II OSK 750/07

II OSK 750/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-08-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-05-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ludwik Żukowski
Maria Rzążewska /przewodniczący sprawozdawca/
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 797/06 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2006-12-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 15 i  art. 10 ust. 2 pkt 8
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Rzążewska ( spr.) Sędziowie Zdzisław Kostka Ludwik Żukowski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 797/06 w sprawie ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Rada Gminy w M. podjęła w dniu [...] uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego na południu od ul. P. we wschodniej części sołectwa G. W § 12 uchwały, zawierającym ustalenia dotyczące terenów oznaczonych symbolami 6.UM–8.UM, w ust. 2, określającym dopuszczalne przeznaczenie terenu, w pkt 1 dopuszczono realizację obiektów produkcyjnych, związanych wyłącznie z prowadzoną usługą lub działalnością rzemieślniczą, których powierzchnia ogólna nie przekracza 200 m², natomiast w § 12 ust. 3, określającym szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazy zabudowy, w pkt 3 wprowadzono zakaz realizacji usług handlu o powierzchni sprzedaży przekraczającej 1000 m², w tym nie więcej niż 400 m² dla artykułów spożywczych.
Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stwierdził nieważność zapisów § 12 ust. 2 pkt 1 i § 12 ust. 3 pkt 3 powołanej uchwały jako sprzecznych z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 22 Konstytucji RP. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że o ile z treści przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy, wyprowadzić można uprawnienie do określenia w miejscowym planie zakazu zagospodarowania danego terenu obiektami o określonej powierzchni czy kubaturze, to niedopuszczalnym jest wprowadzenie ograniczeń z uwagi na powierzchnię sprzedażową w danym obiekcie, czy też powierzchnię produkcyjną, jak to uczyniła Rada Gminy w kwestionowanych zapisach planu. W ocenie organu nadzoru, taka regulacja nie służy bowiem kształtowaniu polityki przestrzennej gminy, lecz stanowi jedynie ingerencję w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, nie mieszcząc się w zakresie przedmiotowym planu wynikającym z art. 15 ust. 2 ustawy, jako że ustawa ta wprowadza jedynie dodatkowe wymogi dotyczące treści studium i planu w zakresie wielopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 m2. Stąd też każde inne uzależnienie sposobu zagospodarowania terenu od powierzchni sprzedażowej jest niedopuszczalne z mocy art. 22 Konstytucji RP.
Gmina M. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, w postępowaniu nadzorczym naruszono art. 10 § 1 k.p.a., jako że organ nadzoru w tym samym dniu wszczął postępowanie nadzorcze i podjął kwestionowane rozstrzygnięcie, uniemożliwiając tym samym złożenie wyjaśnień. Nadto, naruszono art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z powodu błędnego przyjęcia, iż postanowienia uchwały zawarte w § 12 ust. 3 pkt 4 i § 13 ust. 3 pkt 5, są sprzeczne z prawem. Zdaniem Gminy, zarówno przepis art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 ustawy, jak i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) zwanego dalej "rozporządzeniem", stwarzają możliwość uznaniowego kształtowania ustaleń w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazów zabudowy. Stąd też przy kształtowaniu podważanych przez Wojewodę zapisów planu, określając przeznaczenie terenu wyodrębniając podstawowe i dopuszczalne przeznaczenie, stosowano zasadę, że dopuszczalne przeznaczenie nie może zdominować podstawowego oraz z nim kolidować. W tym też celu użyto dodatkowego wskaźnika w postaci powierzchni sprzedażowej dla usług handlu i powierzchni ogólnej dla obiektów produkcyjnych, zawężającego w sposób bardziej rygorystyczny ustaloną dla całego terenu powierzchnię zabudowy. Taki zabieg należy zaś traktować jako zasadę zagospodarowania w ramach przeznaczenia terenu, która zgodnie z ustawą może być ustalona. Zdaniem skarżącej, używanie jedynie ograniczeń dotyczących powierzchni zabudowy ustalonej obligatoryjnie dla każdego terenu, nie dałoby wystarczającego efektu, gdyż prowadzenie działalności uciążliwej mogłoby się rozwijać na poszczególnych kondygnacjach, a tym samym powodować dalsze zwiększenie natężenia ruchu kołowego oraz zapotrzebowania na miejsca parkingowe. Nadto, w szczególny sposób potraktowano w planie usługi handlu z dodatkowym rozbiciem na te związane z artykułami spożywczymi, uznając, że generują one specyficzne uwarunkowania przestrzenne, dlatego też ustalono dla nich szczególne ograniczenia powierzchniowe (art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy). W ocenie Gminy, z brzmienia art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy wynika inny sens, niż przyjęty przez organ nadzoru. Mianowicie, chodzi o wprowadzenie zasady, że określone obszary gminy, cechujące się szczególną złożonością zagadnień planistycznych, powinny być obejmowane miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Skoro ustawodawca zdefiniował też w art. 2 pkt 19 ustawy, pojęcie "powierzchnia sprzedaży", to zdaniem skarżącej, taki parametr można wykorzystywać w ustaleniach planu zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy. Gdy zaś idzie o funkcje produkcyjne, to niezależnie od skali, generują podobne uciążliwości, co obiekty handlowe, nie tylko komunikacyjne, ale również środowiskowe, dlatego w zależności od kontekstu otoczenia, dokonuje się w planie gradacji powierzchniowej takiej działalności. W związku z tym skarżąca uznała rozstrzygnięcie nadzorcze za nieuzasadnioną ingerencję w dziedzinie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, wynikającą z art. 3 ust. 1 ustawy. Wskazano też, iż art. 6 ustawy stanowi możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej – zgodnie z zasadą z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 13 ust. 3 pkt 3 uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] w zakresie słów "w tym nie więcej niż 400 m² dla artykułów spożywczych" oraz uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w pozostałej części zasądzając od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy M. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadniając w zaskarżanym orzeczeniu uznanie, że zapis § 13 ust. 3 pkt 3 powołanej uchwały określający zakaz "realizacji usług handlu o powierzchni sprzedaży przekraczającej 1000 m², w tym nie więcej niż 400 m² dla artykułów spożywczych" jest niezgodny z prawem w zakresie słów "w tym nie więcej niż 400 m² dla artykułów spożywczych" Sąd I instancji podniósł, że wskazanie konkretnej branży działalności handlowej, której prowadzenie jest zakazane na danym terenie o przeznaczeniu usługowo-mieszkaniowym, nie może być uznane za kształtowanie ładu przestrzennego. Sąd uznał za mało przekonującą argumentację Gminy, że handel artykułami spożywczymi generuje większe uciążliwości niż inne branże, np. handel artykułami gospodarstwa domowego.
Jednocześnie Sąd uznał, że w pozostałym zakresie skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu – wbrew stanowisku Wojewody Śląskiego – nie sposób dopatrzeć się sprzeczności zapisu § 12 ust. 2 pkt 1 powołanej uchwały z art. 15 ust. 2 ustawy oraz art. 22 Konstytucji RP. Zasady wykładni wewnętrznej systemowej prowadzą do wniosku, że użyte w tej części uchwały pojęcie "powierzchni ogólnej" należy odnieść jedynie do powierzchni ogólnej obiektów produkcyjnych. W ocenie Sądu nie sposób podzielić poglądu organ nadzoru, że w planie miejscowym wprowadzono ograniczenia z uwagi na powierzchnię produkcyjną w danym obiekcie, skoro Rada Gminy M. w ogóle nie posłużyła się kryterium powierzchni produkcyjnej. Sąd przychylił się do argumentacji zawartej w skardze co do konieczności wprowadzenia takich ograniczeń i związania sposobu użytkowania wyłącznie z prowadzoną usługą lub działalnością rzemieślniczą przy użyciu wskaźnika powierzchni ogólnej dla obiektów produkcyjnych. Dopuszczalne przeznaczenie terenu nie może bowiem zdominować przeznaczenia podstawowego ani z nim kolidować.
Sąd nie dopatrzył się także podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzającym nieważność powyższej uchwały w § 12 ust. 3 pkt. 3, gdy idzie o zakaz realizacji na terenie 6.MN–8.UM usług handlu o powierzchni sprzedaży przekraczającej 1000 m². Sąd nie poparł poglądu zawartego w treści aktu nadzorczego, jak również odpowiedzi na skargę, że określenie w miejscowym planie sposobu użytkowania terenów jest dozwolone wyłącznie przez posłużenie się parametrami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, czy wreszcie przez wprowadzenie zakazu zabudowy i że nie jest możliwe posłużenie się kryterium powierzchni sprzedaży, jako że ustawodawca posłużył się tym pojęciem – zdefiniowanym w art. 2 pkt 19 ustawy – wyłącznie na użytek art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy określającego elementy studium. W ocenie Sądu takie stanowisko organu należy poddać w wątpliwość już z tej przyczyny, że art. 15 ust. 2 ustawy przewidując obligatoryjne elementy planu miejscowego, wymienia odrębnie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 6) oraz szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9). Dodatkowo powołując się na regulację art. § 4 pkt 2 i 6 i § 2 pkt 6 rozporządzenia Sąd wskazał, że wymienione w niej zakresy kształtowania parametrów i wskaźników zabudowy nie stanowią katalogu zamkniętego z uwagi na posłużenie się przez prawodawcę określeniem "w szczególności", a skoro według definicji ustawowej przez nakazy, zakazy, dopuszczenia i rozgraniczenia w zagospodarowaniu należy rozumieć określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, a nawet zakazu zabudowy to organ gminy władny jest w świetle art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy do określenia szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu przy użyciu wskaźnika powierzchni sprzedaży i tym samym zakazania na danym terenie realizacji usług handlu o powierzchni sprzedaży przekraczającej 1000 m². Sąd podniósł, że skoro ani Konstytucja, ani żaden inny akt prawny nie zakłada prymatu zasady swobody działalności gospodarczej nad prawem własności, a ustawodawca przyznał gminie prawo ingerencji w sposób wykonywania własności to równocześnie dopuszczalna jest możliwość ograniczenia działalności gospodarczej poprzez elementy planu zagospodarowania określone w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy w celu ukształtowania przestrzeni tworzącej ład w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy. Także powołany przez organ nadzoru art. 22 Konstytucji nie może być rozumiany jako gwarancja prymatu gospodarki rynkowej nad potrzebami społeczności lokalnej, czy treścią prawa własności osób, które zamierzają korzystać z nieruchomości na inne cele niż działalność gospodarcza. Generowane przez obiekty handlowe uciążliwości, związane przede wszystkim z ruchem drogowym, a co za tym idzie, potrzebą urządzenia dróg publicznych, mogą w istotny sposób wpływać czy więc uniemożliwiać zabudowę mieszkaniową, dopuszczalną na danym terenie, godząc w treść art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy. Stąd uzasadniony jest pogląd, że jednoznaczne i czytelne wprowadzenie w planie zakazu realizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży 400 lub 500 m² wykluczy zabiegi inwestorów zmierzające do ominięcia zakazu budowy obiektów o określonej wysokości czy powierzchni np. przez wykorzystywanie przestrzeni poniżej poziomu gruntu.
Zdaniem Sądu z treści art. 3 pkt 19 i art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy nie wynika zakaz prawnej możliwości posłużenia się kryterium "powierzchnia sprzedaży" na użytek treści planu, wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy. Jest to zabieg dozwolony prawem i wręcz zmierzający do przejrzystości aktu prawa miejscowego, stąd nie można tu mówić o naruszeniu art. 7 Konstytucji.
Wojewoda Śląski wniósł skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie w części w jakiej uchyla ono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy oraz § 4 pkt 2 i 6 rozporządzenia w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie domagając się jego uchylenia w części w jakiej uchyla on powołane rozstrzygnięcie nadzorcze oraz zasądza zwrot kosztów postępowania oraz rozpoznania skargi, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, po uprzednim uchyleniu wyroku w powołanym zakresie. W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że istotnie – jak to wskazano w zaskarżonym orzeczeniu – § 2 pkt 6 rozporządzenia zezwala na posłużenie się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego innymi wskaźnikami czy parametrami kształtowania zabudowy i zagospodarowania przestrzennego niż w nim wymienione, jednakże interpretacji tego upoważnienia nie można dokonywać w oderwaniu od innych przepisów, w szczególności przepisów ustawy oraz konstytucyjnej zasady legalizmu. Pojęcie "powierzchni sprzedaży" stworzone zostało na wyłączne potrzeby przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 i 15 ust. 3 pkt 4 ustawy, a z zaskarżonego orzeczenia w żaden sposób nie wynika w jaki sposób Sąd doszedł do wniosku, że kryterium to może być użyte jako jeden z parametrów czy wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu , o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy.
W opinii organu nieporozumieniem jest także powoływanie się przez Sąd na przesłanki celowościowe stojące u podstaw wprowadzenia przez Gminę ograniczeń w zakresie lokalizacji obiektów handlowych. Uchwała Rady podlega bowiem ocenie wyłącznie pod kątem zgodności z prawem stąd też cel jaki chciała osiągnąć Gmina pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia legalności.
Organ podważył także stanowisko Sądu, że wprowadzając kwestionowane przepisy Rada Gminy M. nie dopuściła się naruszenia konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej. Przepis art. 22 Konstytucji RP stanowi, że zasada ta może być ograniczona jedynie w drodze ustawy. Skoro więc ustawodawca wprowadził ograniczenia wyłącznie w stosunku do obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² (art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy) to jego wolą było zawężenie swobody działalności gospodarczej tylko w tym zakresie. Z tych względów uznanie przez Sąd I instancji, że Gmina ograniczenie takie może wprowadzić na podstawie niedookreślonego upoważnienia zawartego w § 2 pkt 6 rozporządzenia jest w opinii organu nadzoru wynikiem błędnego zastosowania tego przepisu rozporządzenia i interpretacji art. 22 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem przedstawione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że stawiając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy, uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera jasnego wywodu w czym wnoszący skargę kasacyjną upatruje wadliwe zastosowanie wymienionej regulacji, a w czym dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni tego przepisu.
Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej jedynie sugeruje, że wnoszący skargę kasacyjną przypisuje zaskarżonemu orzeczeniu błędną wykładnię wymienionej regulacji, przy czym przytoczona argumentacja koncentruje się na wykazaniu, że wyrok zapadł z obrazą art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy w związku z treścią art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy polegającą na tym, iż Sąd wadliwie – w ocenie skargi kasacyjnej – przyjął, iż przepis ten stanowi podstawę do wprowadzenia w planie miejscowym ograniczeń w zakresie realizacji na określonym terenie obiektów handlowych z powierzchnią sprzedaży mniejszą niż 2000 m2.
Stawiając ten zarzut wnoszący skargę kasacyjną wyraża pogląd, iż kryterium "powierzchnia sprzedaży" nie może być użyte jako jeden z parametrów czy wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a wszelkie ograniczenia mogą dotyczyć wyłącznie obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 m2, a pojęcie "powierzchni sprzedaży" stworzone zostało wyłącznie na potrzeby art. 10 ust. 2 pkt 8 i 15 ust. 3 pkt 4 ustawy.
Stanowiska skargi kasacyjnej w tej mierze nie można podzielić.
Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 4 i art.10 ust. 2 pkt 8 ustawy, w ich brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku, lokalizacja obiektów handlowych z powierzchnią sprzedaży przekraczającą 2000 m2 była możliwa wówczas, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały wyznaczone granice terenów dla budowy obiektów o takiej funkcji w zakresie wielkości powierzchni sprzedaży.
Z treści wymienionych przepisów, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, nie można wyprowadzać zakazu ustalania w planach miejscowych ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu dla lokalizacji obiektów handlowych z powierzchnią sprzedaży mniejszą niż wymieniona w tych przepisach.
Pojęcie "powierzchnia sprzedaży" w obiektach handlowych zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 19 ustawy i słusznie podnosi Sąd I instancji, (aczkolwiek z oczywistą omyłką na str. 9 uzasadnienia wymienia art. 3 pkt 19 ustawy zamiast art. 2 pkt 19 ustawy), że z zestawienia tego uregulowania i art. 10 ust. 2 ustawy, iż nie wynika zakaz prawnej możliwości posłużenia się kryterium "powierzchnia sprzedaży" na użytek treści uregulowań planu miejscowego.
Trafnie też wskazuje Sąd I instancji, że z treści art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy wypływa obowiązek wyszczególnienia w studium i planie obszarów rozmieszczenia wymienionych w tym przepisie obiektów handlowych, natomiast z treści tego przepisu nie można wyprowadzić zakazu posługiwania się w treści planu projektowaną powierzchnią sprzedaży dla obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży mniejszej niż 2000 m2 i brak jest przesłanek dla aprobowania odmiennego w tej mierze stanowiska skargi kasacyjnej, bowiem ani wykładnia gramatyczna ani funkcjonalna czy systemowa omawianych przepisów nie daje podstawy do przyjęcia, iż wypływa z nich zakaz posługiwania się w przepisach planów miejscowych kryterium "powierzchni sprzedaży", jako elementu wyznaczającego funkcję obiektów na wskazanych obszarach objętych planem.
Niewadliwie wskazuje Sąd meriti w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że art. 15 ust. 2 ustawy przewiduje obligatoryjne elementy jakie musi zawierać plan miejscowy, wymienia odrębnie w pkt 1 parametry i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu, a osobno w pkt 9 wymienia szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, przewidując zarazem możliwość wprowadzenia zakazu zabudowy.
Niewątpliwie wprowadzenie w przepisach planu ograniczeń w zakresie realizacji obiektów handlowych na danym terenie o powierzchni sprzedaży mniejszej niż 2000 m2 jest elementem determinującym (ograniczającym) użytkowanie wskazanego w planie miejscowym terenu i wprowadzenie takiego ograniczenia w pełni mieści się w treści art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy.
Trafnie wskazuje Sąd I instancji, iż skoro omawiany przepis umocowuje do wprowadzenia na danym terenie zakazu zabudowy, to na jego podstawie można wprowadzać ograniczenia w użytkowaniu terenu, stosując dla obiektów handlowych wskaźniki dotyczące wielkości powierzchni sprzedaży jako istotnego elementu funkcji takiego obiektu i determinującego kształtowanie przestrzeni i tworzenie ładu przestrzennego, w rozumieniu nadanym mu w art. 2 pkt 1 ustawy.
Całkowicie niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zakwestionowanych rozstrzygnięciem nadzorczym przepisów uchwał, pod względem ich celowości, bowiem rozpoznając skargę Sąd meriti dokonał wnikliwej analizy w zakresie zgodności objętych zaskarżonym aktem uregulowań uchwały z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, a w uzasadnieniu wyroku przytoczył wyłącznie stanowisko gminy, w którym wymienione zostały przyczyny wprowadzonych ograniczeń, uznając że wskazana argumentacja mieści się w zasadzie wynikającej z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy. Tak sformułowanej oceny Sądu nie można utożsamiać, jak czyni to skarga kasacyjna, z dokonaniem oceny legalności badanych przepisów uchwały pod względem ich celowości.
Nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia § 4 pkt 2 i 6 rozporządzenia przez błędną wykładnię tej regulacji. Zwrócić należy przy tym uwagę, iż stawiając ten zarzut, uzasadnienie skargi kasacyjnej wręcz przyznaje słuszność w zakresie dokonanej przez Sąd I instancji interpretacji pkt 6 wymienionego § 4 rozporządzenia przyznając, że uregulowanie to przez użycie pojęcia "w szczególności" upoważnia gminę do posługiwania się również innymi wskaźnikami i parametrami przy określaniu sposobu zagospodarowania terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W szczególności o czym już była mowa uprzednio, dopuszczalne jest posługiwanie się w przepisach planu miejscowego, pojęciem "powierzchnia sprzedaży" również dla wprowadzenia ograniczeń do lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży mniejszej niż wymieniona w art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy i dla oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia, nie miały żadnego znaczenia podjęte przez ustawodawcę działania legislacyjne dotyczące tworzenia i działania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, które zakończyły się uchwaleniem ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880), która nie uzyskała mocy obowiązywania w dacie rozpoznawania skargi kasacyjnej.
Podkreślić też należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyraźnie wskazał, iż podstawę dla wprowadzania ograniczeń w planie miejscowym w zakresie lokalizowania na określonym terenie obiektów handlowych i powierzchni sprzedaży mniejszej od wymienionej w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, stanowi art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, stąd nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej, iż dokonana wykładnia § 2 pkt 6 rozporządzenia pozostaje w kolizji z treścią ustawy, a tym samym narusza zasadę legalizmu i jest przejawem błędnej interpretacji art. 22 Konstytucji.
Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dopatrujący się naruszenia art. 22 Konstytucji w wprowadzonych w zapisach planu ograniczeń dotyczących powierzchni sprzedaży, bowiem w istocie przewidziane w zakwestionowanych przepisach uchwały ograniczenia dotyczą wykorzystania terenu pod realizację obiektów budowlanych o określonych funkcjach, których jednym z wyznaczników jest wielkość powierzchni sprzedaży jako istotnego elementu danego obiektu handlowego, a zatem uregulowania te dotyczą budynku handlowego z punktu widzenia dopuszczalnego na danym terenie rodzaju inwestycji. Słusznie zwraca uwagę uzasadnienie zaskarżonego wyroku (str. 7), że skoro ograniczenie wprowadzone zapisami planu miejscowego w zakresie wykorzystania nieruchomości na dany cel mają umocowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to stanowią też ograniczenia ustawowe w swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 22 Konstytucji.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej jako niemającej usprawiedliwionych podstaw.