II OSK 751/25

II OSK 751/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Sygn. powiązane
IV SA/Po 674/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-11-27
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 674/24 w sprawie ze skargi M. Z. na zarządzenie Burmistrza T. z dnia 28 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Domu Kultury w T. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 listopada 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 674/24, po rozpoznaniu skargi M. Z. na zarządzenie Burmistrza T. z dnia 28 czerwca 2024 r., nr [...], w przedmiocie odwołania Dyrektora Domu Kultury w T. – stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. zarządzeniem Burmistrz T., na podstawie art. 30 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 609) – dalej: "u.s.g.", art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 87) – dalej: "ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej" oraz art. 70 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1465), odwołał M. Z. ze stanowiska Dyrektora Domu Kultury w T. (§ 1). Odwołanie ww. ze stanowiska Dyrektora Domu Kultury w T. uznał za równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy za wypowiedzeniem z dniem 28 czerwca 2024 r. (§ 2) oraz wskazał, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania (§ 3).
W uzasadnieniu zarządzenia Burmistrz T. wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej osoba zatrudniona na stanowisku Dyrektora Domu Kultury w T. powinna zostać zatrudniona na czas określony. Przepisy prawa obecnie nie przewidują możliwości zatrudnienia dyrektora instytucji kultury na czas nieokreślony. Organ wskazał, że M. Z. wykonywał swoje czynności na podstawie aktu powołania z dnia 18 stycznia 2006 r. na czas nieokreślony. Ponadto, zgodnie z art. 15 ust. 5 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, Dom Kultury w T. powinien posiadać umowę w sprawie określenia warunków organizacyjno-finansowych działalności instytucji kultury oraz w sprawie programu jej działania. Przepisy prawa nie przewidują obecnie możliwości działania bez uzgodnienia z gminą jako organizatorem działalności kulturalnej warunków organizacyjno-finansowych instytucji kultury. Powyższe wymagania zdaniem organu nie zostały dochowane w działalności Domu Kultury w T., co uzasadniania odwołanie dotychczasowego dyrektora i zatrudnienia nowego dyrektora w tej placówce na warunkach zgodnych z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa.
Skargę na powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. Z.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Zdaniem tego Sądu, skarżący poprzez dopuszczenie do wykonywania obowiązków Dyrektora po dniu 1 stycznia 2012 r. powołany został przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko Dyrektora tej instytucji kultury na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Wobec powyższego zastosowanie znajdowały w stosunku do skarżącego, wbrew twierdzeniom organu podniesionym w treści odpowiedzi na skargę, przepisy znowelizowanej ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
Przechodząc dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że w myśl art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie.
Z akt sprawy oraz stanowiska organu wynika, że Burmistrz przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia nie zasięgnął opinii żadnego ze związków zawodowych, stowarzyszeń zawodowych i twórczych oraz nie podjął czynności zmierzających do ustalenia, czy są i jakie stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Dom Kultury w T., z którymi należy zasięgnąć opinię o jakiem mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Organizator ma obowiązek samodzielnie ustalić krąg podmiotów uprawnionych do zajęcia stanowiska oraz skierować do ich stosowne wystąpienia. Niewystarczające jest stwierdzenie organu, że nie wie o działalności takich stowarzyszeń zawodowych i twórczych na obszarze, na którym Dom Kultury w T. i jego Dyrektor prowadzi działalność kulturalną. Z akt sprawy nie wynika w żaden sposób, że Burmistrz poczynił takie ustalenia. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi, zdaniem Sądu pierwszej instancji, istotne naruszenie prawa. Zaniechanie zasięgnięcia opinii od wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności, a z takim uchybieniem mieliśmy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy, stanowi naruszenie prawa o charakterze istotnym. W tym stanie rzeczy Sąd rozpoznający skargę uznał, że Burmistrz dopuścił się naruszenia trybu odwołania o jakim mowa w art. 15 ust. 1 zd. pierwsze i drugie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia.
Nadto Sąd Wojewódzki przyznał rację skarżącemu, że inicjatywa do zawarcia umowy leży po stronie organizatora, a nie dyrektora. Wynika to z literalnego brzmienia tego przepisu: "organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjna –finansowe...". W uprzednio obowiązującej wersji tego przepisu można było dopatrzeć się tej inicjatywy po stronie organizatora jeszcze wyraźniej, albowiem przepis ust. 4a przepisu art. 15 stanowił, że: "organizator może powierzyć zarządzenie instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej. Powierzenie zarządzania następuje na podstawie umowy o zarządzeniu instytucją kultury...". Dodatkowo świadczy o tym konieczność poprzedzenia jej zawarcia kontrasygnatą skarbnika jednostki samorządu terytorialnego (art. 46 ust. 3 u.s.g.).
Z uwagi na powyższe Sąd pierwszej instancji uznał, że wydane zarządzenie z 28 czerwca 2024 r. w sposób istotny narusza przepis art. 15 ust. 1, 5 i 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, skutkiem czego należało stwierdzić jego nieważność, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz T. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez błędną wykładnię przedmiotowego przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia Burmistrza T. z dnia 28 czerwca 2024 nr [...], pomimo że skarżący powołany został z dniem 18 stycznia 2006 r. zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 15 ust. 1 zd. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, i z tego względu przepis art. 15 ust. 6 w brzmieniu obecnie obowiązującym nie powinien mieć zastosowania w sprawie
W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg. norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że w realiach niniejszej sprawy nie budzi bowiem wątpliwości, że Dom Kultury w T. stanowi gminną instytucje kultury w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, albowiem mieści się w katalogu form organizacyjnych działalności kulturalnej przykładowo wymienionych w art. 2 tej ustawy, a obejmującym między innymi domy kultury. Bezspornym pozostaje nadto, że skarżący powołany został na stanowisko dyrektora ww. Domu Kultury z dniem 18 stycznia 2006 r. Powołanie to miało miejsce na czas nieokreślony, co odpowiadało ówczesnemu brzmieniu art. 15 ust. 1 zd. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nie określony. Przypomnieć przy tym należy, że w wyniku zmian wprowadzonych ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 207, poz. 1230) – dalej: "ustawa nowelizująca", ustawodawca wyeliminował możliwość powoływania dyrektorów instytucji kultury na czas nieokreślony, z jednoczesnym wprowadzeniem w art. 15 ust. 2 zd. 2 tego artykułu regulacji, że dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat.
Dla uregulowania sytuacji prawnej dyrektorów instytucji kultury powołanych na stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, ustawodawca ustalił w art. 8 ust. 3, że dyrektorzy instytucji kultury powołani na stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż rok od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie roku od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, a w przypadku instytucji kultury, które z dniem wejścia w życie ustawy stają się instytucjami artystycznymi od trzech do pięciu sezonów artystycznych, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem roku od dnia wejścia w życie ustawy. Odnośnie samorządowych instytucji kultury prawodawca w art. 8 ust. 4 wskazał, że dyrektorzy samorządowych instytucji kultury, które nie stają się z dniem wejścia w życie ustawy instytucjami artystycznymi, powołani na te stanowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie trzech lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy. Jednocześnie w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej postanowiono, że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury.
Mając na względzie powyższy stan prawny uznać należy, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma ocena jak należy wykładać przepis art. 8 ustawy nowelizującej, ze szczególnym uwzględnieniem ust. 6 tegoż artykułu. Dla udzielenia odpowiedzi na tak postawione pytanie w pierwszym rzędzie wskazać należy, że z dniem 1 stycznia 2012 r. kiedy to weszła w życie ustawa nowelizująca, straciło podstawę prawną powołanie dyrektora instytucji kultury na czas nieokreślony. Powyższe wyklucza możliwość przyjęcia, jakoby skarżący, aż do odwołania był dyrektorem powołanym na czas nieokreślony. Prowadziłoby by to bowiem do nieakceptowalnej sytuacji, gdy dyrektorzy wymienieni w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej, zostaliby pozostawieni w nieobowiązującym już porządku prawnym, a stan ten miałby trwać do dnia odwołania ich ze stanowiska, czyli to od podmiotu tworzącego instytucję kultury zależy czy, a jeśli tak, to od kiedy wdrożony miałby być obowiązujący porządek prawny. Jednocześnie w art. 8 ust. 4 ustawy nowelizującej prawodawca wprost przesądził, że dyrektorzy samorządowych instytucji kultury (za wyjątkiem instytucji artystycznych pozostających poza przedmiotem zainteresowania w niniejszej sprawie) powołani na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy, w którym to terminie mogą być powołani na czas określony od trzech do siedmiu lat bez przeprowadzenia obligatoryjnego co do zasady konkursu, a niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas nieokreślony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zawarte w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej postanowienie, że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury oznacza zatem, że w stosunku do tych osób prawodawca nie zastosował przywilejów określonych w tych przepisach, co prowadzi do stwierdzenia, że dyrektorzy samorządowych ośrodków kultury, domów kultury i bibliotek nie pozostali po dniu 1 stycznia 2012 r. na zajmowanych stanowiskach, lecz z tym dniem wygasł z mocy prawa stosunek administracyjnoprawny związany z uprzednim powołaniem ich na stanowisko dyrektora samorządowej biblioteki, domu oraz ośrodka kultury na czas nieokreślony.
W realiach kontrolowanej sprawy okolicznością niesporną jest, że skarżący w pierwszej instancji wykonywał faktycznie obowiązki dyrektora Domu Kultury, aż do dnia jego odwołania, to jest do dnia wydania zaskarżonego aktu, będąc przy tym traktowany przez Burmistrza, jako dyrektor tej jednostki.
Powyższe oznacza, że dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu kluczowe znaczenia ma ustalenie jaki był charakter stosunku prawnego wiążącego skarżącego przed Sądem pierwszej instancji z podmiotem tworzącym przedmiotową instytucje kultury, czyli Burmistrzem T,, na dzień wydania zaskarżonego aktu. Okoliczność zaś, że skarżący niewątpliwie pełnił obowiązki dyrektora Domu Kultury bez formalnego aktu powołania w okresie do wydania zaskarżonego aktu Burmistrza z dnia 28 czerwca 2024 r., pozwala zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji, że doszło do powołania skarżącego w sposób konkludentny na stanowisko dyrektora Domu Kultury na czas określony.
Funkcjonowanie instytucji kultury wymagało bowiem sprawowania przez określoną osobę funkcji jej dyrektora, przy czym ówcześnie obowiązujące przepisy nie przewidywały tymczasowego powierzania zarządzania instytucja kultury do czasu powołania dyrektora wyłonionego w trybie przepisów art. 15. Wprowadzający taką możliwość art. 16a ustawy nowelizującej został bowiem wprowadzony do systemu prawnego z dniem 30 listopada 2015 r., przez art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (Dz.U.2015, poz. 1505).
Nie sposób także podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, jakoby z faktu, że doszło do rozwiązania stosunku pracy ex lege wynikało, iż wykluczona jest możliwość dorozumianego powołania. Rozumowanie skarżącego kasacyjnie jest bowiem w tym zakresie pozbawione logiki, albowiem z niewątpliwego faktu, że doszło do rozwiązania stosunku pracy z mocy ustawy, względnie do wygaśnięcia tegoż stosunku z mocy ustawy, a jednocześnie dotychczasowy dyrektor instytucji kultury kontynuował nie tylko pracę w niej, lecz także wykonywanie obowiązków dyrektora wynika w sposób jednoznaczny i oczywisty, że doszło do nawiązania kolejnego stosunku prawnego między nim a organizatorem, w miejsce stosunku, który zakończył się z mocy prawa, a ustalenia wymaga jedynie jaka była treść tegoż stosunku i jakie skutki o charakterze publicznoprawnym pociągał za sobą ten nawiązany na nowo stosunek prawny.
Dla wyjaśnienia powyższego zagadnienia koniecznym jest przypomnienie, że celem wprowadzenia regulacji dopuszczających powoływanie dyrektorów instytucji kultury wyłącznie na czas określony o ustawowo wskazanych minimalnych i maksymalnych granicach, wprowadzenie określonego trybu ich odwoływania oraz ustanowienie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem tego okresu, jednoznacznie wskazuje na zamiar ustawodawcy wzmocnienia pozycji i niezależności dyrektora instytucji kultury względem organizatora, z którym to celem w oczywistej i rażącej sprzeczności pozostawałoby zaaprobowanie niepowoływania dyrektora instytucji kultury i zarządzania tą instytucją za pomocą osób nieformalnie umocowanych przez podmioty tworzące instytucje kultury.
W świetle powyższych uwag i analiz uznać należy, że skarżący, poprzez dopuszczenie go do wykonywania obowiązków dyrektora Domu Kultury w T., powołany został przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury, na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 ustawy. Wobec prawidłowego ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że stosunek prawny wynikający z powołania na czas określony na stanowisko dyrektora ww. instytucji został ze skarżącym nawiązany w sposób konkludentny, za trafne uznać należało stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że znajdowały w stosunku do niego zastosowanie przepisy art. 15 ust. 6 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, określające przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a., albowiem zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jest zgodny z prawem.