II OSK 747/22

II OSK 747/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1589/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1589/21 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 czerwca 2021 r. nr 832/2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1589/21 oddalił skargę J.B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 czerwca 2021 r. nr 832/2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 19 maja 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: "PINB"), w związku z pismem K.B. z dnia 27 kwietnia 2020 r., zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z przepisami zrealizowania rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w miejscowości D., gmina T. (należącej do J.B.).
Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 16 czerwca 2020 r. w obecności J.B. i K.B. na działce nr [...] położonej w D. przez przedstawicieli PINB stwierdzono użytkowany budynek mieszkalny jednorodzinny o wymiarach w rzucie poziomym 8,76 mx 11,23 m (w tym ganek o wymiarach 4,30 m x 2,25 m i taras 7,23 m x 2,25 m) i wysokości do kalenicy 8,10 m. Ustalono, że budynek zlokalizowany jest w odległości ok. 50 cm od działki nr [...], zaś okap dachu wysunięty jest na odległość 0,85 w stronę działki nr [...]. Stwierdzono także wówczas wykonany remont budynku, polegający na wymianie pokrycia i poszycia dachu oraz dociepleniu ścian zewnętrznych. Roboty wykonano na podstawie zgłoszenia z dnia 25 kwietnia 2016 r. W dniu 1 września 2020 r. przeprowadzono uzupełniające postępowanie dowodowe, podczas którego stwierdzono użytkowe poddasze mieszkalne - 4 pokoje.
Kolejne oględziny przeprowadzono w dniu 18 marca 2021 r.; stwierdzono, że na działce nr [...] położonej w D. objęty postępowaniem budynek, z dachem dwuspadowym ze spadkiem w kierunku działki nr [...], zlokalizowany jest w odległości 2,9 m od budynku mieszkalnego z otworem okiennym na działce nr [...] (pomieszczenie mieszkalne - obecnie nieużytkowane). Dolna krawędź otworu okiennego zlokalizowana w ścianie budynku usytuowana jest na wysokości 3,47 m ponad istniejący stan terenu; ściana szczytowa budynku na działce nr [...] ma wysokość 7,94 m (w tym: cokół 0,4 m).
W oparciu m.in. o ww. dowody PINB postanowieniem nr 25/2021 z dnia 9 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., zwana dalej: "Prawo budowlane"), w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w D., gm. T., nakazał zabezpieczyć wykonane roboty w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia, nałożył na J.B. obowiązek przedłożenia w terminie do 30 września 2021 r. wymienionych w 3 punktach dokumentów, w tym 3 egzemplarzy projektu budowlanego nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności.
Na powyższe postanowienie J.B. złożył zażalenie.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") postanowieniem nr 832/2021 z 8 czerwca 2021 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
J.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę J.B. uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wyjaśnił, że wskazane przepisy Prawa budowlanego regulują sposób postępowania w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej; zastosowano je w niniejszej sprawie wobec ustalenia, że inwestor – skarżący dokonał samowolnie nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wzięto przy tym pod uwagę, że dokonał on skutecznego zgłoszenia dotyczącego dobudowy ganku do ww. budynku, a także remontu okrycia dachowego bez zmiany konstrukcji dachu. Niemniej uznano, że w ramach tych zgłoszeń inwestor nie mógł podwyższyć obiektu. Taką zaś inwestycję zrealizował, wykonując nadbudowę ścianki kolankowej o 1,2 m, w wyniku której doszło do utworzenia pomieszczeń mieszkalnych na poddaszu budynku. W konsekwencji uznano, że wykonał on prace polegające na budowie, wymagające zatem pozwolenia na budowę, którego brak uzasadniał uruchomienie ww. trybu, w pierwszej kolejności - w kierunku legalizacji wykonanych samowolnie robót. Stanowisko to, dość obszernie zaprezentowane zwłaszcza w postanowieniu PINB, podtrzymane następnie w zaskarżonym orzeczeniu, Sąd uznał za prawidłowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że objęte postępowaniem roboty skarżący wykonał nie wcześniej niż w 2016 r. Wskazuje na to pismo K.B. z 27 kwietnia 2020 r., a także posiadane przez skarżącego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, na podstawie których prowadził on przy obiekcie prace budowlane, w tym te, objęte postępowaniem (co sam w swoich pismach, w tym w skardze, przyznaje). Obowiązujące wówczas przepisy umożliwiały realizację bez pozwolenia na budowę, ale na podstawie zgłoszenia, inwestycji polegającej na budowie wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane (art. 29 ust. 1 pkt 1a i art. 30 ust. 1 pkt 1), a także robót budowlanych polegających na przebudowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków (art. 29 ust. 2 pkt 1b i art. 30 ust. 1 pkt 2). W tym przypadku wskazane przepisy nie mogły znaleźć zastosowanie do ewentualnej nadbudowy budynku usytuowanego na działce nr [...], albowiem po pierwsze - obiekt ten jest usytuowany w odległości ok. 50 cm od granicy z działką nr [...] (obszar oddziaływania nie mieści się więc na działce, na której się znajduje), po drugie – nadbudowa stanowi rodzaj budowy (stosownie do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), a więc jej realizacja mogłaby być rozpatrywana wyłącznie w kontekście ww. art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego. Tego rodzaju prace nie stanowią bowiem przebudowy obiektu, prowadząc do zmiany takich parametrów jak kubatura czy liczba kondygnacji. Zatem wykonanie prac polegających na nadbudowie budynku zlokalizowanego na działce nr [...] wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że inwestor nie legitymuje się takim pozwoleniem (v. pismo Starostwa Powiatowego w G. z dnia 21 sierpnia 2020 r.), ani skutecznie dokonanym zgłoszeniem. Uzyskał wprawdzie decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości D. w gminie T., powiat G.– v. decyzja Wójta Gminy T. nr 16/2016 z dnia 7 marca 2016 r. Nie uzyskał jednak pozwolenia na budowę dla tego zamierzenia (czy choćby akceptacji przez właściwy organ dokonanego w tym zakresie zgłoszenia). Zgromadzone dowody potwierdzają zaś, że przy okazji realizacji robót objętych zgłoszeniami (dotyczącymi dobudowy ganku i remontu dachu), dokonał także podwyższenia budynku, uzyskując w ten sposób dodatkowe pomieszczenia mieszkalne na poddaszu budynku, wykraczając w konsekwencji poza zakres zgłoszenia z dnia 26 maja 2016 r. dotyczącego remontu dachu (i realizując zupełnie inne zamierzenie). W aktach sprawy znajduje się wystarczający materiał dowodowy potwierdzający powyższe, tj. protokoły oględzin PINB i dokumentacja fotograficzna. Ta ostatnia obrazuje m.in. budynek objęty postępowaniem przed i po wykonanych robotach budowlanych, a porównanie tej dokumentacji tylko potwierdza prawidłowość ustaleń dokonanych w sprawie przez organy nadzoru budowlanego (zdjęcia przedstawiają przedmiotowy budynek na tle budynku sąsiedniego znajdującego się na działce [...] i zmianę jego wysokości na skutek robót na tle tego obiektu; zdjęcia pochodzą z okresu sprzed inwestycji i po jej realizacji). Stanowi także o niezasadności zarzutów skargi dotyczących zupełności materiału dowodowego, w tym w zakresie obrazującym obiekt przed wykonanymi robotami budowlanymi.
Sąd I instancji zaznaczył, że materiał zgromadzony wskazuje na wykonanie nowego zadaszenia budynku, a dokładnie wymianę blachodachówki. Wykonane prace, jak wynika z tego materiału, spowodowały również zmianę wysokości budynku; nie wykluczone, że objęły też (w takiej sytuacji) elementy konstrukcyjne dachu. Jak dostrzega się zaś w orzecznictwie, jeśli prace dotyczące zadaszenia istniejącego budynku spowodują zmianę wysokości, albo tylko kubatury, to nie można wykonanych robót traktować jako przebudowy istniejącego budynku, co - w przypadku ich realizacji bez pozwolenia lub zgłoszenia - uzasadniałoby prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego.
Sąd I instancji nie stwierdził w efekcie wadliwego działania organów nadzoru budowlanego w stosunku do skarżącego. Dlatego też nie podzielił skargi, zarzutów w niej podniesionych i uznał, że prawidłowo zastosowano w sprawie tryb uregulowany w art. 48-49 Prawa budowlanego.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ustalając, że skarżący wykonał prace objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę bez pozwolenia, prawidłowo przyjęto, że należy zastosować w sprawie art. 48 Prawa budowlanego. Dalej – prawidłowo uznano, że w okolicznościach sprawy należy umożliwić legalizację wykonanej inwestycji (poprzez wydanie ww. postanowień i zastosowanie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w brzmieniu z daty wszczęcia postępowania), choć słusznie zauważano, że doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może wymagać podjęcia odpowiednich czynności czy prac. Odzwierciedlać to winien złożony w wykonaniu wydanych postanowień projekt budowlany.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J.B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") przez przyjęcie ustaleń organu administracyjnego, w zakresie wykonania nadbudowy ścianki kolankowej, w wyniku której doszło do utworzenia pomieszczeń mieszkalnych na poddaszu, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, nadto z pominięciem oceny zarzutów zgłoszonych w skardze.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że powołany w zarzucie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż ma charakter wynikowy i reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, określając przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu. W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut taki nie jest trafny (por. wyroki NSA z dnia: 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 78/14, 30 czerwca 2015 r. sygn. akt II FSK 1442/13, 30 czerwca 2015 r. sygn. akt II FSK 1443/13). Kwestionując brak należytego ustalenia okoliczności stanu faktycznego sprawy przez organy nadzoru budowlanego i niewłaściwa ocenę Sądu I instancji w tym zakresie, należało wskazać jako naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jednak takiego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera.
W przedmiotowej sprawie nie sposób zarzucić organom, iż stan sprawy nie został przez nie wyjaśniony w sposób wyczerpujący. Organy nadzoru budowlanego w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy uznały, że zrealizowane przez skarżącego roboty budowlane wypełniają definicję nadbudowy, na którą wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę i dlatego wdrożyły procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego Nie było zatem podstaw do prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, tylko z tego względu, że ustalenia organu były niezgodne ze stanowiskiem inwestora.
Należy również zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dość powszechnie przyjmuje się, że art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są w określonym zakresie błędne (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09).
Twierdzenie więc strony skarżącej, na podstawie błędnie sformułowanego zarzutu kasacyjnego, że przyjęcie ustaleń organu administracyjnego, w zakresie wykonania nadbudowy ścianki kolankowej, w wyniku której doszło do utworzenia pomieszczeń mieszkalnych na poddaszu, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, nadto poprzez pominięcie oceny zarzutów zgłoszonych w skardze, z formalnego punktu widzenia nie może być merytorycznie rozważany.
Na marginesie postawionego zarzutu należy zauważyć, że uzasadnienie sądu pierwszej instancji nie tylko uwzględnia wszystkie ustawowe przesłanki jakie powinno spełniać pisemne uzasadnienie, ale odnosi się do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy w sposób wszechstronny, wnikliwy i wyczerpujący. Nie zawiera żadnych uchybień, które pozwalałyby na jego kwestionowanie, w tym również w zakresie dotyczącym okoliczności wskazanych w treści zarzutu.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. Nadto zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.