II OSK 744/07

II OSK 744/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-05-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Żak
Maria Czapska - Górnikiewicz
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Go 602/06 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2007-01-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
art. 12 ust. 1,2,3
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia NSA Anna Żak Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 602/06 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, 2. zasądza na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od [...] S.A. z siedzibą w P. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia nieruchomości, wyrokiem z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 602/06 uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta S. działając na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz.1085 ze zm.) odrzucił dokonane przez [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w P. zgłoszenie zanieczyszczenia nieruchomości położonej w D. przy Placu [...] w obrębie działki o nr ewidencyjnym [...] (stacja paliw nr [...]).
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ustawy wprowadzającej prawo ochrony środowiska władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 1 października 2001 r., na której przed tą datą nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r.
Według ustaleń organu w dniu [...] (data nadania w urzędzie pocztowym) [...] S.A. w P. zgłosił zanieczyszczenie powierzchni ziemi na działce położonej w D. przy Placu [...] działka o nr ewid. [...] obręb D. Na podstawie analizy dokumentów oraz wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego Nr [...] organ ustalił, że wskazana wyżej spółka powstała w wyniku połączenia spółki Spółka B w P. (spółka przejmująca) ze spółką A. w W. (spółka przejęta). Połączenie nastąpiło w dniu [...] uchwałą Nr [...] Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia na podstawie art. 463 pkt 1, art. 464 § 1, 2 i 4 kodeksu handlowego. Ponadto wskazano, że w tym samym dniu podjęto uchwałę o zmianie nazwy firmy na Spółka C., którą następnie w dniu [...] zmieniono na firmę [...] Spółka Akcyjna. Zdaniem organu wskutek połączenia spółek na spółkę przejmującą przeszły w myśl art. 465 § 3 kodeksu handlowego wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej.
Jednocześnie organ wskazał, że do zgłoszenia nie dołączono wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia gleby i ziemi nieruchomości położonej w D.. Dopiero na wezwanie organu do uzupełnienia zgłoszenia z dnia [...] przedstawiono wyniki badań (przeprowadzone w [...] r.), które nie potwierdzają, że zanieczyszczenie nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy wprowadzającej prawo ochrony środowiska, lecz są dowodem na to, iż aktualnie gleba i ziemia zawiera substancje wymienione w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby i standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359) w ilościach przekraczających standardy.
Zdaniem Starosty nieprzedłożenie wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia gleby i ziemi oznaczało, iż wnioskodawca nie wypełnił warunku nałożonego przepisem art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej zatem wywołało to skutek prawny, określony w art. 12 ust. 4 ww. ustawy w postaci odrzucenia zgłoszenia.
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 12 ustawy wprowadzającej prawo ochrony środowiska, utrzymało w mocy zaskarżoną przez [...] S.A. decyzję Starosty S. z dnia [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podkreśliło, iż z treści art. 12 ustawy wprowadzającej wynika dla władającego powierzchnią ziemi, na której nastąpiło zanieczyszczenie potrzeba wykazania wraz ze zgłoszeniem, że grunt pozostający w jego władaniu był już wcześniej czyli przed 1 października 2001 r. zanieczyszczony, o czym świadczy obowiązek załączenia wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia. Natomiast opis okoliczności powinien wskazywać, iż sprawca zanieczyszczenia był inny podmiot. Kolegium uznało, że przedstawione wyniki badań nie potwierdzają, iż zanieczyszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy wprowadzającej prawo ochrony środowiska, lecz jak wskazał organ pierwszej instancji dowodzą, że aktualnie gleba i ziemia nie spełnia standardów określonych właściwymi przepisami.
Odnosząc się do wywodów zgłaszającego, że nie ponosi on odpowiedzialności za stan przejętych gruntów, Kolegium w obszernym uzasadnieniu wskazało, iż [...] S.A. w P. na mocy przepisu art. 465 § 3 kodeksu handlowego na podstawie sukcesji uniwersalnej wstąpił we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej (Spółka A. w W.). Organ podkreślił, iż oznacza to przejęcie praw i obowiązków zarówno o charakterze cywilno-prawnym, jak i wynikających z prawa administracyjnego, a szkoda w środowisku jest szkodą w rozumieniu prawa cywilnego a tryb i zasady jej naprawienia regulują przepisy prawa administracyjnego. W konsekwencji Kolegium, negując stanowisko zgłaszającego, że zanieczyszczenia nieruchomości dokonał inny podmiot stwierdziło, że zgłoszenie z dnia [...] dokonane zostało z naruszeniem art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej prawo ochrony środowiska.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł [...] Spółka Akcyjna w P., domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 465 § 3 kodeksu handlowego, poprzez błędne przyjęcie, że dotyczy on następstwa prawnego z zakresu prawa administracyjnego, art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej prawo ochrony środowiska poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że zgłaszający musi udowodnić, iż zanieczyszczenie dokonane zostało przez poprzedni podmiot, a także naruszenia przepisów postępowania administracyjnego art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz przyjęcie, że ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolski sygn. akt II SA/Go 675/05 uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał na treść art. 12 ustawy wprowadzającej wyjaśniając , że do zgłoszenia należało dołączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot (art. 12 ust. 2 tej ustawy ).
Wskazując na przesłanki , które łącznie musza być spełnione aby doszło do skutecznego przyjęcia zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi wyjaśniono w motywach wyroku, że na podstawie przedłożonych przez organ akt sprawy brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia daty faktycznego dokonania zgłoszenia (brak koperty). Ustalił jednak, że wyniki badań dotyczących zanieczyszczenia środowiska na działce Nr [...] w D. nie mogły być dołączone do zgłoszenia, gdyż w piśmie z dnia [...] zgłaszający oświadczył, że zostały zlecone, lecz jeszcze ich nie wykonano i zobowiązał się dostarczyć je w terminie do dnia [...].
Ponadto Sąd nie podzielił stanowiska organów administracji orzekających w sprawie, iż władający nieruchomością zobowiązany był przedłożyć wyniki badań potwierdzających kiedy do zanieczyszczenia doszło. Niewłaściwa była rozszerzająca wykładnia przepisu art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej prawo ochrony środowiska, gdzie jednoznacznie określono rodzaje dokumentów i oświadczeń, które zgłaszający zobowiązany był dołączyć do zgłoszenia.
W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego powinno przeanalizować czy zostały spełnione wymogi formalne zgłoszenia oraz czy zanieczyszczenie ziemi na przedmiotowej działce nastąpiło przed wejściem w życie ustawy, to jest przed dniem 1 października 2001 r.
Sąd nie podzielił także stanowiska organu drugiej instancji w zakresie następstwa prawnego, uznając za prawidłową wykładnię przepisu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej , wskazaną w tym zakresie przez stronę skarżącą.
W dniu [...] decyzją znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. ponownie utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] znak: [...] Starosty S. w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi na działce Nr [...] w D. (stacja paliw Nr [...]).
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej prawo ochrony środowiska wynika, że badania o których mowa w tym przepisie mają udokumentować fakt istnienia zanieczyszczeń w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 1 października 2001r. [...] S.A. przedłożył wyniki badań określające warunki hydrogeologiczne w związku z rozpoznaniem aktualnego stanu zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego sporządzone w [...]. Przedłożone w [...] wyniki badań dokumentują stan zanieczyszczenia gleby i jakości ziemi, dopuszczalne stężenie substancji zanieczyszczających według rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359). Na stronie 17 opracowania scharakteryzowano aktualny stan środowiska gruntowo-wodnego, tj. na rok [...].
Kolegium wyjaśniło, że wyniki badań nie wskazują, iż zanieczyszczenia te zaistniały przed 1 października 2001r. W związku z tym, w ocenie Kolegium, należało wskazać, że skoro [...] S.A. przejął majątek Spółki A. w [...] r. i przez cały czas kontynuuje na tych nieruchomościach działalność do chwili obecnej to musiałby wykazać w sposób nie budzący wątpliwości, że występujące zanieczyszczenia ziemi i gleby miały miejsce przed [...] a [...] S.A. od tego czasu nie doprowadził do zwiększenia zanieczyszczeń.
Kolegium podniosło również, że możliwe by było wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia w momencie, kiedy nie upłynął by termin 30 czerwca 2004r. Obowiązkiem zgłaszającego, zgodnie z art. 12 ustawy wprowadzającej prawo ochrony środowiska było dołączenie dowodów potwierdzających warunki przyjęcia zgłoszenia. Zdaniem Kolegium po upływie tego terminu brak jest możliwości uzupełnienia zgłoszenia. Przyjąć zatem należało, iż termin określony w art. 12 ustawy wprowadzającej prawo ochrony środowiska jest terminem materialonoprawnym, brak jest więc możliwości do uzupełnienia zgłoszenia. Prawidłowo organ pierwszej instancji podniósł kwestię, iż zgłaszający nie dołączył do zgłoszenia wymaganych przepisami prawa dokumentów pozwalających na przyjęcie zgłoszenia.
Skargę na powyższą decyzję złożył [...] S.A. z siedzibą w P. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej prawo ochrony środowiska poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że nakłada ona na zgłaszającego obowiązek udowodnienia, że zanieczyszczenie ziemi nastąpiło przed 1 października 2001r., a w szczególności, że nakłada obowiązek przedstawienia wyników badań ziemi, które potwierdzałby fakt zanieczyszczenia ziemi przed tym dniem oraz przepisu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej prawo ochrony środowiska poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że przyjęcie przez skarżącego spółki A. wyłącza możliwość stosowania w stosunku do niego przepisu art. 12 ustawy wprowadzającej prawo ochrony środowiska. Zarzucił ponadto naruszenie przepisu art. 7 i 77 kpa poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie z zasadą praworządności i zaniechanie wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz przyjęcie, iż ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania oraz naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) poprzez pominięcie wskazań dotyczących dalszego postępowania oraz dokonanie odmiennych ocen prawnych od ocen wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r. wydanym w tej samej sprawie. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględniając skargę na podstawie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał, że zgodnie z art.153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Następnie wyjaśniając przesłanki zastosowania tej normy prawa procesowego zauważono , iż przepis ten znajduje zastosowanie, gdy zachodzi tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej.
Wyjaśniono , że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego.
Naruszenie przez organy administracyjne postanowień wskazanego przepisu jak zaznaczono powoduje konieczność w razie złożenia na tej podstawie skargi uchylenia zaskarżonej decyzji i dlatego za bezspornym w tej sprawie uznano , że przedmiot oceny prawnej w rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 675/05 oraz przedmiot skargi jest tożsamy.
Przyjęto , iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. w sposób nie budzący wątpliwości naruszyło postanowienia przepisu art. 153 ustawy procesowej bowiem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania oraz dokonał odmiennych ocen prawnych sprawy niż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w ww. wyroku.
Sąd we wskazanym wyroku dopatrzył się uchybień związanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wskazał, że należało ustalić, czy zgłoszenie dokonane przez skarżącego spełnia określone przez ustawodawcę warunki formalne, aby możliwe było skorzystanie przez zgłaszającego z dobrodziejstwa przepisu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej prawo ochrony środowiska. W szczególności Kolegium powinno w sposób nie budzący wątpliwości ustalić termin dokonania zgłoszenia przez skarżącego. [...] S.A. wyniki badań przedłożył w [...]. Z akt wynika zaś, że sporządzone zostały w [...]. Ponadto brak jest jakiegokolwiek potwierdzenia nadania zgłoszenia [...] S.A. datowanego na dzień [...]. Sąd nie podzielił stanowiska organów administracji orzekających w sprawie, iż władający nieruchomością zobowiązany był przedłożyć wyniki badań potwierdzających kiedy doszło do zanieczyszczenia. Uznał również, że nie można ocenić jako właściwej rozszerzającej wykładni przepisu art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej prawo ochrony środowiska oraz uznał za niedopuszczalne nakładanie przez organ na stronę ciężaru udowodnienia wszelkich istotnych okoliczności sprawy. W ocenie Sądu Kolegium powinno przeanalizować czy zostały spełnione wymogi formalne zgłoszenia oraz czy zanieczyszczenie ziemi na przedmiotowej działce nastąpiło przed wejściem w życie ustawy, to jest przed dniem 1 października 2001 r. Przedłożone przez skarżącego wyniki badań stanowią jedynie jeden z dowodów w sprawie i podlegają ocenie organu odwoławczego. Jednakże Kolegium powinno rozważyć również okoliczność, że przez ponad 50 lat gruntem władał inny podmiot mianowicie Spółka A., podczas gdy skarżący mniej niż 5 lat jaki i wymóg przepisu art. 12 ustawy wprowadzającej prawo ochrony środowiska co do przedłożenia opisu okoliczności wskazujących, że sprawcą zanieczyszczenie był inny podmiot. Sąd nie podzielił również motywu rozstrzygnięcia Kolegium co do następstwa prawnego, zgadzając się w tym względzie ze stroną skarżącą. Kolegium przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinno wyjaśnić i ocenić, czy strona skarżąca wypełnia wszystkie przesłanki, o których mowa w przepisie art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej prawo ochrony środowiska.
Zdaniem Sądu zgromadzony materiał dowodowy w sprawie wskazuje, że Kolegium po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyroku w dniu 31 stycznia 2006r. ograniczyło się do sporządzenia decyzji, nie przeprowadzając jakiegokolwiek uzupełniającego postępowania. Ponadto ponownie Kolegium podniosło, że wyniki badań nie wskazują, iż zanieczyszczenia te zaistniały przed 1 października 2001r. Takie działanie organu odwoławczego uznać należy za niedopuszczalne jako naruszające postanowienia ww. przepisu.
Uznano, że postępowanie Kolegium narusza przepisy art. 7 i 77 kpa a obligują one organy administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania dowodowego i niedopuszczalne jest przenoszenie tego obowiązku na stronę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. i zaskarżając go w całości zarzuciło naruszenie przepisów postępowania oraz dokonanie błędnej kontroli sądowej – wykładni prawa poprzez naruszenie:
art. 16 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), poprzez wydanie orzeczenia sądu przez skład, w którym jeden z jego członków nie był sędzią,
art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270, ze zm.), poprzez bezpodstawne uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] pozostaje w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu z dnia 31 stycznia 2006 r. (II SA/GO 675/05),
art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który zobowiązuje sąd do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, co w rozważanej sprawie sprowadza się do tego, że sąd nie rozpoznał sprawy a jedynie uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o bezpodstawne zastosowanie postanowień art. 153 ustawy procesowej w sytuacji kiedy decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy z innych powodów niż te, które Kolegium wskazało w decyzji z dnia [...],
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie "przepisów proceduralnych", które w ocenie sądu miały istotny wpływ na wynik sprawy bez jednoczesnego wskazania jakie "przepisy proceduralne" sąd miał na uwadze, czego one dotyczą a w szczególności na czym opiera się wnioskowanie sądu, że naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy i co w ocenie sądu oznacza pojecie "istotny wpływ na wynik sprawy" i czy taki istotny wpływ nastąpił w postępowaniu przed Kolegium,
art. 12 ust . 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz ustawy o zmianie niektórych ustaw poprzez bezpodstawne pominięcie jego dyspozycji i w wyniku tego wydanie wyroku sprzecznego z przywołanym przepisem prawa,
art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi albowiem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, tymczasem uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie odnosi się w żadnym zakresie do motywów rozstrzygnięcia Kolegium zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...], nie wyjaśnia z jakich powodów sąd odmówił ich uwzględnienia i zastosowania wyżej wymienionych przepisów prawa.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
[...] S.A. z siedzibą w P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kasacja zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są usprawiedliwione.
Zgodnie z art. 183 §1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawa procesową ), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określa § 2 art. 183.
Stosownie do art.183 § 2 pkt 4 ustawy procesowej nieważność postępowania zachodzi wówczas, gdy skład Sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy.
W związku z powyższym, w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy skład sądu rozpoznającego niniejszą sprawę – dwóch sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim i asesor tego Sądu – odpowiadał przepisom prawa. Tej ostatniej okoliczności dotyczył pierwszy z podniesionych zarzutów kasacyjnych i jako najdalej idący podlegał rozważeniu w pierwszej kolejności. Zarzut naruszenia przepisu art. 16 § 1 ustawy procesowej , polegającego na tym, że skład Sądu pierwszej instancji był sprzeczny z prawem, gdyż uczestniczył w nim asesor sądowy, dotyczy w istocie zgodności z Konstytucją RP tych przepisów ustaw ustrojowych, które dopuszczają możliwość orzekania asesorów sądowych. Trybunał Konstytucyjny dokonał już pod takim kątem analizy przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) i co do zasady zgadzając się z niekonstytucyjnością przyjętych rozwiązań prawnych, w wyroku z dnia 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06 orzekł m. in. że art. 135 § 1 ustawy o ustroju sądów powszechnych traci moc z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Do tego czasu rozstrzygnięcia wydawane przez asesorów w sądach powszechnych z konstytucyjnego punktu widzenia są dopuszczalne. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego kształtuje wprawdzie instytucję asesora sądu powszechnego, rodzajowo i ustrojowo odmienną niż instytucja asesora przewidziana ustawą z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), ale w uzasadnieniu swego stanowiska zawarł m. in. pogląd, iż nawet stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu przyznającego kompetencję do powierzania asesorowi sądowemu pełnienia czynności sędziowskich na czas oznaczony, nie może stanowić podstawy do kwestionowania udziału asesora w wydawaniu wyroków w okresie obowiązywania niekonstytucyjnego przepisu. W związku z tym – analogicznie - udział w składzie orzekającym asesora sądowego, któremu na podstawie art. 26 § 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych powierzono pełnienie czynności sędziowskich, nie powinien być traktowany jako sprzeczny z przepisami prawa. Stanowisko takie znalazło swój wyraz m. in. w orzecznictwie NSA (zob. wyrok z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. I OSK 1447/07 – nie publikowane.).
To właśnie na podstawie art. 26 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego może za zgodą Kolegium Sądu, powierzyć asesorowi pełnienie czynności sędziowskich w tym sądzie na czas określony, nieprzekraczający 5 lat. Powierzenie pełnienia czynności sędziowskich uprawnia asesora do orzekania, zarówno na rozprawach jak i na posiedzeniach niejawnych.
W zakresie powierzonych mu zadań asesor jest sędzią. Jeżeli zatem ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi posługuje się pojęciem sędziego dla określenia np. składu Sądu – art. 16 § 2 i art. 120, pojęcie to jest równoznaczne z pojęciem asesora, który z mocy aktu mianowania i powierzenia mu pełnienia czynności sędziowskich jest właśnie sędzią.
W rozpoznawanej sprawie skład Sądu (asesor) był zgodny z przepisami prawa, nie zachodzi zatem przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 4 ustawy procesowej . Innych przesłanek nieważności również nie ujawniono .
Natomiast na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia prawa materialnego a to art. 12 ust. 1 , 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy –Prawo ochrony środowiska , ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm. ) poprzez wadliwą jego wykładnię i niezastosowanie (pominięcie jak wskazuje skarga) w szczególności jeżeli uwzględni się również i zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 153 oraz art. 141 § 4 ustawy procesowej , które należy także uznać za usprawiedliwione .
Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze naruszenie prawa może nastąpić poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie . Błędna wykładnia to mylne rozumienie treści przepisu zaś niewłaściwe zastosowanie to błąd w subsumcji . Nadto naruszenie prawa materialnego może polegać również na niezastosowaniu tego prawa , które winno być zastosowane w ustalonym stanie faktycznym .
Zgodnie z art. 12 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy wprowadzającej władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy , na której przed wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot , jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do 30 czerwca 2004 r. , w tym przypadku przepisów art. 102 ust. 1-3 ustawy Prawo ochrony środowiska nie stosuje się . Do zgłoszenia należy dołączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzająca niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących , iż sprawcą tych zdarzeń jest inny podmiot ( ust. 2 ).
Zatem do skutecznego zgłoszenia na podstawie art. 12 ust. 1 powołanej usta- wy wprowadzającej a tym samym uchylenia się przez zgłaszającego od skutków prawnych art. 102 ust. 1-3 Prawo ochrony środowiska tj. obowiązku przeprowadzenia rekultywacji terenu, konieczne jest spełnienie kumulatywnie następujących warunków:
1) zgłaszający musi władać powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 1 października 2001 r. ,
2) władający musi dokonać zgłoszenia faktu zanieczyszczenia ziemi lub gleby albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu właściwemu staroście do dnia 30 czerwca 2004 r. ,
3) zgłoszenie dotyczy powierzchni ziemi , na której nastąpiło zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu przed wejściem w życie ustawy ( 1 października 2001 r. ) , a po objęciu nieruchomości we władanie przez zgłaszającego ,
4) zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu musi być spowodowane przez inny podmiot ,
5) do zgłoszenia należy załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzające fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących , iż sprawcą tych zanieczyszczeń był inny podmiot .
Niewątpliwie powołany wyżej przepis art. 12 ustawy wprowadzającej jako przepis przejściowy z racji swej funkcji nie może być interpretowany w oderwaniu od całości regulacji prawnej obowiązującej do dnia 1 października 2001 r. i obowiązującej po tej dacie. Warunki dokonania skutecznego zgłoszenia , określone w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej muszą być spełnione łącznie . Tym samym niespełnienie chociażby jednego z warunków tam wymienionych daje podstawę do odrzucenia w drodze decyzji zgłoszenia dokonanego przez władającego powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy . Ze skutecznością zgłoszenia wiąże się prawidłowe zastosowanie tego przepisu przejściowego.
Dokonując kontroli legalność zaskarżonej decyzji w warunkach ponownego rozpoznawania tej sprawy po uprzednimi wyroku Sądu z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Go675/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim naruszył przepisy prawa materialnego tj. art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej poprzez jednoczesną błędną wykładnie jak i niezastosowanie. Obowiązkiem Sądu było zastosowanie tego uregulowania w całokształcie okoliczności rozpoznawanej sprawy mając na uwadze kumulatywne wystąpienie zaistnienia przesłanek dokonanego zgłoszenia czego jednak nie uczyniono w ustalonym stanie faktycznym.
Podkreślić w tym miejscu należy , iż podstawowe znaczenie w tej sprawie ma okoliczność daty dokonania przedmiotowego zgłoszenia oraz dołączenia do zgłoszenia wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby . Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości , iż termin wskazany w art. 12ust. 1 ustawy wprowadzającej a to dzień 30 czerwca 2004 r. jest terminem prawa materialnego . Skoro mamy do czynienia z terminem materialnoprawnym , to spełniając ten warunek nie można w żadnym wypadku przyjąć dla bytu tej sprawy dnia nadania pisma w placówce pocztowej w warunkach art. 57 § 5 kpa lecz należy uznać , że jest to dzień złożenia podania do organu uprawnionego. Brzmienie przepisu art. 12 ust 1 ustawy wprowadzającej nie pozostawia wątpliwości , co do tego , że organ powinien powziąć wiedzę na temat istniejącego zanieczyszczenia jeszcze przed dniem 30 czerwca 2004 r. W rozpoznawanej sprawie podanie takie jak wynika z akt sprawy wpłynęło do Starosty S. w dniu [...] ( dowód data prezentaty organu) . Ponadto do zgłoszenia tego nie dołączono jakichkolwiek wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentacji potwierdzającej niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu . Dopiero na wezwanie organu do uzupełnienia zgłoszenia z dnia [...] przedstawiono wyniki badań przeprowadzonych w [...] r. Dodatkowo na marginesie czynionych rozważań wskazać należy ,iż zgłoszenie dokonane w trybie art. 12 ustawy wprowadzającej nie ma charakteru podania , lecz stanowi wykonanie obowiązku zaś brak przedstawienia wyników badań na dzień wejścia w życie ustawy nie może być utożsamiane z brakiem formalnym wniosku .
Podkreślić zatem należy, że niedopuszczalne było uzupełnianie przedmiotowego zgłoszenia w trybie art. 64 § 2 kpa gdyż nie można uznać warunków ustawowych , jakim powinno odpowiadać zgłoszenie z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej , ze względu na ścisłe określenie terminu dokonania tego zgłoszenia , za warunki formalne dające się usunąć w trybie art. 64 § 2 kpa. Na przesłankę tę prawidłowo zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] podnosząc , że brak było możliwości uzupełniania zgłoszenia w tej sprawie po 30 czerwca 2004 r. i zasadnie oceniono okoliczność nie dołączenia do zgłoszenia wymaganych prawem dokumentów pozwalających na przyjęcie zgłoszenia jako podstawę odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi w tej sprawie .
Przystępując do oceny kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej uznać należy , że na uwzględnienie zasługuje także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowe przyjęty jako podstawa uchylenia zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu argumentacji zamieszczonej na jego poparcie. Sąd przyjmując tę podstawę uwzględnienia skargi musi stwierdzić inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy . Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tego przepisu obowiązków organu lub uniemożliwienia stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie , że stwierdzone naruszeni mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Zatem Sąd uchylając decyzję na tej podstawie musi wykazać , że gdyby nie było stwierdzonego naruszenia to rozstrzygnięcie najprawdopodobniej byłoby inne .
Analizując treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można bowiem uznać , że gdyby nie było stwierdzonego przez Sąd uchybienia to zapadłoby innej treści rozstrzygnięcie administracyjne. Zatem z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych, które jak przyjęto miały istotny wpływ na wynik sprawy bez jednoczesnego wskazania wpływu ujawnionych naruszeń prawa procesowego na wyjaśnienie sprawy dotyczącej odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi w świetle zgromadzonego materiału dowodowego . Sąd bowiem przyjmując niewyjaśnieni wszystkich okoliczności sprawy nakazuje ocenić przedłożone organowi już po dacie 30 czerwca 2004 r. wyniki badań i opis okoliczności zanieczyszczenia , jak też ustalić w sposób nie budzący wątpliwości termin dokonania zgłoszenia , który przecież wynika z analizy akt sprawy.
Ponadto za usprawiedliwiony w okolicznościach przedmiotowej sprawy należy także uznać zarzut skargi kasacyjnej art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezpodstawne uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] Nr [...] pozostaje w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu z dnia 31 stycznia 2006 r. (II SA/Go 675/05).
Norma art. 153 ustawy procesowej dotyczy związanie sądu oceną prawną poprzednim wyrokiem Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący i na organie administracji i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego. Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ, i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił.
Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu tego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.
Analizując treść wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 675/05 w kontekście związania nim w rozpoznawanej sprawie należy podzielić stanowisko zamieszczone w skardze kasacyjnej , że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w poprzednim wyroku nie przytoczył takich wskazań i ocen , którym uchybiono by w zaskarżonej i kontrolowanej w tej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. co do zakresu postępowania dowodowego. Tym samym przyjąć w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy , iż wyrokowi z dnia 28 grudnia 2005 r. nadano inną treść , która nie wynika z niego bezpośrednio. Przede wszystkim poprzedni wyrok Sądu zobowiązywał organ do oceny wypełnienia przez zgłaszającego wszystkich przesłanek o jakich mowa w art. 12 ustawy wprowadzającej , i organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję odniósł się do tej kwestii .
Również usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem przepisu art.141 § 4 ustawy procesowej, który określa , że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy , zarzutów podniesionych w skardze , stanowiska pozostałych stron , podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji , uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania . Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia , dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter , sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia , że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i , że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa . Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji .
Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie . Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny , czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu .
Podkreślić należy , iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw . Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy , w których są wątpliwości. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu o jakim wyżej mowa .
W rozpoznawanej sprawie naruszono ten przepis albowiem wskazując na przesłanki uchylenia w motywach zaskarżonego wyroku nie przedstawiono wpływu naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy jak też wadliwie ustalono , że związanie Sądu poprzednim wyrokiem nie pozwalało skutecznie ustalić przesłankę odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi ujawnioną w tej sprawie bez potrzeby uzupełniania postępowania .
Dlatego też uznano , że wniesiona skarga kasacyjna w tej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Stąd też na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania zasądzając jednocześnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego .