II OSK 739/23

II OSK 739/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski
Piotr Broda /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 651/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-11-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 9, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 2,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 12 ust. 3
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 651/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 marca 2022 r. znak: WI-I.7840.2.15.2021.KL w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 651/22, oddalił skargę P. sp. z o.o. sp. k. w K. (dalej: spółka) na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 marca 2022 r. znak; WI-I.7840.2.15.2021.KL w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta Krakowa (dalej: Prezydent) decyzją z 25 listopada 2020 r. nr 1798/6740.1/2020 zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn: "Ul. [...] - budowa budynku mieszkaniowo-usługowego wraz z jednokondygnacyjnym garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, zjazdem z drogi publicznej (na działce o nr ewid. [...] obr. [...]) i elementami zagospodarowania terenu (szlabany słupki oświetleniowe), instalacjami zewnętrznymi: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji wody opadowej, elektrycznymi i słaboprądowymi oraz instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., c.o., wentylacji, elektrycznymi, instalacją odgromową oraz instalacjami słaboprądowymi i teletechnicznymi na działce o nr ewid. [...] obr. [...]".
W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 651/22, działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a. i art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., uchylił zaskarżoną decyzję I instancji i odmówił pozwolenia na budowę ww. inwestycji.
W uzasadnieniu wskazano, iż cechą planowanej inwestycji jest jej usytuowane w całej szerokości działki, w obszarze przeznaczonym do zabudowy i jednocześnie w stromym i wysokim stoku wzgórza [...] oraz w bezpośrednim sąsiedztwie kościoła [...] w K. Dokonana przez Wojewodę Małopolskiego analiza projektu budowlanego i jego zgodności z przepisami doprowadziła do wyodrębnienia trzech kluczowych zagadnień mających zasadniczy wpływ na orzeczenie kończące postępowanie odwoławcze. Są to trzy elementy projektu budowlanego: 1. zagadnienie ściany oporowej na działce nr [...]; 2. zagadnienie formy dachu planowanego budynku frontowego, oraz 3. problem lokalizacji planowanego budynku frontowego przy granicy działki. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że wschodnia część działki objętej badaną inwestycją, w granicach terenu, na którym obowiązuje uchwała nr LV/531/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Salwator" w Krakowie (Dz. Urz. Woj. Mał. z 2004 r., nr 319, poz. 3396), dalej "m.p.z.p. Salwator", znajduje się w obszarze o symbolu MU2 - tereny zabudowy mieszkalno-usługowej (§ 19 m.p.z.p. Salwator), zaś zachodnia część działki objętej inwestycją znajduje się w obszarze, w którym od 4 września 2011 r. obowiązuje uchwała nr XXI/234/11 Rady Miasta Krakowa z 6 lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze św. Bronisławy II" (Dz. Urz. Woj. Mał. z 2011 r., nr 384 poz. 3387), dalej "m.p.z.p. Wzgórze". Zgodnie z załącznikiem graficznym do ustaleń tego planu, zachodnia część tejże działki znajduje się w obszarze ZPo.3, z przeznaczeniem pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom (§ 25 ust. 1 m.p.z.p. Wzgórze).
Odnosząc się do pierwszej kwestii spornej Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że planowana funkcja omawianej inwestycji w granicach m.p.z.p. Salwator jest zgodna z podstawowym przeznaczeniem terenu określonym w § 19 tego planu. Zgodnie natomiast z § 7 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p. Salwator w granicach całego terenu objętego planem obowiązuje zakaz naruszania istniejących skarp terenowych i murów oporowych. Organ II instancji wskazał, że inwestor uzyskał wyprzedzająco decyzję Prezydenta z 9 marca 2020 r. o udzieleniu zgody na rozbiórkę obiektów budowlanych na działce nr [...] obr. [...], ul. [...], K. Z opisu planowanych robót budowlanych w projekcie rozbiórki wynika, że zakres prac zgodnie z zaleceniami inwestora obejmuje całkowitą rozbiórkę budynków włącznie z fundamentami. Tylna ściana oficyny stanowi zarazem ścianę oporową, podtrzymującą skarpę znajdującą się w zachodniej części działki. Ściana ta musi zostać tymczasowo zachowana. Ścianę będzie można usunąć dopiero po wykonaniu za nią nowej, docelowej ściany oporowej. W ocenie organu odwoławczego powyższa decyzja z 9 marca 2020 r. została wydana z naruszeniem m.p.z.p. Salwator. Z kolei w obszarze ZPo.3 m.p.z.p. Wzgórze, w którym znajduje się zachodnia cześć działki nr [...] objętej omawianą inwestycją, zgodnie z § 25 ust. 2 pkt 1 tego planu ustala się zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów wskazanych w § 12 który obejmuje: dojścia i dojazdy niewydzielone, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, zieleń towarzysząca, obiekty małej architektury oraz urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Oznacza to, że w terenie, w którym zgodnie z projektem budowlanym planowana jest budowa ściany oporowej, obowiązuje zakaz budowy konstrukcji oporowych. Tymczasem z projektu budowlanego wynika, że istniejąca ściana oporowa jest posadowiona na głębokości ok. 1,20 m, natomiast planowana ściana szczelinowa, jak i cały projektowany budynek są posadowione na głębokości 7,89 m, czyli ok 6,70 m poniżej istniejącego poziomu posadowienia. Nie można zatem traktować nowej konstrukcji ściany szczelinowej, jako odtworzenie rozbieranej ściany oporowej.
Następnie, w odniesieniu do ukształtowania dachu planowanego budynku wyjaśniono, że w m.p.z.p. Salwator dopuszczono zabudowę do wysokości rzędnej 217,0 m n.p.m., a z projektu budowlanego wynika, że planowany budynek nie przekracza wskazanej wysokości. Natomiast zgodnie z § 19 ust. 4 pkt 3 ww. planu ustala się następujące warunki zagospodarowania wszystkich terenów MU: dachy noworealizowanych i przebudowywanych budynków należy kształtować jako dwu lub wielospadowe, o kącie nachylenia połaci 35+45°, z doświetleniem za pomocą lukarn bądź okien połaciowych. Z projektu budowlanego wynika, że planowany budynek na długości 25,84 m (szerokość elewacji frontowej) posiada tylko część dachu o wymaganym kącie nachylenia 35°, a pozostała część tej kondygnacji, nazywanej kondygnacją poddasza, doświetlona jest pięcioma oknami w ścianie frontowej oraz pięcioma tak samo skonstruowanymi oknami w ścianie tylnej, przykrytymi dachem płaskim (2,9°), o łącznej szerokości 14,0 m. Jest to dominująca część w stosunku do połaci dachu. Ponadto w projekcie doświetlenia kondygnacji poddasza nazwano lukarnami, ale forma architektoniczna przyjęta przez projektanta nie jest lukarną.
Odnosząc się do trzeciej kwestii spornej Wojewoda Małopolski podniósł, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek nie pokrywa się z obrysem istniejących budynków na działce nr [...], co do których inwestor uzyskał decyzją z 9 marca 2020 r. zgodę na ich rozbiórkę. Projektowany budynek pokrywa całą powierzchnię działki nr [...] w granicach m.p.z.p. Salwator, zatem jest usytuowany inaczej od dotychczasowej zabudowy. Projektowany budynek na działce nr [...] przylega swoją ścianą do budynków na działkach nr [...] i [...], ale budynki te są od niego mniejsze, więc nie przylega on do ich ścian całą powierzchnią swej ściany. Wobec powyższego usytuowanie planowanego budynku na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] nie spełnia warunków § 12 ust. 3 rozporządzenia Miniatur Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: r.w.t. Inwestor zaś nie ubiegał się dla swej inwestycji o uzyskanie odstępstwa w przedstawionym zakresie.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody małopolskiego wniosła spółka zarzucając jej naruszenie: 1) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 25 ust 2 pkt 1 m.p.z.p. Wzgórze, poprzez błędną wykładnię; 2) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 19 ust 4 pkt 3 m.p.z.p. Salwator, poprzez błędną wykładnię; 3) art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust 3 r.w.t., poprzez błędną wykładnię; 4) art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób uniemożliwiający uczestnikom uzyskiwanie informacji na temat bieżących okoliczności mających wpływ na kształtowanie ich praw i obowiązków; 5) art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd całkowicie podzielił argumentację rozstrzygnięcia organu II instancji oraz wyjaśnił, iż podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowią art. 32-36 p.b.
Bezsporne jest dla Sądu wojewódzkiego, iż planowane zamierzenie zostało usytuowane w całej szerokości działki nr [...] stanowiącej teren inwestycji, w obszarze przeznaczonym do zabudowy i jednocześnie w stromym i wysokim stoku wzgórza św. Bronisławy oraz w bezpośrednim sąsiedztwie kościoła św. Salwatora w Krakowie. Budynek został zlokalizowany w pierzei ulicy [...] i jest on usytuowany bezpośrednio przy granicach zabudowanych działek sąsiednich nr [...] od południa oraz [...] i [...] od północy. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek nie pokrywa się z obrysem istniejących budynków na działce nr [...], co do których inwestor uzyskał decyzją z 9 marca 2020 r. zgodę na ich rozbiórkę. W przeciwieństwie do dotychczasowej zabudowy, budynek pokrywa całą powierzchnię działki nr [...] w granicach m.p.z.p. Salwator, zatem jest usytuowany inaczej od dotychczasowej zabudowy. Nie było również sporne, że działka objęta omawianą inwestycją znajduje się w obszarach dwóch planów zagospodarowania przestrzennego, a ich granica przebiega przez teren działki budowlanej po zewnętrznym licu tylnej ściany istniejących oficyn tylnych, która pełni jednocześnie funkcję muru oporowego.
Najważniejszym zagadnieniem w ocenie Sądu I instancji jest wadliwa lokalizacja planowanego budynku frontowego przy północnej granicy działki nr [...], od strony działki nr [...] . Z akt sprawy wynika, że budynek frontowy na działce nr [...] nie jest usytuowany przy granicy z działką nr [...] - jest odsunięty od granicy o ok. 1 m, w zbliżeniu do granicy jest jedynie krawędź dachu, a nie ściana budynku. Zatem usytuowanie planowanego budynku na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] nie spełnia warunków § 12 ust. 3 r.w.t. Faktu tego nie zmienia także okoliczność podnoszona przez skarżącą, iż projektowany budynek ma przylegać do ścian budynków istniejących na sąsiednich działkach nr [...] oraz [...]. Powyższego wniosku nie może zmienić również zarzut, że organ II instancji wskazując, iż budynki sąsiednie są od projektowanego mniejsze, więc nie przylega on do ich ścian całą powierzchnią swej ściany.
Dalej Sąd wyjaśnił, iż słusznie organ II instancji dostrzegł, że ściana oporowa w technologii ściany szczelinowej kotwionej jest elementem przedmiotowego projektu budowlanego, a z rysunków projektu budowlanego wynika, że jest ona usytuowana zewnętrznym licem istniejącej ściany oporowej, a zatem w obszarze obowiązywania m.p.z.p. Wzgórze. Następie Sąd wojewódzki powtórzył za Wojewodą Małopolskim ustalenia tegoż plany dla obszaru ZPo.3. i skonstatował, że ściana oporowa ani jako samodzielna budowla, ani jako część projektowanego budynku, nie mieści się w katalogu wyjątków przewidzianych w treści § 12 m.p.z.p. Wzgórze.
Przechodząc do trzeciego ze spornych zagadnień dotyczących geometrii dachu planowanego budynku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że zastosowanie przyjętego w projekcie rozwiązania prowadzącego do końcowego efektu w postaci przeważającego dominującego dla całości dachu nachylenia 2,9° na dachach lukarn, jawi się jako próba ominięcia obowiązujących ustaleń planu (35°-45°).
Co do zagadnienia dotyczącego uzgodnienia projektu przez Miejskiego Konserwatora Zabytków Sąd podzielił stanowisko skarżącej. Skoro bowiem Miejski Konserwator Zabytków pismem z dnia 9 września 2019 r. uzgodnił koncepcję architektoniczną z 22 lipca 2019 r., a uzgodniona koncepcja i późniejszy projekt budowlany były tożsame, nie było podstaw do żądania od inwestora ponownego uzgadniania projektu.
Skargę kasacyjną wniosła spółka zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 25 ust. 2 pkt 1 i § 7 ust. 3 pkt 3 w zw. § 3 ust 2 m.p.z.p. Wzgórze poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z niezgodnością planowanej inwestycji z zapisami m.p.z.p. podczas gdy § 7 ust. 3 pkt 3 w zw. § 3 ust. 2 m.p.z.p. Wzgórze dopuszcza wykonanie na terenie nieruchomości objętej obszarem ZPo.3 wykonanie muru oporowego;
2) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 19 ust 4 pkt 3 m.p.z.p. Salwator poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z niezgodnością planowanej inwestycji z zapisami m.p.z.p., podczas gdy projektowane przez skarżącego rozwiązanie w zakresie doświetlenia poddasza spełnia wszelkie warunki do uznania go za lukarnę, a co za tym idzie nie stoi w sprzeczności z postanowieniami m.p.z.p. Salwator w tym zakresie;
3) art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust 3 r.w.t. poprzez błędną wykładnie prowadzącą do przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z niezgodnością planowanej inwestycji z przepisami techniczno - budowlanymi, podczas gdy projektowane usytuowanie budynku jest zgodne z wymogami określonymi w §12 ust 3 r.w.t. i w pełni dopuszczalne jest zlokalizowanie budynku w granicach działki;
4) art. 9 p.b. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący winien się ubiegać o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie możliwości lokalizacji budynku na działce [...] w granicy z działkami [...], [...] i [...] podczas gdy projektowany budynek był zgodny z § 12 ust 3 r.w.t., wskutek czego zgoda na odstępstwo w trybie art. p.b. nie jest wymagane;
II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo iż zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób uniemożliwiający uczestnikom uzyskiwanie informacji na temat bieżących okoliczności mających wpływ na kształtowanie ich praw i obowiązków, oraz wydanie postanowienia wbrew zasadzie wzbudzania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;
2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo iż zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięcie przez organ pod uwagę podnoszonych przez stronę argumentów w zakresie możliwości zakwalifikowania rozwiązania w zakresie doświetlenia poddasza jako lukarny oraz możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie § 12 ust 3 r.w.t. oraz § 7 ust. 3 pkt 3 w zw. z § 3 ust 2 m.p.z.p. Wzgórze;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak przeanalizowania wszystkich ze zgłoszonych w skardze zarzutów, brak skonfrontowania podniesionych w skardze zarzutów z ustaleniami faktycznymi sprawy i zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym;
4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo iż zaskarżona decyzja naruszała art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z § 25 ust. 2 pkt 1 i § 7 ust. 3 pkt 3 w zw. § 3 ust. 2 m.p.z.p. Wzgórze poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z niezgodnością planowanej inwestycji z zapisami m.p.z.p., podczas gdy § 7 ust. 3 pkt 3 w zw. § 3 ust. 2 m.p.z.p. Wzgórze dopuszcza wykonanie na terenie nieruchomości objętej obszarem ZPo.3 wykonanie muru oporowego;
5) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo iż zaskarżona decyzja naruszała art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 19 ust. 4 pkt 3 m.p.z.p. Salwator poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z niezgodnością planowanej inwestycji z zapisami m.p.z.p., podczas gdy projektowane przez skarżącego rozwiązanie w zakresie doświetlenia poddasza spełnia wszelkie warunki do uznania go za lukarnę, a co za tym idzie nie stoi w sprzeczności z postanowieniami m.p.z.p. Salwator w tym zakresie;
6) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo iż zaskarżona decyzja naruszała art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 3 r.w.t. poprzez błędną wykładnie prowadzącą do przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z niezgodnością planowanej inwestycji z przepisami techniczno - budowlanymi, podczas gdy projektowane usytuowanie budynku jest zgodne z wymogami określonymi w § 12 ust. 3 r.w.t. i w pełni dopuszczalne jest zlokalizowanie budynku w granicach działki;
7) art. 151 w zw. z ar., 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo iż zaskarżona decyzja naruszała art. 9 p.b. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący winien się ubiegać o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie możliwości lokalizacji budynku na działce [...] w granicy z działkami [...], [...] i [...] podczas gdy projektowany budynek był zgodny z § 12 ust. 3 r.w.t., wskutek czego zgoda na odstępstwo w trybie art. 9 p.b. nie jest wymagana;
8) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne i niezgodne z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia polegającego na przyjęciu, że na działce [...] brak jest budynków położonych w granicy tej nieruchomości przez co projektowany budynek na działce [...]nie będzie w żadnej części przylegał do istniejących budynków na działce [...], oraz że projektowany budynek w zakresie lokalizacji go w granicy z działkami [...], [...] i [...] nie pokrywa się z obrysem istniejących budynków na działce [...], co do których skarżący uzyskał decyzją z 9 marca 2020 roku zgodę na ich rozbiórkę.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznając sprawę tylko w granicach zgłoszonych zarzutów, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Nie stwierdzając w sprawie niniejszej wystąpienia przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd dokonał oceny zgłoszonych zarzutów i uznał, iż w złożonej skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Nie jest trafny zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 25 ust. 2 pkt 1 i § 7 ust. 3 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 2 uchwały nr XXI/234/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Bronisławy II" W ocenie skarżącej kasacyjnie postanowienia tego planu dopuszczają wykonanie na terenie nieruchomości objętej obszarem ZPo.3 muru oporowego. Z takim stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić. Zgodnie z § 25 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. w obszarze ZPo.3 wprowadzony został zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów wskazanych w § 12, takich jak: dojścia i dojazdy niewydzielone, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, zieleń towarzysząca, obiekty małej architektury oraz urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, że zaprojektowana przez nią ściana pełniąca funkcję muru oporowego nie stanowi żadnego z wymienionych powyżej obiektów. Należy jednocześnie zauważyć, że o tym czy określony mur stanowi mur oporowy decyduje funkcja jaką mur pełni. Jeśli zatem mur stanowi konstrukcję oporową, czyli wspiera powierzchnię terenu podwyższoną w stosunku do poziomu pozostałego gruntu, przeciwdziałając naciskowi tworzącej się skarpy, która opada w stronę granic działki, to stanowi on mur oporowy. Te cechy przesądzają o charakterze wykonanego obiektu budowlanego i bez znaczenia w tej sytuacji pozostaje kwestia, że jednocześnie stanowi on ścianę budynku. Nie można również zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej, że zastosowanie w sprawie znajdują postanowienia planu zawarte w § 7 ust. 3 pkt 3, który wprawdzie dopuszcza w odniesieniu do istniejących budynków - z zastrzeżeniem § 9 ust.1-4 prowadzenie robót budowlanych - w wyniku których powierzchnia zabudowy tych budynków oraz ich wysokość nie zwiększy się za wyjątkiem § 13 ust 2 pkt 2c), w zakresie kształtowania dachów obowiązuje zachowanie dotychczasowych parametrów albo wg pkt 1) lit. c); nie dopuszcza się zmiany lokalizacji budynków. Analiza projektu budowlanego potwierdza, że projektowana inwestycja nie spełnia tych warunków. Wskazany przepis dotyczy istniejących budynków, a projekt przewiduje budowę nowego budynku w miejsce uprzednio rozebranych budynków. Nadto zwiększeniu ulega powierzchnia zabudowy oraz wysokość budynku. Projektowany budynek nie pokrywa się z obrysem budynków przeznaczonych do rozbiórki.
Niezasadny jest także kolejny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia poprzez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 19 ust. 4 pkt 3 uchwały nr LV/531/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Salwator". Zgodnie z powołanym przepisem planu miejscowego dachy nowo realizowanych i przebudowanych budynków należy kształtować jako dwu lub wielospadowe, o kącie nachylenia połaci 35-45 stopni, z doświetleniem za pomocą lukarn bądź okien połaciowych. Wprawdzie plan miejscowy nie określa warunków dla budowy lukarn, to jednak wskazuje, że mają one służyć doświetleniu poddaszy, a nie zmianie kąta nachylenia połaci dachu. Brak jest także definicji legalnej lukarny tym niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stanowi ona nadbudowę na dachu z oknem w jej frontowej ścianie. Lukarna przykryta osobną częścią zadaszenia, staje się wyrazistym detalem architektonicznym, niejako odrębnym od pozostałej części dachu. W nachylonej połaci dachowej wprowadza bowiem elementy pionowe, takie jak okno i boczne ściany, przez co staje się pełnoprawnym elementem elewacji, znacznie bardziej wyróżniającym niż okno połaciowe. Lukarny nierzadko wpływają na wygląd bryły budynku, zmieniając najczęściej formę architektoniczną dachu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1743/14, LEX nr 1757178 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1533/16, LEX nr 2299839). Stanowisko skarżącej kasacyjnie, która wskazuje, że przyjęte rozwiązania projektowe w zakresie lukarn nie naruszają postanowień planu miejscowego zdaje się przy tym całkowicie pomijać aspekt liczby i proporcji zrealizowanych lukarn względem wielkości obiektu i powierzchni jego dachu. Wystawanie lukarn z połaci dachowych w tak dużej ich liczbie i o tak znacznych gabarytach wpływa na ukształtowanie dachu. W tej sytuacji zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że dach zredukowany do spływów rynnowych między oknami lukarn jest dachem pozornym nie spełniającym wymogu w zakresie kąta jego nachylenia 35-45 stopni, gdyż przeważająca jego część, która znajduje się nad lukarnami ma kąt nachylenia 2,9 stopni. Bez znaczenia w tym zakresie pozostaje stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków, który nie ma kompetencji w zakresie oceny zgodności projektowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem dokonuje jedynie oceny w zakresie zachowania wartości zabytkowych obszaru objętego ochroną konserwatorską.
Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 3 r.w.t.. Zgodnie z § 12 ust. 3 r.w.t. dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca kasacyjnie zamierza zrealizować projektowany budynek w granicy z działką nr [...], na której budynek frontowy odsunięty jest od granicy działki na odległość około 1m, zatem nie znajduje się w granicy działki, co jednocześnie wyklucza możliwość zabudowy działki skarżącej w granicy z działką nr [...], ponieważ nie będzie on przylegał do ściany budynku na sąsiedniej działce. Bez znaczenia dla tej oceny oraz wykładni § 12 ust. 3 r.w.t. pozostaje podnoszony przez skarżącą fakt, że na innej działce (nr [...]) w granicy z działką nr [...] zlokalizowany jest budynek, który ścianą przylega do projektowanego budynku. W tym kontekście skarżąca kasacyjnie eksponuje, że literalna wykładnia § 12 ust. 3 r.w.t. oznaczać ma, że chodzi o jakikolwiek stopień przylegania ściany projektowanego budynku do budynku istniejącego na działce sąsiedniej/budynków istniejących na działkach sąsiednich. Poglądu tego nie sposób podzielić. Językowo wyrażenie "przylegania" oznacza "dotykanie do czegoś bezpośrednio, opinanie czegoś ściśle". O ile w stosunku do wysokości budynku, która ma być zgodna bądź to z ustaleniami miejscowego planu, bądź z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem inna niż wysokość sąsiadującego budynku zlokalizowanego w granicy z działką inwestycyjną, o tyle w stosunku do długości planowanego budynku, prawodawca posłużył się określeniem "przylegania ściany do ściany budynku istniejącej na sąsiedniej działce". Określenie to należy rozumieć, nie jako przyleganie w jakimkolwiek stopniu, jak to zaprezentowano w skardze kasacyjnej, ale w takim, w którym cała ściana planowanego budynku przylegać będzie do ściany budynku na działce sąsiedniej. Ta wykładnia znajduje wsparcie w judykaturze, gdy uwzględnić funkcjonowanie w przepisach rozporządzenia z 2002 r. w okresie od 27 maja 2004 r. do 7 lipca 2008 r. synonimicznego zwrotu odnośnie przylegania planowanego budynku do istniejącej ściany, co we wskazanym okresie regulowano w przepisie § 12 ust. 4 pkt 2 r.w.t. W tym zakresie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 456/10, LEX nr 992584 stwierdzono, że użyte w cyt. przepisie sformułowanie "przylegającej do istniejącej ściany" należy rozumieć w ten sposób, że ściany obu budynków usytuowanych przy granicy będą stykać się całą powierzchnią. Wymóg ten nie jest zatem spełniony w sytuacji, gdy nowy budynek przylega tylko do niewielkiego fragmentu ściany budynku istniejącego. Pogląd wyrażony w powyższym orzeczeniu, gdy idzie o dokonanie wykładni aktualnej treści § 12 ust. 3 r.w.t. wypadnie powtórzyć (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2095/19, LEX nr 3040875). Skoro planowany przez skarżącą kasacyjnie budynek został zaprojektowany w granicy z działką sąsiednią w taki sposób, że nie przylega całą swą ścianą do ściany istniejącego na tej działce sąsiedniej budynku, to nie został spełniony wymóg przewidziany w § 12 ust. 3 r.w.t.
W konsekwencji chybiony jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 9 p.b., bowiem jak wyżej wykazano projektowany budynek, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie spełnia wymogu wynikającego z § 12 ust. 3 r.w.t.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy zauważyć, że w głównej mierze zostały one powiązane z naruszeniem wskazanych powyżej norm prawa materialnego i ich błędną wykładnią, stąd też nie mogły odnieść zamierzonego skutku, wobec uznania ich bezzasadności.
Natomiast w zakresie dotyczącym naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak przeanalizowania wszystkich zarzutów skargi należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przy czym za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Stwierdzić zatem należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do zasady zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, nawet jeśli stanowisko to w ocenie skarżącej kasacyjnie nie jest prawidłowe. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1749/11). Sąd I instancji przeanalizował i ocenił znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.