II OSK 752/07

II OSK 752/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-07-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-05-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Jerzy Solarski
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 249/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2006-11-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz ( spr.) Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki NSA Jerzy Solarski Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 249/06 w sprawie ze skarg [...] Spółka Jawna w L. oraz T. M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Sygn. akt II OSK 752 / 07
UZASADNIENIE
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargi wniesione przez [...] Spółkę Jawną w L. oraz T. M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] utrzymującego w mocy decyzję z dnia [...] Starosty Z., którą to decyzją zatwierdzono projekt budowlany i wydano na rzecz "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w 'W. pozwolenie na budowę Centrum Handlowo-Usługowego w Ł.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...] Starosta Z. zatwierdził projekt budowlany i wydał na rzecz "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w 'W. pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie Centrum Handlowo- Usługowego. Organ I instancji stwierdził, iż po zapoznaniu się z całością materiału dowodowego w sprawie dokonał jego merytorycznej oceny w oparciu o kryteria określone w art. 32 ust.4 oraz art. 35 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003 r. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm. – dalej zwanej Prawem budowlanym). Nadto w ocenie organu przedsięwzięcie objęte wnioskiem jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ł., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...]). Wnioskodawca uzyskał pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane przepisami odrębnymi. Stwierdzono również, iż projektowany zakres robót nie naruszy, zdaniem organu, uzasadnionych interesów osób trzecich, nie spowoduje zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, nie pogorszy warunków zdrowotno-sanitarnych oraz użytkowych, a także stanu środowiska. Organ orzekający w pierwszej instancji powołał się również na regulacje zawartą w art. 35 ust.4 Prawa budowlanego.
Odwołanie od powyższej decyzji zostało złożone przez T. M.. Podstawowy zarzut odwołania, stanowiło naruszenie zapisów §11 ust.2 pkt 9 Uchwały Nr [...] Rady Gminy Z. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ł. zgodnie, z którym "droga wewnętrzna [...] stanowi bezpośrednie połączenie Terenów [...] i [...] ze skrzyżowaniem (rondo) drogi krajowej nr [...] i dróg wojewódzkich nr [...] i nr [...]" poprzez nieuwzględnienie tych zapisów w projekcie budowlanym dotyczącym projektowanych dróg wewnętrznych, a w efekcie pozbawiono teren [...] wjazdu i wyjazdu.
Odwołanie zostało złożone również przez [...] Spółkę Jawną w L.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji zauważył, iż organ I instancji błędnie wskazał, że sporna inwestycja realizowana będzie między innymi na działce nr [...] nie uwzględniając informacji przekazanej przez Spółkę [...], iż w trakcie prowadzonego postępowania działka ta została podzielona na dwie działki o nr [...] i [...], w efekcie zatem inwestycja będzie realizowana na działce nr [...] a nie jak to zostało pierwotnie określone na działce nr [...], W opinii organu wadliwość ta nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem zarówno w stosunku do wcześniej wskazanej działki, jak i działki wydzielonej inwestor wykazał się w trakcie postępowania prawem do dysponowania na cele budowlane. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w obu odwołaniach wyjaśniono, iż wjazd na teren inwestycji odbywać się będzie przez drogę wewnętrzną oznaczoną w planie miejscowym symbolem [...], a dodatkowo, poprzez włączenie do ronda po jego wybudowaniu od strony północnej planowanej inwestycji. Rondo objęte jest odrębnym opracowaniem i pozwoleniem na budowę. Podkreślono, że wbrew zarzutom dotyczącym nie uwzględnienia zapisów §11 ust. 2 pkt 9 uchwały Nr [...] Rady Gminy Z. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ł. w projekcie zagospodarowania terenu inwestor przewidział drogę wewnętrzną dokładnie w miejscu określonym w planie miejscowym zagospodarowania terenu symbolem [...]. Droga została zlokalizowana na terenie działki będącej własnością inwestora i oddzielona od jednostki [...] pasem zieleni, co w przypadku ewentualnej realizacji inwestycji na tej jednostce umożliwi wykonanie wjazdu na ten teren.
Skargę na powyższą decyzję złożyli [...] Spółka Jawna w L. Skarżący zarzucili kwestionowanej decyzji naruszenie art. 77 kpa poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego dotyczącego dostępu do drogi publicznej działki, brak uzgodnienia w zakresie komunikacji i ruchu drogowego, naruszenia interesu prawnego strony poprzez fakt zatwierdzenia projektu budowlanego organizującego ruch na objętej pozwoleniem budowlanym działce w sposób zakłócający korzystanie z nieruchomości skarżącego T. M.. Ponadto wskazano na naruszenie art. 10 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej Spółki udziału w postępowaniu oraz na naruszenie art. 33 oraz art. 34 ust. 3 pkt 3 ppkt b Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na wniesione skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skargi podlegają oddaleniu, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa zarówno procesowego, jak i materialnego.
Zdaniem Sądu inicjator postępowania [...] Spółka z o.o. złożyła wszystkie przewidziane obowiązującymi przepisami dokumenty, a organy orzekające w sprawie dokonały oceny merytorycznej całości materiału dowodowego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane co znalazło swoje odzwierciedlenie zarówno, w decyzji organu I jak i II instancji, a wobec tego zasadnym było wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do zarzutów wniesionych skarg Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zagadnienia dotyczące dostępu do działki inwestora zostały omówione zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w projekcie budowlanym. Natomiast kwestia włączenia działki do drogi publicznej od strony ronda i wszelkie związane z tym uzgodnienia zostały objęte odrębnym postępowaniem prowadzonym przez właściwy organ.
W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia interesu stron - właścicieli działek sąsiadujących z działką, na której ma być realizowana inwestycja Spółki [...] - poprzez jak to określiła strona, zatwierdzenie projektu budowlanego organizującego ruch na objętej pozwoleniem budowlanym działce w sposób zakłócający korzystanie z nieruchomości strony ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, bowiem zgodnie z poglądem reprezentowanym m.in. w wyroku NSA z 18 lutego 1999r. sygn. akt IV SA 244/97 (LEX nr 46644) w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega również badanie, czy dochodzi, względnie czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc i interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości jednakże nie w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy lecz ewentualnego naruszenia norm z zakresu Prawa budowlanego i warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki.
Za nietrafny uznał Sąd też zarzut naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 10 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a., bowiem z akt sprawy wynika, iż strony były informowane o przebiegu postępowania.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji chybiony jest też zarzut skargi, wedle którego w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 89 § 2 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie rozprawy, bowiem do udowodnienia stanu faktycznego wystarczyły dokumenty.
Sąd stwierdził nadto, iż nie był uzasadniony wniosek pełnomocnika skarżącego T. M. o odroczenie rozprawy z powodu urlopu wypoczynkowego pełnomocnika, wobec braku przesłanki z art. 109 p.p.s.a. (patrz B. Dauter w "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz", Wyd. II s. 249 teza 7 i 8).
W tym stanie rzeczy skoro podniesione w obu skargach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku a jednocześnie brak jest wad, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej zwanej p.p.s.a.) wniesione skargi oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. M., zaskarżając go w całości i oparł skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów postępowania art. 109 p.p.s.a. oraz art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przez pozbawienie strony możności obrony jej praw i rozpoznanie sprawy pod nieobecność pełnomocnika, mimo złożenia wniosku o zmianę terminu rozprawy ze wskazaniem przyczyny złożenia takiego wniosku i zaniechanie przez WSA wypełnienia wymogów procedury określonej w § 38 regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Wskazując na powyższy zarzut kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej występujący w imieniu strony pełnomocnik wywiódł, że strona złożyła skargę na decyzję organu II instancji w dniu [...]. O terminie rozprawy kancelaria pełnomocnika została powiadomiona po upływie prawie 8 miesięcy od dnia złożenia skargi. Z uwagi na odległość czasową między złożeniem skargi, a wyznaczeniem terminu jej rozpoznania nie można było złożyć wcześniej wniosku o niewyznaczalnie rozpraw w określonym czasie albowiem pełnomocnik nie przewidywał w marcu, że w listopadzie będzie korzystał z urlopu. Po otrzymaniu zawiadomienia o terminie rozprawy w pierwszym dniu bytności w kancelarii po dniu Wszystkich Świętych został złożony wniosek o odroczenie rozprawy na piśmie. Kancelaria pełnomocnika mieści się 120 km od siedziby Sądu. Do dnia [...] wniosek o zmianę terminu rozprawy nie został rozpoznany pozytywnie lub negatywnie. W dniu 20 listopada 2006 r. doszło do rozprawy, na której sąd odmówił wnioskowi pełnomocnika i rozpoznał sprawę merytorycznie.
Błędna, zdaniem skarżącego, praktyka rozstrzygania o wnioskach o zmianę terminu na terminie rozprawy powoduje, że norma art. 109 p.p.s.a. w znacznej mierze jest normą pustą nie noszącą żadnej treści normatywnej i nie dającą ochrony stronie. Uzasadnienie wyroku w tym zakresie nie odnosi się do okoliczności tej sprawy. Zdaniem autora kasacji nie ulega wątpliwości, że udział w rozprawie jest prawem strony, tak jak i udział w rozprawie jej pełnomocnika. Takie naruszenie norm postępowania mieści się w normie art. 183 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. i powoduje nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie.
W kontekście zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej i sposobu skonstruowania ich uzasadnienia, warto zwrócić uwagę na to, że postępowanie prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ograniczone. Sprowadza się ono bowiem do kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, poza nieważnością postępowania, tylko w granicach skargi kasacyjnej ( art. 183 § 1 p.p.s.a.).
Wobec tego, że w niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej ograniczono do zarzutu naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., to tylko w granicach wskazanych art. 183 § 2 p.p.s.a. zaskarżony wyrok może być kontrolowany.
Stwierdzić trzeba, iż zarzut skargi kasacyjnej oparty na nieważności postępowania wskazanej w art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 109 p.p.s.a. jest chybiony. Jak wynika z treści art. 109 p.p.s.a. nieobecność strony lub jej pełnomocnika powoduje odroczenie rozprawy tylko wtedy, gdy nieobecność wywołana jest nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Konstrukcja tego przepisu, jak i brzmienie art. 7 p.p.s.a. wyrażającego zasadę szybkości postępowania, wyklucza poddawanie go wykładni rozszerzającej. Pojęcie nadzwyczajnego wydarzenia i niemożliwej do przezwyciężenia przeszkody zobrazowane zostało orzecznictwem zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 24 marca 2000 r., sygn. I PKN 546/99, OSNP 2001/15/482, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.10.2006 r. sygn. akta II OSK 745/05 LEX nr 290149, z dnia 17. 10. 2006 r. sygn. akt I OSK 1367/05 LEX nr 281361, z dnia 27. 07. 2006 r. sygn. akt II OSK 237/06 LEX nr 266443, z dnia 24. 05. 2006 r. sygn. akt II OSK 864/05 LEX nr 236591, z dnia 19. 12. 2005 r. sygn. akt II OSK 304/05 LEX nr 190849, z dnia 31. 05. 2005 r. sygn. akt FSK 1806/04 LEX nr 171372, z dnia 5. 10. 2004 r. sygn. akt FSK 44/04 publ. ONSAiWSA 2005/4/72 ).
Stwierdzić trzeba, iż nieobecność na rozprawie pełnomocnika strony spowodowana planowanym urlopem wypoczynkowym w sytuacji, gdy tegoż pełnomocnika zawiadomiono o rozprawie przed rozpoczęciem urlopu, nie stanowi w rozumieniu art. 109 p.p.s.a. nadzwyczajnego wydarzenia, którego nie można przezwyciężyć.
W sprawie niniejszej pełnomocnik skarżącego, zgodnie z zarządzeniem z dnia 6 października 2006 r., wykonanym w dniu 23 października 2006 r., został zawiadomiony o wyznaczeniu terminu rozprawy na dzień 20 listopada 2006 r. Pismem z dnia 3 listopada 2006 r. (wpłynęło do Sądu pierwszej instancji w dniu 6 listopada 2006 r.) pełnomocnik skarżącego będący adwokatem wniósł o zmianę terminu rozprawy z dnia 20 listopada 2006 r. na inny, bo od dnia 19. 11. 2006 r. do 26.11 2006 r. ma "wcześniej zaplanowany urlop wypoczynkowy", a nie ma możliwości ustanowienia substytuta. Jak wynika z treści pisma pełnomocnika skarżącego wnosząc o odroczenie rozprawy powołał się on na fakt rozpoczęcia urlopu na dzień przed terminem wyznaczonej rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, z żadnych oświadczeń pełnomocnika nie wynika przy tym, aby było to zdarzenie nagłe, a ponadto ograniczenie się przez pełnomocnika do oświadczenia, że "nie ma możliwości ustanowienia substytuta" bez wskazania przyczyn braku tych "możliwości", czyni wniosek o odroczenie rozprawy nie spełniający wymogów art. 109 p.p.s.a.
Oceniając na gruncie niniejszej sprawy, czy warunki wskazane w art. 109 p.p.s.a. zostały spełnione należy mieć na względzie uregulowanie zawarte w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nakazujące rozpatrywania spraw bez nieuzasadnionej zwłoki.
Zauważyć trzeba, iż osobisty udział pełnomocnika w rozprawie nie jest jedyną formą zapewnienia stronie możliwości obrony jej interesów. W ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma przepisu, który stawiałby znak równości między nieuwzględnieniem wniosku strony o odroczenie rozprawy z pozbawieniem jej możności obrony swych praw. Jeżeli więc odmowa uwzględnienia takiego wniosku jest uzasadniona, to nie można mówić o nieważności postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., mimo że rozprawa została przeprowadzona bez udziału strony.
W konkluzji przedstawionych wyżej okoliczności stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie doszło do naruszenia art. 109 p.p.s.a., postępowanie to nie było też dotknięte wadą wskazaną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ponieważ skarżący nie został pozbawiony możności obrony swych praw.
Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.