II OSK 743/23

II OSK 743/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Łd 714/20 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-04-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
art. 59 ust. 1, art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 32 ust.1. pkt 1, art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 188, art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 714/20 w sprawie ze skarg D. N., S. K., I. J. i M. J. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 14 sierpnia 2020 r., nr 227/2020, znak GPB-III.7721.134.2020 ASz w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 714/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skarg D. N., S. K., I. J. i M. J. uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 14 sierpnia 2020 r. nr 227/2020 znak: GPB-III.7721.134.2020 ASz oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Zgierskiego z dnia 29 kwietnia 2020 roku nr 483/2020 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 14 sierpnia 2020 r. nr 227/2020 Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm.), zwanej k.p.a., umorzył postępowanie w części wszczętej odwołaniami: S. K., J. K. - reprezentowanego przez M. K., M. W. od decyzji Starosty Zgierskiego nr 483/2020 z dnia 29 kwietnia 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. S.A. pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową [...] (wieża kratowa o łącznej wysokości 53,00 m); budowę fundamentu pod wieżę; budowę wiz energii elektrycznej, do realizacji na działce o nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...] oraz utrzymał w mocy ww. decyzję organu I, instancji po rozpatrzeniu odwołania: D. N., B. S., G. S., S. P., P. K., P.1 K., A. W., J. W., M. W., I. i M. J..
Skargi na ww. decyzję złożyli D. N., S. K. oraz M. J. i I. J..
D. N. zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z: a) art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez nie podanie, o jaką stację bazową telefonii komórkowej chodzi, jeżeli spółka nie prowadzi takiej działalności. Ponadto organ uznał, iż inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, pomimo że spółka nie posiada jakiegokolwiek salonu do zakupu jej usług na terenie powiatu, więc nie wiadomo komu je oferuje i na jakich zasadach; b) art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2017r., poz. 519 ze zm.) w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r., nr 199, poz. 1227) w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d i § 3 ust. 8 pkt 1 lit. a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z późniejszymi zmianami poprzez ich błędną wykładnię z uwagi na nieuwzględnienie maksymalnych mocy, tiltów anten tym bardziej, że nie wiadomo, o jaką stację bazową chodzi.
S. K. zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z: a) art. 121 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach w związku z art. 38 i 39 Konstytucji RP poprzez lakoniczne stwierdzenie, iż pole elektromagnetyczne odpowiadające strefie zagrożenia w środowisku pracy jest bezpieczne dla ludzi; art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 u.p.b. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 143 kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 7, art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. poprzez merytoryczne rozpoznanie sprawy w sytuacji, gdy jednolite orzecznictwo wskazuje, że interes prawny istnieje wtedy, gdy organ ma obowiązek analizować konkretne przepisy prawa materialnego; art. 2, 6 ust. 1 lit. a, 9 ust. 2 i ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998r. w związku z art. 91 ust. 1-3 Konstytucji RP w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla faktycznych maksymalnych mocy EIRP anten; art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r., nr 199, poz. 1227) w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 w związku z § 3 ust. 8 ww. rozporządzenia poprzez niewskazanie dlaczego organ nie ustalił maksymalnej mocy EIRP oraz maksymalnych tiltów anten; niepodaniem mocy wyjściowej pojedynczych nadajników TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta; nieokreśleniem danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej; niedokonaniem wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.
Skarżący M. J. i I. J. podnieśli, że organy stanęły po stronie inwestora, a nie mieszkańców oraz nie odniesiono się do petycji mieszkańców. Wskazali również swoje zastrzeżenia co do przyjętego obszaru oddziaływania inwestycji, spadku wartości ich nieruchomości oraz ograniczenia w możliwości zabudowy własnej działki. Wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i uniemożliwienie budowy wieży telekomunikacyjnej w tej lokalizacji.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie oraz podniósł, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Wskazał również, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości, jeżeli wykaże prawo do jej dysponowania na cele budowlane. Odnosząc się do zarzutu braku odniesienia się do petycji mieszkańców wskazał, że została rozpatrzona zgodnie z ustawą o petycjach, a o jej załatwieniu poinformowany został przedstawiciel mieszkańców.
W piśmie z dnia 4 maja 202 1r. skarżąca D. N. powołując się na orzecznictwo przedstawiła w uzupełnieniu dodatkowe stanowisko w sprawie.
W piśmie z dnia 13 maja 2021 r. uczestnik postępowania E. S.A. wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie i oddalenie skargi oraz przedstawiła dodatkowe stanowisko w sprawie.
W piśmie z dnia 18 stycznia 2022 r. uczestnik postępowania E. S.A. w uzupełnieniu stanowiska przedłożyła zaświadczenie z dnia 7 grudnia 2021 r. o niewniesieniu sprzeciwu do przystąpienia do użytkowania wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową.
Na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. Sąd postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2022 r. w sprawie II SA/Łd 715/20 postanowił o jej połączeniu ze sprawą II SA/Łd 714/20 w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszym prowadzeniu sprawy pod sygn. akt II SA/Łd 714/20. Ponadto w dniu 6 kwietnia 2022 r. Sąd postanowieniem w sprawie II SA/Łd 716/20 orzekł o jej połączeniu ze sprawą II SA/Łd 714/20 w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszym prowadzeniu sprawy pod sygn. akt II SA/Łd 714/20.
Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 714/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 14 sierpnia 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Zgierskiego z dnia 29 kwietnia 2020 roku w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W myśl art. 32 ust.1. pkt 1 ustawy Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Powyższe oznacza, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., II OSK 760/18). Organy powinny dokonać kwalifikacji przedsięwzięcia w świetle przepisów art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 283) oraz art. 47 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 777 z późn. zm.). Dążąc do prawidłowego ustalenia stanu sprawy organy winny zatem poddać wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, bez których nie sposób rozstrzygnąć o oddziaływaniu inwestycji na otoczenie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2002/13 oraz z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 708/15).
Zdaniem Sądu, obowiązkiem organu było ustalenie parametrów inwestycji, w oparciu o pełną dokumentację techniczną, w tym kartę katalogową anten, z uwzględnieniem pełnego zakresu w jakim jest możliwa zmiana kierunku lub kąta nachylenia poszczególnych anten sektorowych. Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnej możliwości emisyjnych urządzenia, w tym również uwzględnienia jej maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Dopiero uwzględnienie maksymalnego pochylenia anteny oraz prawidłowe ustalenie ich mocy pozwoli na określenie, czy w odległości wskazanej w rozporządzeniu od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2020 r., II OSK 460/18).
Jak wynika z akt postępowania przed organem pierwszej instancji Starosta Zgierski wydając decyzję nr 483/2020 z dnia 29 kwietnia 2020 r. wyznaczył obszar oddziaływania inwestycji na podstawie parametrów ustalonych w dokumentacji projektowej w oparciu o założenie, że maksymalny kąt nachylenia anten wynosi 8 stopni. Organ nie odniósł się do faktu, że według karty katalogowej anteny Huawei ADU4516Rovo1, znajdującej się w projekcie na stronie 123, kąt nachylenia anten sektorowych, zarówno elektryczny jak i mechaniczny, mieści się z przedziale od 0 stopni do 12 stopni. Nie dokonał weryfikacji ustaleń zawartych w dokumentacji projektowej opartych na złożeniu, że maksymalny tlit wynosi 80 i nie dokonał własnych ustaleń w tym zakresie.
Organ drugiej instancji zwrócił uwagę na różnicę między wartością maksymalnego kąta nachylenia wskazaną w karcie katalogowej a wartością przyjętą przez inwestora na potrzeby ustalania parametrów inwestycji dla określenia obszaru jej oddziaływania. Zasadnie organ wskazał, że przy kwalifikowaniu instalacji radiokomunikacyjnej w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 71) znaczenie ma równoważna moc promieniowania izotropowo (EIRP) wyznaczona dla pojedynczej anteny, wysokość zawieszenia anten oraz ich pochylenie (tilt) i wynikająca z tych parametrów odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Jednakże organ przyjął, że prawidłowym jest uwzględnienie kąta pochylenia anten deklarowanego przyjętego w dokumentacji projektowej. Jako podstawę wskazał oświadczenie inwestora złożone w odpowiedzi na wezwanie organu znak: GPB-III.7721.134.2020.ASz z dnia 9 czerwca 2020 r. Pełnomocnik inwestora oświadczył, że anteny sektorowe będą pochylane wyłącznie elektrycznie w zakresie od 0 stopni do 8 stopni. Na podstawie tego oświadczenia inwestora organ drugiej instancji uwzględnił w swoich ustaleniach wyłącznie kąty nachylenia anten sektorowych w powyższym przedziale i w konsekwencji przyjął ustalenia zawarte w dokumentacji projektowej.
Powyższe działania organów nie mogą zostać uznane za prawidłowe. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, według którego organy powinny ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten oraz w jakiej płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2020 r., II OSK 460/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2019 r.. II OSK 212/18). Obowiązkiem organu pierwszej instancji było sprawdzenie pełnej dokumentacji celem ustalenia parametrów technicznych całej planowanej inwestycji w postaci budowy wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową, fundamentu pod wieżę oraz wiz energii elektrycznej i dopiero na tej podstawie ustalenie obszaru oddziaływania obiektu.
Organy ograniczyły się do wskazania na zawarte w przedłożonym przez stronę opracowaniu wskaźniki dotyczące tiltu poszczególnych anten, nie dokonując własnych ustaleń co do charakterystyki planowanego przedsięwzięcia w oparciu o maksymalny kąt nachylenia wynikający z karty katalogowej. Tymczasem w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości istnienie możliwości faktycznego pochylenia anten pod kątem większym od tego, jaki założył inwestor w dokumentacji projektowej.
Sąd wskazał, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu należące do organu administracji architektoniczno-budowlanej, właściwego do wydania pozwolenia na budowę, jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Powinno opierać się na ustaleniach stanu faktycznego sprawy dokonanych przez organ na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Jedynym i ostatecznym wyznacznikiem obszaru oddziaływania obiektu nie może być wyłącznie dokumentacja projektowa i przyjęte w niej założenia projektanta i inwestora. Materiały te powinny zostać poddane szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organów obu instancji, które ustalają krąg stron postępowania oraz obszar oddziaływania obiektu. Organ winien w szczególności dokonać całościowej oceny zebranego materiału dowodowego, w tym danych i informacji zawartych w karcie katalogowej. Tego zaś na gruncie rozpoznawanej sprawy zabrakło, co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Zważywszy, że zaniechanie ustalenia parametrów planowanej inwestycji dla maksymalnego kąta nachylenia anten sektorowych 12 stopni ma znaczenie dla prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania i ustalenia kręgu podmiotów będących stronami postępowania, Sąd za przedwczesne uznał rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia postępowania w części wszczętej odwołaniami S. K., J. K., M. W.. W świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei przez obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 tej ustawy należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zawęża krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w tym przepisie podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z konkretnych przepisów prawa, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. O przymiocie strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nie decyduje spełnienie kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, konieczne jest natomiast wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie.
Odnosząc się do zarzutu braku podstaw do uznania, że inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego Sąd wskazał, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.) celem publicznym, w jej rozumieniu, jest, między innymi, budowa, utrzymywanie i wykonywanie robót budowlanych przy urządzeniach i obiektach łączności publicznej i sygnalizacji. Przepis art. 4 pkt 18 tej ustawy zdefiniował pojęcie łączności publicznej jako infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem budowa stacji telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Nie ma przy tym żadnego znaczenia fakt czy budowa tego urządzenia stanowi inwestycję prywatną o charakterze zarobkowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., II OSK 1276/08).
W ocenie Sądu również pozostałe zarzuty podnoszone w skargach nie znalazły uzasadnienia. W szczególności, w związku z podnoszonymi w skargach okolicznościami związanymi z możliwym spadkiem cen działek, naruszeniem szeroko rozumianego interesu mieszkańców, Sąd wskazał, że z mocy art. 35 ust.4. Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższych względów ogólne klauzule zawarte w K.p.a. odnoszące się do interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie mogą być samodzielną podstawą odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Interes społeczny oraz interes poszczególnych obywateli, bez wyraźnego umocowania ustawowego, nie może być skutecznie przeciwstawiony prawom przyznanym przepisami szczególnymi.
Zasadne natomiast, zdaniem Sądu, okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych związanych z prawidłowym ustaleniem parametrów technicznych planowanego przedsięwzięcia poprzez zaniechanie dokonania ustaleń dla maksymalnego odchylenia (tiltu) poszczególnych anten sektorowych. Ostatecznie organy obu instancji nie zweryfikowały parametrów inwestycji ustalonych przez inwestora w oparciu o założenie maksymalnych pochyleń anten odbiegające od danych producenta zawartych w karcie katalogowej. Brak poczynienia przez organy własnych ustaleń w tym zakresie uniemożliwia dokonanie właściwej kwalifikacji inwestycji, ustalenia rzeczywistego obszaru jej oddziaływania i wpływu na środowisko.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 28 ust.2, art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 59 ust.1. i art. 71 ust. 2 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną wniosła E. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; zwanej dalej: KPA) w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., dalej "PB") oraz art. 35 ust. 1 PB a także art. 59 ust. 1 i 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku u jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania (Dz.U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że organy I i II instancji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego i nie dokonały właściwych ustaleń faktycznych, albowiem nie uwzględniły w toku postępowania możliwości zmiany pochylenia anten zgodnie z danymi określonymi w karcie katalogowej, podczas gdy organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy opierając się o dane przedsięwzięcia, wskazane we wniosku, które inwestor zamierzał realizować, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do uchylenia decyzji Wojewody Łódzkiego i poprzedzającej ją decyzji Starosty Zgierskiego;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; zwanej dalej: KPA) w zw. z art. 28 ust. 2 PB w zw. z art. 3 pkt 20 PB w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839, dalej: "Rozporządzenie RM"), poprzez przyjęcie, że organy I i II instancji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego i nie dokonały właściwych ustaleń faktycznych, albowiem nie dokonały ustalenia stron postępowania przy uwzględnieniu maksymalnego pochylenia osi głównej wiązki promieniowania wyznaczonej na podstawie Rozporządzenia RM, podczas gdy przebieg osi głównej wiązki promieniowania nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości na jej przebiegu, a tym samym nie stanowi okoliczności mającej znaczenie dla ustalenia obszaru oddziaływania, a w konsekwencji stron postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do uchylenia decyzji Wojewody Łódzkiego i poprzedzającej ją decyzji Starosty Zgierskiego;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organem odwoławczym nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej I instancji przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy, a nadto są - z przyczyn obiektywnych - niemożliwe do wykonania;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 141 § 4 PSA poprzez wybiórcze przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy, a w szczególności nieprzedstawienie w nim ustaleń i dowodów przemawiających za oddaleniem skargi i nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska Skarżącej kasacyjnie i przedstawionych przez nią argumentów zawartych w pismach procesowych składanych w toku postępowania, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, albowiem wyjaśnienia zawarte w pominiętym piśmie przedstawiały w sposób logiczny i spójny kwestie istotne dla oceny okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy;
6. art. 28 ust. 2 PB w zw. z art. 3 pkt 20 PB oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia RM, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia RM znajdują zastosowanie na potrzeby ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji z uwagi na przebieg osi głównej wiązki promieniowania, a w konsekwencji ustalenia stron postępowania administracyjnego, podczas gdy oś głównej wiązki promieniowania wyznaczona na podstawie § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia RM nie odzwierciedla rzeczywistego zasięgu pól elektromagnetycznych, jej długość stanowi kryterium czysto formalne, wynikające z treści Rozporządzenia RM i nie powoduje żadnego wpływu - ani tym bardziej ograniczenia w zagospodarowaniu - dla nieruchomości znajdujących się na jej przebiegu i przepisy te nie powinny znaleźć zastosowania przy ustalaniu obszaru oddziaływania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. zawiera usprawiedliwione podstawy.
Przyczyną uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji było ustalenie, że organ administracji zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę wziął pod uwagę tylko zadeklarowany przez inwestora kąt nachylenia anten sektorowych od 0 stopni do 8 stopni podczas gdy z dokumentacji technicznej wynika, że inwestor zamierza zamontować anteny, które mają kąt nachylenia od 0 stopni do 12 stopni. Zdaniem Sądu, to właśnie ten kąt nachylenia powinien być wzięty pod uwagę przez organy administracji przy wydawaniu pozwolenia na budowę.
Powyższa kwestia była już przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22 wyrażone zostało stanowisko, że: "Nie ma zatem podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji." Stanowisko to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Ww. pogląd ma zastosowanie również w niniejszej sprawie. Wzięcie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej za podstawę poczynionych analiz zadeklarowanego przez inwestora kąta nachylenia anten sektorowych nie może tym samym być uznane za naruszenie art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 28 ust.2, art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 59 ust.1. i art. 71 ust. 2 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Zarzut naruszenia ww. przepisów sam w sobie był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej a tym samym dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów było niecelowe.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. praz art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.