II OSK 743/24

II OSK 743/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bd 224/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2023-11-07
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 224/23 w sprawie ze skarg M. G. i T. G. na decyzję Kujawko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 grudnia 2022 r. nr WINB-WOP.7721.129.2022.AI w przedmiocie nakazu sporządzenia projektu budowlanego i wykonania określonych robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 7 listopada 2023 r., II SA/Bd 224/23 oddalił skargi M. G. i T. G. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: KPWINB) z 28 grudnia 2022 r., nr WINB-WOP.7721.129.2022.AI, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tucholi (dalej: PINB) z 2 listopada 2022 r., nr PINB.453.3.2013, PINB.453.4.2013, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia do dnia 31 lipca 2023 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, jak również wykonać w ww. budynku jednorodzinnym wyszczególnione w pkt. 3.1-3.3 roboty budowlane w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
T. G. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji zarzutów dotyczących: sprzeczności istotnych ustaleń ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, pominięcia dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (wykluczających możliwość wykonania w budynku określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem), niewyjaśnienia wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego, przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów, a które to uchybienia Sąd nie uznał za na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść skargi nie powinien był on przechodzić nad nimi do porządku bez odniesienia się do nich, co w konsekwencji skutkowało przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, polegające na dowolnym, arbitralnym i odbiegającym od stanu faktycznego stanu sprawy;
2) art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na prowadzeniu postępowania w niewłaściwym dla sprawy trybie w sytuacji, w której nie zachodziły podstawy prawne do wdrożenia procedury mającej doprowadzić przedmiotowy obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, albowiem zgodnie z dyspozycją powyższego za stan techniczny, w jakim znajduje się budynek, nie ponoszą odpowiedzialności inwestorzy a jedynie organ wydający pierwotnie pozwolenie na budowę budynku, w stosunku do którego wyszło na jaw, że nie miał prawa w ogóle zostać tam posadowiony, wskutek czego stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną KPWINB wskazał na prawidłowość oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku, występując o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na uzasadnionych podstawach.
Nieuzasadniony charakter ma zarzut przypisujący Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Powyższy przepis przyjmuje, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd I instancji, które wyznacza przedmiot skargi wynikający z treści zaskarżonego działania lub zaniechania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, określił je węziej niż należy albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku, nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi (por. W. Piątek, Naruszenie prawa procesowego jako podstawa skargi kasacyjnej do NSA, ZNSA 2009, nr 2, s. 31-32). Z żadną z tych sytuacji tymczasem nie mamy do czynienia w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem, którym Sąd oddalił skargi na decyzję KPWINB z 28 grudnia 2022 r.
Skarżący kasacyjnie podnosi, że pomimo przedstawienia w skardze rozbudowanej argumentacji wskazującej brak podstaw do wydania decyzji nakładającej na skarżącego jakiekolwiek obowiązki, Sąd I instancji jedynie pobieżnie odniósł się do kluczowych zarzutów strony, co powoduje, iż Sąd nie nadał właściwego znaczenia pominięciu przez organy dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia, wskazywanej przez strony sprzeczności istotnych ustaleń ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, czy też przekroczenia granic swobodnej jego oceny. Te twierdzenia skarżącego kasacyjnie jednakże pomijają, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości oceny materiału dowodowego dokonanej przez sąd I Instancji (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., II OSK 180/24; wyrok NSA z 26 listopada 2024 r., II OSK 141/24; wyrok NSA z 22 maja 2024 r., II OSK 2100/21; wyrok NSA z 28 listopada 2023 r., II OSK 605/21; wyrok NSA z 20 kwietnia 2023 r., II OSK 1325/20). Podważenie tejże oceny jest możliwe, niemniej powinno nastąpić na płaszczyźnie związanej z przypisaniem sądowi naruszenia przepisów kształtujących w danym przypadku zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego przez organ prowadzący postępowanie. W sprawie poddanej kontroli Sądu I instancji zasady te wyznaczała regulacja ogólna ujęta w przepisach rozdziału 4 działu II k.p.a.
Nie bez znaczenia dla oceny zarzutu kwestionującego prawidłowość podstawy faktycznej wydanego przez KPWINB rozstrzygnięcia, jak i zasadności podnoszenia zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego (art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b.) pozostaje fakt zignorowania przez skarżącego w złożonej skardze kasacyjnej treści oceny prawnej sformułowanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Istotą tejże oceny było stwierdzenie, jakie konsekwencje dla wyniku sprawy ma fakt, że sprawa rozpatrywana przez Sąd I instancji dotycząca podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego czynności nakierowanych na doprowadzenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem, podlegała już kontroli sądowej, wobec czego stanowiskiem wyrażonym uprzednio w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy były tak związane organy orzekające w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, jak i Sąd I instancji rozpoznający skargi wniesione przez skarżącego i M. G.
W prawomocnym wyroku z 15 stycznia 2020 r., II SA/Bd 752/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, odwołując się dodatkowo do poprzedzającego to orzeczenie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 28 października 2015 r., II SA/Bd 355/15, poddał swojemu rozważeniu działania, jakie powinny zostać podjęte przez organy nadzoru budowlanego w związku ze stwierdzeniem, że objęty postępowaniem budynek mieszkalny został wybudowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, a także niezgodnie z wymogami sztuki budowlanej, co stanowi poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowania tego obiektu. W orzeczeniu tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozważył również konsekwencje wyeliminowania z obrotu prawnego udzielonego inwestorom pozwolenia na jego budowę wskutek stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Świeckiego z 21 kwietnia 2008 r., nr 225/2008. Uwzględnienie wszystkich okoliczności badanego przypadku nakazywało Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy przyjąć, że w stosunku do spornego obiektu znaleźć zastosowanie powinien przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b., niemniej to od wyboru inwestorów zależeć będzie, czy z możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem zechcą skorzystać.
Z treści wskazywanego wyroku wynika, że wyłącznym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji KPWINB z 29 czerwca 2019 r., nr WINB-WOP.7721.75.2019.AB i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji było wadliwe określenie przez organy zgodności szerokości elewacji frontowej budynku z ustaleniami planu miejscowego, co powoduje, że wyjaśnienie tejże kwestii w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, umożliwiające nałożenie na skarżących obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku, jak również wykonania w nim robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, których zakres nie musiał podlegać modyfikacji względem wcześniejszego sposobu ich ujęcia, oznacza, iż nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut prowadzenia przez KPWINB postępowania w niewłaściwym trybie, wynikający z uznawania przez skarżącego, że brak jest podstawy prawnej do wdrożenia w kontrolowanej sprawie procedury naprawczej, skoro kwestia ta została już wiążąco przesądzona. Z uwagi na jednoznaczną treść art. 153 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 17 września 2024 r., II OSK 2580/21; wyrok NSA z 28 listopada 2023 r., II OSK 595/21; wyrok NSA z 21 marca 2019 r., II OSK 1016/17; wyrok NSA z 25 maja 2017 r., II OSK 2451/15; T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Warszawa 2016, s. 895) skarżący kasacyjnie nie mógł w niniejszym postępowaniu domagać się od Sądu I instancji zbadania wskazanej kwestii z uwagi na przyjmowaną jej "sporność", niezależnie, czy taka ocena jest wynikiem uznawania, że prowadzone postępowanie nie zagwarantuje inwestorom bezpieczeństwa zamieszkiwania w przebudowanym budynku, czy też jej źródłem jest subiektywne przekonanie strony, że postępowanie, jak się wskazuje w skardze kasacyjnej, jest prowadzone w celu "zatuszowania wszystkich naruszeń dokonanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej" .
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.