrócono również uwagę, na rozbieżność pomiędzy przedmiotem zaskarżonej uchwały – ustalenie wysokości opłaty za podłączenie się do sieci wodociągowej budowanej z funduszów gminy przy udziale czynu społecznego, a treścią wezwania skierowanego przez skarżącą do organu – stwierdzenie nieważności uchwały nakładającej opłatę za wydanie warunków technicznych przyłączenia do gminnej sieci wodociągowej.
W piśmie z 12 października 2005 r., stanowiącym uzupełnianie wniesionej skargi, B. P. raz jeszcze wskazała, iż obowiązujące przepisy prawne nie dają organom gminy umocowania do określania wysokości opłat za wydawanie warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, tożsamej zdaniem skarżącej z wysokością opłaty za włączenie przyłącza do sieci wodociągowej. B. P. podniosła nadto, iż mimo ustawowej dyspozycji zawartej w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.01.72.747), Rada Gminy L. nie uchwaliła regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.
Na rozprawie w dniu 22 lutego 2005r. pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi, podnosząc brak interesu prawnego skarżącej a nadto złożył do akt kopię zarządzenia Wójta Gminy L. Nr [...] z dnia [...] w sprawie uchylenia Uchwały Nr [...] Zarządu Gminy L. z dnia [...] zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości opłaty za podłączenie się do sieci wodociągowej budowanej z funduszów gminnych przy udziale czynu społecznego, a stanowiących własność gminy. Pełnomocnik organu wyjaśnił również, że zaskarżona uchwała nie była poddana kontroli w ramach postępowania nadzorczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:
Skarga winna być uwzględniona.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz., 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a.
Przeprowadzając kontrolę zgodności z prawem kwestionowanego aktu, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej uchwały także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała ją strona skarżąca.
Stosownie do unormowania art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwalę, sąd może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem.
Kontroli sądowoadministracyjnej poddana może być, na mocy art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała podjęta przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stosownie bowiem do treści cytowanego przepisu każdy, czy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
W pierwszej kolejności wobec stanowiska organu, należało rozważyć, czy kwestionowana uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny skarżącej. Dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zwalnia skarżącego od wykazania, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Podobne uregulowanie zawiera art. 50 § 1 p.p.s.a., gdzie przewidziano generalną podstawę zaskarżenia, legitymującą do wniesienia skargi każdego, kto ma w tym interes prawny. W ujęciu tego przepisu, interes prawny przesądzający o umocowaniu do wniesienia skargi, musi wynikać z norm prawa materialnego a skarżący winien wykazać istnienie interesu prawnego w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem danego aktu. Zgodzić przy tym należy się z poglądem, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez stronę skarżącą jej interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących ( por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995r. IV SA 346/93 ONSA 1996/3/125 ). W ocenie sądu skarżąca, jako podmiot deklarujący wolę podłączenia własnych nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej i korzystania z urządzeń zaopatrzenia w wodę oraz zobowiązana do poniesienia opłaty z tytułu podłączenia do sieci wodociągowej ustalonej zakwestionowaną uchwałą, ma interes prawny wymagany do wniesienia skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 1999r. OSA 1/99 ONSA 1999/4/109). Spełnienie przesłanek cytowanego przepisu skarżąca wykazała nadto składając do akt dokumenty na tę okoliczność. Nie budzi również wątpliwości, że uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarga jest więc dopuszczalna, wbrew poglądowi wyrażonemu w odpowiedzi na skargę. Stwierdzając powyższe, przejść należy do rozważań i oceny, czy zaskarżona uchwała znajduje umocowanie w odpowiednich przepisach prawa materialnego.
Kwestionowaną uchwałą Zarząd Gminy w L. zmienił wcześniejszą uchwałę, wydaną przez ten organ w dniu [...] Nr [...], w sprawie ustalenia wysokości opłaty za podłączenie się do sieci wodociągowej budowanej z funduszów gminnych przy udziale czynu społecznego, a stanowiących własność gminy i ustalił wskazane w uchwale opłaty za podłączenie się do sieci wodociągowej na terenie Gminy L.. Jako podstawę prawną wskazano art. 6 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.). Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa ( Dz.. U. Nr 162., poz.1126 ze zm.) tytuł ustawy z dnia 8 marca 1990 r. "o samorządzie terytorialnym", powołany w uchwale był już nieaktualny, otrzymał bowiem brzmienie: "o samorządzie gminnym". Przechodząc do wskazanych w uchwale przepisów stwierdzić należy, iż nie mogły one upoważniać zarządu gminy do wprowadzenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowił, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, natomiast art. 30 ust. 1 tej ustawy stanowiąc, że zarząd wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa w ogóle nie zawierał punktu 3, tymczasem z art. 30 ust.2 pkt 3 wynikało, że do zadań zarządu należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Jak wynika to jasno z treści przytoczonych przepisów, nie dawały one w żadnym razie kompetencji podmiotowych zarządowi gminy do podejmowania kwestionowanej uchwały. Kompetencje w zakresie stanowienia prawa miejscowego wywodzić można z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w ust. 1 ( w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia kwestionowanej uchwały) przewidywał, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy ( przepisów gminnych ). Stosownie jednak do art. 41, przepisy gminne ustanawiać mogła w formie uchwały rada gminy, nie zaś zarząd, jak stało się to w zakwestionowanej uchwale. Podkreślenia wymaga, że rada gminy nie mogła przenosić swojego uprawnienia do stanowienia przepisów gminnych na zarząd gminy a uprawnienia każdego z tych organów przewidziane wskazanymi przepisami nie miały charakteru subsydiarnego. Tym samym wydanie kwestionowanej uchwały przez zarząd gminy w sposób rażący narusza wskazane przepisy ustawy o samorządzie gminy ( por. wyrok NSA z dnia 23 października 1992r. SA/Wr 1057/92 ONSA 1992/3-4/94, wyrok NSA z dnia 4 maja 1993r. SA/Lu 173/93 Wokanda 1993/11/20, wyrok NSA z dnia9 marca 1994r. II SA 1373/93 Prok. i Pr. 1995/5/61). Rozważając kwestię przedmiotu zakwestionowanej uchwały uznać należy, iż wskazana w tejże uchwale podstawa prawna nie umożliwiała wprowadzenia opłat za podłączenie do komunalnej sieci wodociągowej i w sposób rażący naruszono wskazane przepisy. Nie zawierały również takiego upoważnienia inne przepisy obowiązujące w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że nie dawały podstaw prawnych do ustalenia opłaty za włączenie do gminnej sieci wodociągowej w szczególności przepisy: art. 7 ust. 1 pkt , art. 18 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej ( Dz. U. z 1997r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) ani też art. 99 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne ( Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1998r. II SA/Łd 852/98 nie publ., wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000r. II SA 2320/00 Wspólnota 2003/23/55, glosa aprob. W. Chróścielewski, J. P. Tarno OSP 2002/6/75, wyrok NSA z dnia29 listopada 2001r. SA/Wr 1415/01 OSS 2002/1/16, wyrok NSA z dnia 17 września 2003r. II SA/Łd 1131/03 nie publ.).
Kwestionowana uchwała w sposób rażący naruszała również obowiązujący wówczas art. 42 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowił, że przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego. Tymczasem w § 5 uchwały ustalono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co jest sprzeczne z powyższym zapisem.
Zgodnie z brzmieniem art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w sprawach, o których mowa w ust. 1 tegoż artykułu, stosuje się odpowiednio art. 94. Stosownie natomiast do art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Stwierdzić przy tym należy, że przewidziane w art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym odesłanie do art. 90 tejże ustawy upoważnia do stwierdzenia, że obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru we wskazanym terminie podlega również uchwała zarządu gminy ( por. wyrok NSA z dnia 14 maja 1999r. II SA 358/99 Lex nr 46745). Zaskarżona uchwała, jak wynika to z oświadczenia pełnomocnika organu, nie była przedkładana organowi nadzoru. W przedmiotowej sprawie, kwestionowana uchwała zapadła w dniu 27 grudnia 2000r., a więc niewątpliwie upłynął termin jednego roku od podjęcia uchwały, jednakże wobec faktu uchybienia jej przedłożenia organowi nadzoru, należało stwierdzić nieważność uchwały nie zaś orzekać o jej niezgodności z prawem.
Ze wskazanych wyżej względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a należało orzec jak w wyroku. Jednocześnie, z uwagi na fakt uchylenia przedmiotowej uchwały zarządzeniem Wójta Gminy L. z dnia [...] Nr [...], Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej wyżej ustawy za bezprzedmiotowe. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a .