II OSK 741/22

II OSK 741/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Zdzisław Kostka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Po 999/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-01-14
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 188, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 10 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 999/21 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od J. W. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 999/21, na skutek skargi J.W. uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 października 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Turku z 30 sierpnia 2021 r.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Turku decyzją z 30 sierpnia 2021 r., powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., umorzył w całości z uwagi na bezprzedmiotowość postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w T.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ administracji wszczął postępowanie administracyjne na skutek pisma skarżącego, który twierdził, iż na wskazanej nieruchomości wykonano parking samochodowy. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji, jak wynika z uzasadnienia decyzji, ustalił następujące okoliczności faktyczne. Na wskazanej nieruchomości utwardzono grunt w jej części, która stanowi wjazd z drogi publicznej do znajdującego się na niej sklepu. To utwardzenie wykonano w celu polepszenia dojazdu do sklepu i umożliwienia parkowania przed sklepem. Na pozostałej części nieruchomości wykonano utwardzenie piaskiem i kruszywem z betonu. Nie wykonano oznaczeń miejsc parkingowych. Na nieruchomości nie ma lamp i kanalizacji. Stoi na niej tablica z napisem "teren prywatny zakaz parkowania". Uprzednio na nieruchomości znajdował się budynek mieszkalny, który ze względu na zły stan techniczny został rozebrany.
Organ administracji uznał, że nawiezienie kruszywa nie stanowi wykonania robót budowlanych. Ponadto uwzględniając definicję parkingu zawartą w § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uznał, że stan wskazanej wyżej nieruchomości nie uzasadnia przyjęcia, iż podjęto roboty budowlane zmierzające do wykonania parkingu.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 22 października 2021 r. na skutek odwołania skarżącego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Turku z 30 sierpnia 2021 r., podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że na nieruchomości, której dotyczy sprawa, nie wykonano robót budowlanych prowadzących do powstania obiektu budowlanego.
Sąd pierwszej instancji uznał, że ustalony przez organy administracji stan faktyczny budzi wątpliwości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji niesporny jest fakt i sposób utwardzenia gruntu, natomiast sporny jest cel tego utwardzenia i jego zakres oraz sposób użytkowania.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że ze znajdujących się w aktach dokumentów z ewidencji gruntów wynika, iż obie działki, których dotyczy sprawa, w części są gruntami rolnymi. W związku z tym stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono na jakiej części działek, czy na gruncie rolnym, czy na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, zostało wykonane utwardzenie gruntu. Sąd pierwszej instancji uznał to za istotne z uwagi na to, że - jak przyjął - utwardzenie gruntu wyłącza grunt z produkcji rolnej. Wskazał też, że zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji rolnej gruntów rolnych o określonej klasie może nastąpić po wydaniu decyzji o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej. Dalej podniósł, że właściciele nieruchomości, których dotyczy sprawa, takiej decyzji nie uzyskali. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego utwardzenie powierzchni gruntu nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia jedynie wówczas, gdy jest wykonywane na działkach budowlanych. W związku z tym uznał, że wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce rolnej wymaga pozwolenia na budowę.
Sąd pierwszej instancji powołał się także na art. 29 ust. 1 pkt 19 Prawa budowlanego, przyjmując, że z tego przepisu wynika, iż budowa więcej niż 10 stanowisk postojowych wymaga pozwolenia na budowę. Nadto uznał, że nawiezienie na grunt kruszywa i rozprowadzenie go stanowi wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntów. Następnie stwierdził, że budową jest nawiezienie na grunt materiału utwardzającego w celu wykonania parkingu. Przyjął przy tym, że kryterium decydującym o zakwalifikowaniu obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych jest poza spełnieniem przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego także zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Dalej stwierdził, że utwardzenie terenu działek kruszywem w taki sposób, że umożliwia to wykorzystywanie działek jako parkingu, stanowi wykonanie obiektu w postaci placu postojowego stanowiącego obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Następnie odwołał się do definicji parkingu zawartej w § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i stwierdził, że definicja ta zakłada łączne istnienie, takich elementów jak wydzielona powierzchnia terenu przeznaczona do postoju i parkowania oraz znajdujące się na niej stanowiska postojowe. W ocenie Sądu pierwszej instancji elementami obowiązkowymi parkingu są dojazd do stanowisk oraz wyznaczone stanowiska postojowe. Natomiast powierzchnia utwardzona bez stanowisk postojowych jest, według Sądu pierwszej instancji, placem postojowym. Sąd pierwszej instancji wskazał też, że jeżeli pomiędzy utwardzeniem gruntu działki, a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego, to wtedy zastosowanie art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego nie jest uzasadnione. Dalej stwierdził, że jeżeli utwardzenie terenu nie jest powiązane z konkretnym obiektem budowlanym, a powstało wyłącznie w celu zrealizowania samodzielnego parkingu, to samo przeznaczenie wskazuje, że nie jest to urządzenie budowlane, lecz odrębny samodzielny obiekt budowlany. Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac, na którym w sposób stały i zamierzony parkuje więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany, który stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 19 Prawa budowlanego wymaga pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji liczba 10 stanowisk postojowych stanowi granicę rozdzielającą urządzenie budowlane w postaci placu postojowego od obiektu budowlanego służącego parkowaniu pojazdów. W związku z tym utwardzony plac o liczbie stanowisk postojowych większej niż 10, jako będący obiektem budowlanym, podlega pełnemu reżimowi Prawa budowlanego.
Wskazując na treść art. 29 ust. 1 pkt 19, art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że ustawodawca odrębnie traktuje parking, plac postojowy oraz stanowiska postojowe oraz że wykonanie placu postojowego, czyli utwardzenie terenu działki dla więcej niż 10 samochodów wymaga pozwolenia na budowę. Ponadto z dalszych wywodów wynika, że w ocenie Sądu pierwszej instancji o tym, czy doszło do wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu, czy też do wybudowania samodzielnego obiektu budowlanego w postaci placu postojowego decyduje cel, w jakim te roboty budowlane zostały wykonane. Sąd przy tym przyjął, że budowa placu postojowego wymaga pozwolenia na budowę. W związku z tym Sąd pierwszej instancji przyjął, że w celu prawidłowej kwalifikacji wykonanych w sprawie robót budowlanych należało poczynić w postępowaniu administracyjnym ustalenia dotyczące funkcji wykonanych robót budowlanych w postaci utwardzenia powierzchni gruntu oraz co do istnienia innych obiektów na terenie nieruchomości, której dotyczy sprawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym ustalono jedynie, że na tej nieruchomości doszło do utwardzenia terenu gruzem, piaskiem i kruszywem z betonu. Brak zaś bliższych ustaleń czy do tego utwardzenia doszło na obydwu działkach, na jakich ich częściach, jakie konkretnie roboty zostały w związku z tym wykonane, jaki jest dojazd do tego terenu i z czego wykonany, a także czy, jakie i jak samochody tam są parkowane oraz jaka jest głębokość utwardzenia. Sąd pierwszej instancji uznał też, że przyjęcie przez organy administracji, że umieszczona na nieruchomości tablica o treści "Teren prywatny – zakaz parkowania" wyklucza istnienie parkingu, względnie stanowisk postojowych, stanowi naruszenie przepisów postępowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy administracji pominęły dokumentację fotograficzną przedstawioną przez skarżącego z której wynika, że na terenie, którego dotyczy sprawa, parkują liczne pojazdy i tej dokumentacji nie oceniły. Bezkrytycznie przyjęły tezę właścicieli gruntu, że nie godzą się oni na parkowanie samochodów na tym gruncie w sytuacji, gdy sami zdemontowali ogrodzenie. W ocenie Sąd pierwszej instancji, gdyby właściciele gruntu nie chcieli, by na ich działkach parkowały obce pojazdy, to nie demontowaliby ogrodzenia, względnie wybudowaliby nowe, nawet prowizoryczne, które ograniczałoby swobodny dostęp do ich działek.
Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że organy administracji ograniczając się do ustalenia, że utwardzenie nieruchomości, której dotyczy sprawa, nie stanowi parkingu w rozumieniu § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w ogóle nie poczyniły odnośnie tego utwardzenia ustaleń pod kątem treści art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r., w szczególności czy utwardzenie to może być uznane za budowę tylko stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w świetle treści tego przepisu tego typu budowa podlega innej kwalifikacji niż utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych o jakim mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu pierwszej instancji utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, w wyniku którego miałyby powstać stanowiska postojowe dla samochodów innych niż osobowe lub też dla samochodów osobowych w liczbie większej niż 10 stanowisk wymaga pozwolenia na budowę. Dalej, nawiązując do tych stwierdzeń, Sąd pierwszej instancji skonstatował, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono i nie rozważono sprawy pod kątem tego, czy w wyniku utwardzenia terenu nie doszło do budowy stanowisk postojowych dla samochodów, w tym dla jakiego rodzaju i jakiej liczby samochodów.
Nadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona i rozważona w odniesieniu do tego, czy w wyniku utwardzenia powierzchni gruntu na działkach, których dotyczy sprawa, nie doszło do powstania budowli w postaci parkingu w rozumieniu § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przy czym Sąd ten zaznaczył, że chodzi o niewyjaśnienie takich kwestii, jak sposób utwardzenia, powierzchni utwardzenia, jego wygląd, konkretnego wykorzystania oraz dojazdu do objętego utwardzeniem terenu.
Kończąc Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podziela pogląd, iż utwardzenie gruntu poprzez rozsypanie na jego powierzchni tłucznia betonowego nie należy do robót budowlanych, w wyniku których powstaje obiekt budowlany. Zaznaczył jednak, że przy ocenie tej kwestii nie można stosować automatyzmu oraz że podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że o kwalifikacji danego terenu jako parkingu nie może decydować jedynie to, czy poszczególne miejsca do parkowania zostały wyraźnie oznaczone.
Reasumując Sąd pierwszej instancji uznał, że sprawa wymagała wyjaśnienia i rozważenia w znacznie szerszym zakresie, niż poczyniły to organy obu instancji, co stanowiło istotne dla wyniku sprawy naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.
Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji podał, że rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji powinien ustalić i rozważyć wcześniej wskazane kwestie w celu ustalenia, czy utwardzenie terenu dokonane zostało na gruntach rolnych, czy też mieszkaniowych, a jeżeli wyłącznie na gruntach mieszkaniowych, to czy stanowi ono parking, stanowiska postojowe (z uwzględnieniem ich liczby), czy też jedynie utwardzenie terenu o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego.
W skardze kasacyjnej organ administracji, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne, z których wynika, że zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz prawa materialnego.
W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę działalności organów administracji, wyrażającą się w nieprawidłowym zastosowaniu art. 105 § 1 k.p.a., to jest w bezpodstawnym zarzucie naruszenia przez organ odwoławczy powołanego przepisu w sposób wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że organy administracji obu instancji oceniły zebrany materiał dowodowy ustalając, że nawiezienie ziemi i gruzu na fragmenty działek nr 449 i 450 przy ul. Ogrodowej 17 w Turku jest utwardzeniem terenu oraz że ustalenia organów nadzoru budowlanego obu instancji w zakresie utwardzenia terenu są niepełne,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ocenę zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wykraczającą poza granice swobodnego uznania, wyrażającą się przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że poprzez nawiezienie ziemi i gruzu na fragmenty działek nr 449 i 450 przy ul. Ogrodowej 17 w Turku doszło do wykonania robót budowlanych, mianowicie utwardzenia całości wskazanych działek i w konsekwencji tych robót doszło do wybudowania parkingu,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wykroczenie przez Sąd pierwszej instancji poza granice swobodnego uznania wyrażające się w niedostrzeżeniu, iż nadzór budowlany prowadził postępowanie w zakresie użytkowania działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w T., a nie w zakresie utwardzenia tych działek i wybudowania na nich parkingu lub miejsc postojowych.
W zakresie prawa materialnego zarzucono naruszenie poprzez niewłaściwe zastosowanie:
- art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że nawiezienie ziemi i gruzu na fragmenty działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w T. jest utwardzeniem terenu, które stanowi roboty budowlane w rozumieniu powołanego przepisu Prawa budowlanego,
- art. 3 pkt 1 i 6 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że nawiezienie ziemi i gruzu na fragmenty działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w T. należy zakwalifikować jako budowę o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego prowadzącą do wykonania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego,
- art. 3 pkt 1 i 9 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że nawiezienie ziemi i gruzu na fragmenty działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w T. i następnie parkowanie samochodów na tym terenie, w zależności od liczby parkujących samochodów, należy zakwalifikować jako urządzenie budowlane albo jako obiekt budowlany,
- art. 3 pkt 7 i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie przyjął, iż w rozpoznawanej sprawie nie wykonano robót budowlanych i w związku z tym, że nie było wymagane ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Nadto zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest zasadna. W szczególności zasadne są te podstawy kasacyjne, w których kwestionuje się uwzględnienie skargi z uwagi na rzekome naruszenie w postępowaniu administracyjnym przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną w postępowaniu administracyjnym zasadnie przyjęto, że na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w T. nie wykonano robót budowlanych, w szczególności nie wybudowano żadnego obiektu budowlanego wobec czego wszczęte postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Nie zachodziła przy tym, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, potrzeba dalszego wyjaśniania okoliczności faktycznych sprawy. Ewentualne wątpliwości co do okoliczności faktycznych usuwały załączone do skargi dowody w postaci zdjęć i filmów znajdujących się na załączonych pendrive’ach, z których wynika, że na wskazanych nieruchomościach nie wykonano żadnego obiektu budowlanego, w szczególności placu postojowego, miejsc postojowych lub parkingu. Fakt, że na wskazanych nieruchomościach znajdują się samochody nie przesądza o tym, że zostały wykonane roboty budowlane lub obiekt budowlany w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.).
Obiekt budowlany i składające się na to pojęcie rodzaje obiektów budowlanych w postaci budynku, budowli i obiektu małej architektury, zostały zdefiniowane w art. 3 pkt 1, 2, 3 i 4 Prawa budowlanego. Definicje te nie są jednak wyczerpujące. Jest tak przede wszystkim dlatego, że jeden z rodzajów obiektu budowlanego, mianowicie budowla, została zdefiniowana poprzez stwierdzenie, że są to wszystkie inne obiekty budowlane niż budynki i obiekty małej architektury oraz poprzez przykładowe wskazanie desygnatów budowli. Dlatego pomocne przy określeniu co jest budowlą, a więc także obiektem budowlanym, mogą być inne przepisy Prawa budowlanego, z których wynika, że ustawodawca za obiekty budowlane uważa określone przedmioty. I tak z art. 29 ust. 1 pkt 19 i ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego wynika, że obiektem budowlanym są stanowiska postojowe dla samochodów. Ustawodawca w obu tych przepisach reguluje bowiem formalne uwarunkowania budowy stanowisk postojowych stwierdzając wprost, że budowa stanowisk postojowych, w zależności od ich liczby, przeznaczenia i usytuowania, wymaga bądź tylko zgłoszenia, bądź nie wymaga ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Z kolei z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. e Prawa budowlanego, a także opisu XXII kategorii obiektów budowlanych zawartym w załączniku do Prawa budowlanego wynika, że według ustawodawcy obiektami budowlanymi są place postojowe i parkingi.
Z kolei poszczególne postaci robót budowlanych zostały zdefiniowane w art. 3 pkt 6 - 8 Prawa budowlanego, przy czym podobnie jak w przypadku obiektów budowlanych także z innych przepisów Prawa budowlanego wynika, co ustawodawca uznaje za roboty budowlane. Między innymi z art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego wynika, że utwardzanie powierzchni gruntu na działkach budowlanych stanowi roboty budowlane. W powołanym przepisie mowa jest bowiem o tym, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych.
Wskazane wyżej obiekty budowlane i roboty budowlane mogące wchodzić w grę w rozpoznawanej sprawie (stanowiska postojowe, plac postojowy, parking, utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej) nie zostały zdefiniowane w Prawie budowlanym. Natomiast w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) zdefiniowano jedynie parking, stanowiąc w § 3 pkt 25, że przez parking należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Brak definicji legalnych oraz dość ogólna definicja parkingu utrudniają rozstrzygnięcie, czy w konkretnej sprawie występują wskazane obiekty budowlane oraz roboty budowlane. W ocenie NSA w takim przypadku przydatna do rozstrzygnięcia wskazanej kwestii może być refleksja dotycząca tego, czy w sprawie występuje taki przedmiot, co do którego można by zastosować sankcje przewidziane przez przepisy Prawa budowlanego stosowane w razie stwierdzenia wykonania obiektu budowlanego lub robót budowlanych niezgodnie z prawem. Przede wszystkim chodzi o nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych, nakaz doprowadzenia obiektu do stanu przedniego oraz nakaz wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie jest bowiem racjonalne uznanie za obiekt budowlany takiego przedmiotu, co do którego nie sposób zastosować wskazanych sankcji albo uznanie za roboty budowlane takich czynności, co do których z przyczyn faktycznych też nie można zastosować wskazanych sankcji.
Realizując wskazany sposób stosowania przepisów prawa w okolicznościach faktycznych mających miejsce w rozpoznawanej sprawie zauważyć należy, że z ustaleń organów administracji oraz wymienionych już dowodów dołączonych do skargi wynika, że na skutek wywiezienia na działki, których dotyczy sprawa, piasku i kruszywa betonowego oraz rozplantowania tego materiału nie powstał żadny taki przedmiot, który można by rozebrać. Jest też oczywiste, że niewykonalne jest przywrócenie poprzedniego stanu. Nie sposób sobie też wyobrazić, jakie czynności lub roboty budowlane należałoby wykonać, aby plac, na którym rozplantowano piasek i kruszywo betonowe doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.
Z kolei uwzględniając, że skarżącemu w istocie chodzi o to, aby na wskazanych nieruchomościach nie parkowały samochody to wskazać należy, że w Prawie budowlanym brak podstawy prawnej do tego, aby właściwe w sprawach uregulowanych w tej ustawie organy administracji nałożyły na właścicieli lub posiadaczy tych nieruchomości obowiązki prowadzące do tego celu. Z poczynionych w postępowaniu administracyjnym i przed Sądem pierwszej instancji ustaleń wynika, że możliwość parkowania na wskazanych nieruchomościach samochodów powstała przede wszystkim dlatego, że zostały rozebrane dom i ogrodzenie znajdujące się na tych działkach. Oczywiście wywiezienie piasku i kruszywa betonowego parkowanie ułatwiło, jednakże nie zmienia to tego, że spowodowanie przez stosowanie przepisów Prawa budowlanego, aby samochody na tym miejscu nie były parkowane nie jest możliwe. Brak w szczególności podstaw prawnych, aby organy nadzoru budowlanego mogły nałożyć obowiązek ogrodzenia wskazanych nieruchomości lub podjęcia innych działań uniemożliwiających parkowanie na nieruchomości samochodów. Zauważyć należy, że występującej w sprawie sytuacji faktycznej nie można też uznać za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co w razie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego umożliwia nałożenie obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego). Rozebranie budynku i usunięcie ogrodzenia spowodowało, że zmienił się sposób użytkowania działki, a nie obiektu budowlanego.
Mając powyższe na uwadze w ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną w postępowaniu administracyjnym trafnie przyjęto, że na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w T. nie wykonano robót budowlanych, w szczególności nie wybudowano żadnego obiektu budowlanego. W związku z tym wszczęte postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.
Trafne w ocenie NSA ustalenie, że na wskazanych działkach nie wykonano żadnych robót budowlanych, czyli także polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu powoduje, że bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do argumentacji Sądu pierwszej instancji związanej z tym, że jakoby część tych działek ma przeznaczenie rolne, a nie budowlane. Niemniej należy zwrócić uwagę, że nietrafne było ustalenie Sądu pierwszej instancji oparte jedynie na dokumentach z ewidencji gruntu, iż działki, których dotyczy sprawa, nie są w całości działkami budowlanymi. Konieczne było przede wszystkim uwzględnienie definicji działki budowlanej zawartej w § 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, według których na działkach, o których mowa stał już kiedyś budynek mieszkalny, a także faktu wynikającego z akt administracyjnych, że działki te znajdują się w mieście pośród innych zabudowanych działek.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Ponadto NSA uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi skarżącego.
W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącego kasacyjnie.
Wobec tego, że organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.