II OSK 757/22

II SA/Łd 809/20 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 757/22 - Wyrok NSA z 2023-07-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 145 par. 1 pkt 4, pkt 5, pkt 6, art. 148 par. 1 i 2, art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 par. 1, art. 79a par. 1 i 2, ,art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 119 pkt 2, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M.G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc
Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020r. poz. 256 ze zm. – dalej w skrócie – "k.p.a.") oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, 5, 6 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z do art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. – dalej w skrócie – "u.p.z.p.") odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] maja 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej A S.A. nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą, przeznaczonej do realizacji w Ł. przy ul. A (u zbiegu z ul. B), na terenie nieruchomości o nr ewidencyjnym 560/1 w obrębie [...].
Jak wynika z akt sprawy w odpowiedzi na wniosek z 20 marca 2018 r., złożony przez firmę A S.A., [...] maja 2018 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej A S.A. nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą, przeznaczonej do realizacji w Ł. przy ul. A (u zbiegu z ul. B), na terenie nieruchomości o nr ewidencyjnym 560/1 w obrębie [...].
W dniu 9 grudnia 2019 r. M.G. działając w imieniu własnym i jako pełnomocnik 20 innych osób, złożył wniosek o wznowienie postępowania, toczącego się przed Prezydentem Miasta Ł., nr [...], w celu uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z [...] maja 2018 r. Wobec spełnienia warunku, określonego w art. 148 § 1 k.p.a., w odniesieniu do wniosków, złożonych przez M. G. J.G., A.K., S.W., P.W., M.D., S.D., J.P., J.G., I. P. i R.P., Prezydent Miasta Ł., postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2020 r., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] maja 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Następnie decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] organ pierwszej instancji odmówił uchylenia decyzji z [...] maja 2018r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku wznowionego postępowania jednoznacznie ustalono, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony, bowiem nie wykazali interesu prawnego co wykluczało ich udział w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ stwierdził, że żadna z osób wnoszących o uchylenie decyzji nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości graniczących z działką inwestycji, a także nie wykazano, aby zamierzenie inwestycyjne mogło wpłynąć na sferę uprawnień, związanych z korzystaniem z nieruchomości osób wnoszących o uchylenie decyzji, przede wszystkim ze względu fakt, że planowana inwestycja nie będzie zaliczać się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wnioskodawcy nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby chociażby potencjalne ograniczenie dla ww. nieruchomości, zatem poszerzenie kręgu stron, ustalonego w sposób określony powyżej było w ocenie organu niezasadne.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M.G. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J.G., A. K., S.W., P.W., M. D., S.D., J.P., J. G., I.P. i R.P. wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o uchylenie dotychczasowej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] maja 2018 r.nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odwołujący się zarzucili decyzji naruszenie:
1. prawa materialnego – art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż wnioskodawcy nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną oraz
2. prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy –
a. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a § 1 i 2 k.p.a. polegające na braku zapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań bezpośrednio przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia;
b. art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego w jakimkolwiek zakresie i tym samym oparcie się w całości na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu, w którym strona była pozbawiona możliwości działania bez swojej winy, czym organ pierwszej instancji naruszył obowiązującą go zasadę prawdy obiektywnej, sprowadzającej się do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co spowodowało błędne uznanie, że wnioskodawcom na potrzeby zainicjowanego postępowania nie przysługuje przymiot strony;
c. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. i art. 16 k.p.a. poprzez brak spójności uzasadnienia zaskarżonej decyzji z ustaleniami poczynionymi przez organ, albowiem postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...] maja 2018 r., nr [...] zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a., a nie tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co jednoznacznie świadczy o tym, iż organ uznał wnioskodawców za strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną;
d. art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez niczym nieuzasadnione nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji, które prowadzi do zasadnego twierdzenia, iż organ pierwszej instancji w sposób arbitralny stara się doprowadzić do zakończenia sprawy przy pominięciu argumentów, które legły u podstawy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną również na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., czym narusza zasadę praworządności, poprzez naruszanie powyższych przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a jednocześnie czyniąc to, narusza zasadę budzenia zaufania do organów administracji publicznej.
Po rozpatrzeniu odwołania, organ drugiej instancji na wstępie wyjaśnił, że przedmiotem badania organu pierwszej instancji było ustalenie czy przyczyna wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. rzeczywiście wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Następnie Kolegium stwierdziło, że w przypadku postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do nieruchomości mogą zostać naruszone. W postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stroną będą nie tylko właściciele nieruchomości, na których lokalizowana jest inwestycja, ale również mogą nimi być właściciele nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycji, w granicach oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, o ile wykazany zostanie ich interes prawny. O tym, czy projektowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na określoną nieruchomość decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem ewentualnego uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie.
W rozpatrywanej sprawie brak przymiotu strony skarżących wynika z faktu, że nie są właścicielami nieruchomości graniczących z terenem inwestycji, a ponadto nie wykazali, że przedsięwzięcie może wpłynąć na sferę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Organ podkreślił, że informacje zawarte w opracowaniu "Kwalifikacja przedsięwzięcia" wskazują jednoznacznie, że stacja bazowa telefonii komórkowej A S.A. nr [...] nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że dla tej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W Kwalifikacji przedstawiono wyniki obliczeń odległości miejsc dostępnych dla ludności, od środka elektrycznego każdej anteny wzdłuż głównej wiązki promieniowania. Przyjmując wskazaną przez inwestora moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, wysokość środka elektrycznego anteny oraz podane azymuty, autor Kwalifikacji przedsięwzięcia dokonał analizy miejsc dostępnych dla ludności w odległości 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, przy uwzględnieniu poziomu istniejących budynków oraz poziomu gruntu.
Z przeprowadzonej analizy, szczegółowo zilustrowanej w tabelach stanowiących Załącznik 1 do Kwalifikacji przedsięwzięcia, wynika, że w opisanej wyżej odległości 200 m (ustalonej odpowiednio do mocy poszczególnych anten) miejsca dostępne dla ludności nie występują. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji trafnie przyjął, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie na możliwość przyszłego zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność wnioskodawców, a zlokalizowanych poza bezpośrednim sąsiedztwem z terenem inwestycji, opisanym jako działki nr ewid. 561, 560/2 oraz 557/14 i 559. Inwestycja nie spowoduje bowiem ograniczenia i naruszenia prawa własności skarżących. Skoro na nieruchomości, do których skarżącym przysługuje tytuł prawny nie rozciąga się żadne oddziaływanie, oznacza to, że nie ma ograniczeń co do możliwości ich zagospodarowania i wykorzystywania w sposób dotychczasowy. Wobec tego zgodnie z art. 28 k.p.a. skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Skargę na powyższą decyzję w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli M.G. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. G., A. K., S.W., P. W., M. D., S. D., J. P., J. G., I. P. i R. P. i zarzucili naruszenie:
1. prawa materialnego – art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym zawężeniu pojęcia interesu prawnego warunkującego przymiot strony, a w konsekwencji przyjęciu, że skarżącym nie przysługiwał status strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego z uwagi brak interesu prawnego, podczas gdy interes prawny występuje, gdy planowana inwestycja oddziałuje na nieruchomość, uwzględniając stopień tego oddziaływania, zaś z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że planowana inwestycja oddziałuje na nieruchomości skarżących ograniczając ich prawo do nieskrępowanego korzystania z nieruchomości będących ich własnością co wynika także z faktu, iż skarżący zostali uznani za strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego;
2. prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy –
a. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego i prawidłowego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ ma obowiązek należytego określenia obszaru oddziaływania inwestycji w celu określenia kręgu stron postępowania;
b. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a § 1 i 2 k.p.a. polegające na braku zapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przed organami obu instancji, poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań bezpośrednio przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia;
c. art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie przez organy obu instancji postępowania dowodowego w jakimkolwiek zakresie i tym samym oparcie się w całości na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu, w którym strona była pozbawiona możliwości działania bez swojej winy, czym organy obu instancji naruszyły obowiązującą je zasadę prawdy obiektywnej, sprowadzającej się do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,. co spowodowało błędne uznanie, że skarżącym na potrzeby zainicjowanego postępowania nie przysługuje przymiot strony.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi, skarżący podnieśli, że treść art. 53 ust. 1 u.p.z.p. uzasadnia wniosek, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są przede wszystkim (ale nie wyłącznie) właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, czyli przez które inwestycja przebiega. Inne podmioty mogą być także stronami tego postępowania wówczas, gdy zachodzą warunki z art. 28 k.p.a. Dla ustalenia stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, innych niż wnioskodawca, konieczne jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, przy czym przyjąć należy, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone dopuszczone prawem normy tego oddziaływania. Stroną analizowanego postępowania jest więc niewątpliwie właściciel każdej nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. W ocenie skarżących, Kolegium odwołuje się wyłącznie do dokumentacji przedłożonej przez Inwestora, tzw. "Kwalifikacji przedsięwzięcia", bez jej merytorycznej i popartej stosowną wiedzą weryfikacji, pomijając oczywistą okoliczność, że inwestor jest podmiotem osobiście zaangażowanym w postępowania i w jego interesie leży uzyskanie decyzji określonej treści. W aktach postępowania brak jest jakiegokolwiek śladu, aby organ dokonał oceny i kontroli dokumentu kwalifikacji inwestycji, co oznacza jednocześnie, że organy nie dokonały oceny tego, czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z "przepisami odrębnymi". Skarżący stwierdzili, że nie ustanowiono swoistego wzoru ww. dokumentu, który mógłby korzystać z domniemania dobrej wiary. W konsekwencji powyższe prowadzi nie do zawężenia kompetencji gminy w kontekście oceny takiego dokumentu, ale do jej zdecydowanego i bezwzględnego obowiązku badania tego dokumentu przez organ.
Skarżący wskazali jednocześnie, że organy obu instancji nie uwzględniły przy tym Raportu Najwyższej Izby Kontroli dot. Działań organów administracji publicznej w zakresie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym pochodzącym od urządzeń telefonii komórkowej z 19 marca 2019 r., znak [...], nr ewid. [...] oraz opracowania na zlecenie i na koszt skarżących: "Wstępna analiza specjalistyczna Kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko instalacji radiokomunikacyjnej A S.A, stacja bazowa telefonii cyfrowej, [...]/[...];[...][...] Dz. Nr 560/1, ul. B 36, Ł." z 28 listopada 2019 r. Wnioski wynikające z powyższych dowodów wskazują na to, iż zamiar inwestycyjny inwestora w oparciu o kwalifikację inwestycji przedłożoną do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie jest zgodny z "przepisami odrębnymi", co uzasadnia konieczność uchylenia decyzji.
Z przedłożonego opracowania, który w ocenie skarżących stanowi w istocie dopiero pierwszy przejaw merytorycznej kontroli kwalifikacji przedsięwzięcia przedłożonej do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, wynika szereg znaczących uchybień, których dopuścił się inwestor i których prawidłowa identyfikacja winna niechybnie doprowadzić do wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uchybienia dotyczą m.in. braku wskazania konkretnego modelu anteny i jego danych technicznych a także braku wskazania współpracujących z antenami jednostek nadawczych RRU, braku wyjaśnienia, w jaki sposób doszło do wyliczenia mocy EIRP anten, braku zsumowania mocy poszczególnych anten (jednostek nadawczych) tego samego sektora (kierunku azymutu), braku wyjaśnienia współistnienia kilku anten na tej samej wysokości i zamieszczonych pod tym samym azymutem, braku uwzględnienia maksymalnych parametrów pracy anten (zarówno co do mocy jak i pochylenia), nieuwzględnienia w kwalifikacji przedsięwzięcia § 3 ust. 2 pkt 3) Rozporządzenia RM z 2010 r. - konieczności sumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z przedsięwzięciem tego samego rodzaju, braku wyjaśnienia, dlaczego w przypadku innego pochylenia wiązki moc EIRP anten jest tożsama, braku wyjaśnienia, z czego wynika wskazany zakres maksymalnego pochylenia wiązki "tilt" dla poszczególnych anten, czy braku uwzględnienia jako miejsc dostępnych dla ludności potencjalnych miejsc zabudowy mieszkaniowej w przyszłości zgodnie z przeznaczeniem gruntów, a w to miejsce uwzględnienie jedynie istniejącej zabudowy.
Zdaniem skarżących organ był uprawniony i zobligowany do analizy wniosku i załączonej doń kwalifikacji przedsięwzięcia przez pryzmat zasad sporządzania owych dokumentów, ich poprawności metodologicznej, logiczności, jasności, jednoznaczności.
Skarżący wskazali jednocześnie, że wyliczona dla modelu anteny [...] [...] maksymalna moc EIRP przy uwzględnieniu kompatybilnej z anteną jednostki nadawczej RRU i po uwzględnieniu sumowania mocy trzech jednostek nadawczych zawartych w obudowie każdej z anten przekracza 20000 W, co klasyfikuje zamiar inwestycyjny inwestora jako przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko i to bez względu na odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki jej promieniowania.
Jednocześnie skarżący podnieśli, że w kontekście odmowy przyznania im przymiotu strony postępowania w sprawie, to rozumowanie organów obu instancji jest wewnętrznie sprzeczne, albowiem ci sami skarżący zostali uznani przez organ za strony postępowania o pozwolenie na budowę, a przepisy prawa budowlanego zawierają węższa definicję pojęcia "strony". Sam fakt uznania skarżących za strony postępowania o pozwolenie na budowę oznacza, że wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a skoro tak, to winni zostać uznani także za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przyczyną dla której skarżący zostali zawiadomieni o trwającym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę był fakt, że przez nieruchomości będące własnością skarżących przebiega oś główna wiązki promieniowania planowanych anten telekomunikacyjnych. Fakt ten istotnie ogranicza zabudowę nieruchomości, albowiem budownictwo mieszkaniowe jest ograniczone jeśli nie niemożliwe w osi głównej wiązki promieniowania anten telekomunikacyjnych (art. 140 k.c).
Następnie skarżący stwierdzili, że ze zgromadzonych dokumentów (m.in. map lokalizacyjnych wraz z wyrysem pól elektromagnetycznych) wynika jednoznacznie, że grunty stanowiące ich własność znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, tj. m.in. w rozkładzie pól elektromagnetycznych, przy czym ich rzeczywiste natężenie jest nieznane, bowiem nie zostało przez organy należycie zbadane, ponieważ organy w tym zakresie oparły się wyłącznie o "Kwalifikację prawną" przygotowaną przez inwestora, co w ich ocenie jest niewystarczające. Niewątpliwie promieniowanie elektromagnetyczne, o nieustalonym należycie natężeniu, stanowi immisje w rozumieniu art. 144 k.c, a tym samym uzasadniania przyjęcie interesu prawnego kwalifikującego skarżących jako strony postępowania.
Jednocześnie skarżący wskazali że w ich ocenie organ pierwszej instancji uchylił się od obowiązku ponownej merytorycznej oceny wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo że uprzednio wznowił postępowanie również w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.
Prawomocnym postanowieniem z dnia 15 stycznia 2021 roku Sąd odrzucił skargi J.G., A. K., S.W., P.W., M.D., S. D., J.P., J. G., I.P. i R.P. ( k – 21 ).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.
Następnie wskazać trzeba, że według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność wydanej, po wznowieniu postępowania administracyjnego, decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że wznowienie postępowania administracyjnego jest obok postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji (art. 154 i 155 k.p.a.), jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych, unormowanym w przepisach art. 145 k.p.a. – 152 k.p.a. Tryby te są niekonkurencyjne, co oznacza, że nie mogą być stosowane zamiennie, a do ich uruchomienia konieczne jest spełnienie ściśle określonych przez ustawodawcę przesłanek. Przesłanki wznowienia postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji i odwrotnie przesłanki stwierdzenia nieważności nie mogą stanowić podstaw wznowienia postępowania. Celem rozważanego postępowania jest ocena decyzji ostatecznej wydanej w toku zwykłego postępowania administracyjnego z punktu widzenia wad kwalifikowanych zdefiniowanych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na którą to przesłankę miedzy innymi powołał się w rozpatrywanej sprawie skarżący w podaniu o wznowienie postępowania, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 149 § 3 i 4 k.p.a.). Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo pkt 2 - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 k.p.a.).
Wobec powyższego stwierdzić należy, że postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. Mianowicie, w ramach pierwszego etapu, tzw. wstępnego, właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia, a więc czy spełnione są przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, o którym stanowi art. 148 k.p.a. Pozytywne ustalenia w tym zakresie powinny zakończyć się wydaniem przez organ administracyjny postanowienia o wznowieniu postępowania przewidzianego w art. 149 § 2 k.p.a., które otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego, określany mianem postępowania rozpoznawczego, w trakcie którego organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania następuje wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1-2 k.p.a. Jednakże w sytuacji, gdy kwestia ustalenia statusu podmiotu ubiegającego się o wznowienie jako strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a z taką mamy, miedzy innymi do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy, jej zbadanie jest możliwe po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Jeżeli po wznowieniu postępowania w oparciu o omawianą podstawę i przeprowadzeniu w tym zakresie stosownego postępowania wyjaśniającego organ stwierdzi, że wnioskodawcy jednak nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, wówczas powinien wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.
Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że wniosek o wznowienie postępowania oparty został na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a. i dotyczył decyzji z dnia [...] maja 2018 r. Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej A S.A. nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą, przeznaczonej do realizacji w Ł. przy ul. A (u zbiegu z ul. B), na terenie nieruchomości o nr ewidencyjnym 560/1 w obrębie [...].
Prezydent Miasta Ł., postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] maja 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Odmowę uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] maja 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organy uzasadniły brakiem przymiotu strony u wnoszących na podstawie art. 28 k.p.a., jako iż nie graniczą swoimi nieruchomościami z nieruchomością, na której realizowana ma być inwestycja, która nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nadto w sprawie były dokonywane ogłoszenia a wnoszący nie skorzystali z możliwości złożenia odwołania oraz nie przedłożyli dowodów na okoliczność wykazania znacznie szerszego zakresu oddziaływania planowanej inwestycji obejmującego również ich nieruchomości.
Powyższe wywody odnoszące się do bezskutecznego wykazania, w ocenie organów bycia stroną postępowania uzasadniały brak potrzeby rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania co do podnoszonych zarzutów wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. i zajęcia stanowiska.
W ocenie Sądu organy obu instancji zdają się nie zauważać załączonych do wniosku o wznowienie postępowania dokumentów i dowodów, nie podejmują nawet próby zapoznania się z nimi i nie poddają żadnej analizie.
Załączonymi dokumentami i dowodami są: Raportu Najwyższej Izby Kontroli dot. Działań organów administracji publicznej w zakresie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym pochodzącym od urządzeń telefonii komórkowej z 19 marca 2019 r., znak [...], nr ewid. [...] oraz opracowania wykonane na zlecenie i na koszt skarżących: "Wstępna analiza specjalistyczna Kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko instalacji radiokomunikacyjnej A S.A, stacja bazowa telefonii cyfrowej, [...]/[...];[...][...] [...]Dz. Nr 560/1, ul. B 36, Ł." z 28 listopada 2019 r.
Skarżący wskazali jednocześnie, że wyliczona dla modelu anteny [...][...] maksymalna moc EIRP przy uwzględnieniu kompatybilnej z anteną jednostki nadawczej RRU i po uwzględnieniu sumowania mocy trzech jednostek nadawczych zawartych w obudowie każdej z anten przekracza 20000 W, co klasyfikuje zamiar inwestycyjny inwestora jako przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko i to bez względu na odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki jej promieniowania, załączając jednocześnie wydruk specyfikacji technicznej anteny.
Wnioski wynikające z powyższych dowodów, według skarżących wskazują na to, iż zamiar inwestycyjny inwestora w oparciu o kwalifikację inwestycji przedłożoną do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie jest zgodny z "przepisami odrębnymi", co uzasadnia konieczność uchylenia decyzji.
Na obecnym etapie postępowanie nie jest rolą Sądu analizowanie i przesądzanie na ile przedłożone dokumenty i dowód prywatny z dokumentu – opinii wpływają na ustalenia, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Ten obowiązek spoczywał na organach administracji przez poddanie analizie złożonych już na etapie wniosku o wznowienie postepowania dokumentów i odniesienie się do ich treści i zarzutów. Organy administracji w zaskarżonych decyzjach podtrzymały jedynie swoje pierwotne stanowisko zaprezentowane w decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] maja 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oparte na dowodach w postaci "Kwalifikacja przedsięwzięcia budowa stacji bazowej telefonii".
Obowiązkiem organów prowadzących postępowanie administracyjne jest więc ustalenie i jednoznaczne zweryfikowanie wszystkich dowodów i przesłanek zarówno tych pozytywnych jak i negatywnych warunkujących wydanie decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania. Rolą każdego organu administracyjnego, co wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP, jest działanie na podstawie i w granicach prawa. A zatem, w toku postępowania wyjaśniającego organ zobowiązany jest przestrzegać ściśle określonych reguł postępowania, zdefiniowanych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Organ ma więc obowiązek stać na straży praworządności, czyli działać na podstawie przepisów obowiązującego prawa oraz z urzędu lub na wniosek stron, podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i art. 7 k.p.a.). Jego powinnością jest przede wszystkim w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W postępowaniu wszczętym na żądanie strony informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (art. 79a § 1 i 2 k.p.a.). Wyniki poczynionych ustaleń organ winien przedstawić w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne musi zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organy obu instancji orzekając w przedmiocie wznowienia postępowania uchyliły się od realizacji wspomnianych wyżej obowiązków czym naruszyły przepisy art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co zostało wykazane wcześniej w rozważaniach Sądu.
Mając na uwadze powyższe, organy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględnią ocenę prawną i wskazania wynikające z niniejszego wyroku i podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa znajdującym w niej zastosowanie, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z regulacją art. 107 § 3 k.p.a.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O zwrocie poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.
dc