II OSK 739/06

II OSK 739/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Bujko
Marek Gorski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1139/05 - Wyrok WSA w Krakowie z 2005-12-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 106
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 53 ust. 4 pkt. 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie NSA Jerzy Bujko Marek Gorski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1139/05 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie nie uzgodnienia przedłożonego zamiaru inwestycyjnego 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 400 (słownie: czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1139//05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dni [...] czerwca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nie uzgodnienia przedłożonego zamiaru inwestycyjnego .
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu zażalenia M. S. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2005 r. Nr; [...] nie uzgadniające przedłożonego zamiaru inwestycyjnego dotyczącego, ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "Kompleks apartamentowo - sportowy" na działkach nr 306, 307, 326/1 wraz z infrastrukturą techniczną na tych działkach i na działkach nr; 277/4, 301/9, 302/2, 311/2, 323, 557 obr. [...] K. przy ul. P./ M. w K. , w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego ul. P. w K. - działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 Nr 80 poz. 717) , art. 19 ust. 5, art. 20 pkt. 8 i art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U z 2004 r. Nr 204 poz. 2086 ze zm. ) § 77 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. ( Dz. U. Nr 43 poz. 430) oraz art. 138 §1 pkt.1 k.p.a. w zw. z art. 144 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I Instancji.
W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, iż organ I instancji działając na wniosek M. S. wszczął postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn." Kompleks apartamentowo - sportowy" wraz z infrastrukturą techniczną na wymienionych wyżej działkach położonych w obr. [...] K. przy ul. P/ M w K., w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego ul. P. w K. W toku tego postępowania zgodnie z przepisem art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , zwrócono się do Prezydenta Miasta K. jako zarządcy drogi powiatowej w mieście na prawach powiatu o uzgodnienie w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Właściwość Prezydenta Miasta K. jako zarządcy drogi umocowanego do wydania uzgodnienia, wynika zarówno z powołanego wyżej przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także przepisu art. 19. ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art.. 53 ust. 5 cytowanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Przepis ten natomiast stwierdza, że zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy stronom zażalenie. Uzgodnienia dokonywane przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy mają na celu kontrolę zamierzenia inwestycyjnego przez wyspecjalizowany organ administracyjny. Organ uzgadniający w zakresie powierzonych mu kompetencji wyraża wiążącą zgodę na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia .
W zażaleniu podniesiono , iż kwestionowane postanowienie zostało wydane przez ten sam organ - Prezydenta Miasta K. , czyli wbrew treści art. 106 §1 k.p.a. zaś problem ten jak podniesiono został rozstrzygnięty w orzecznictwie sądowym, na dowód, czego zacytowano uchwałę 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2001 r. OPK 26/00 (ONSA 2001/4/153) , w której wyrażono pogląd, iż w takiej sytuacji bezprzedmiotowym staje się współdziałanie organów.
Skład orzekający Kolegium nie podzielił stanowiska żalącego się w tej kwestii, gdyż pogląd prawny zawarty w przytoczonej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyrażony w oparciu o nie obowiązującą dzisiaj ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., która w ogóle nie przewidywała formy uzgodnienia z zarządcą dróg , ani też art. 40 ustawy nie zawierał ust. 5 obecnego przepisu art. 53 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wprowadził zasadę dokonywania uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a. Zdaniem Kolegium jest to przepis szczególny w stosunku do przepisu kodeksowego, który reguluje tryb postępowania organu uzgadniającego i organu załatwiającego sprawę.
Natomiast kwestia wydania ewentualnego oddzielnego postanowienia nawet w sytuacji gdy organ wydający je pokrywa się z organem administracji orzekającym decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z nie została w żaden sposób odrębnie potraktowana w art. 53 cyt. ustawy. Przeciwnie przepis ten jak zauważono jednakowo obejmuje wszystkie wymienione w nim organy administracji , które współuczestniczą poprzez wydane uzgodnienie w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie ma wyjątków od wymogu uzyskania uzgodnienia decyzji od zarządcy drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.
Kolegium wskazało , że nie jest to jednostkowa sytuacja w prawie administracyjnym. Występuje ona przy podziale nieruchomości i jest uregulowana przepisami art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603) . Zarówno opinię w formie postanowienia w zakresie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, jak i decyzje w sprawie podziału wydaje wójt. burmistrz lub prezydent miasta .
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. S. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2005 r., znak; [...], względnie o uchylenie w całości tych postanowień. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na zasadzie art. 119 ust. 1 pkt. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w trybie uproszczonym.
Skarżący wychodząc od wykładni językowej wskazał na rażące naruszenie prawa procesowego tj. art. 106 k.p.a. w stopniu powodującym nieważność zaskarżonego postanowienia stosownie do art. 156 § 1.pkt 1 k.p.a. Zgodnie z treścią przepisu art. 106 k.p.a. , jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ to decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Podczas gdy w niniejszym przypadku faktycznie "Prezydent Miasta K. działając na wniosek Prezydenta Miasta K. odmówił uzgodnienia zamiaru inwestycyjnego". Dalej zaś skarżący polemizując ze stanowiskiem Kolegium powtórzył zarzuty podniesione już w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta K. W szczególności dotyczyły one niedopuszczalności uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego przez ten sam organ, który podejmuje decyzję. Podjecie postanowienia przez ten sam organ nie jest "zajęciem stanowiska przez inny organ" w rozumieniu przepisu art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a powoływanie się na analogię z przepisem art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami również nie uzasadnia wydania postanowienia w trybie art. 106 k.p.a., co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 marca 1999 r. (OPK1/99), w której stwierdził, że do wyrażenia opinii, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami z oczywistych względów nie ma zastosowania przepis art. 106 k.p.a. albowiem przepis ten odnosi się wyłącznie do sytuacji gdy wydanie decyzji jest uzależnione od zajęcia stanowiska przez inny organ (organ współdziałający) niż organ właściwy do wydania decyzji (organ załatwiający sprawę)
Ponadto skarżący podniósł , że organy obydwu instancji w sposób rażący naruszyły również art. 124 § 1 k.p.a. gdyż postanowienie nie zawiera podstawy prawnej, w oparciu o którą nastąpiło rozstrzygnięcie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację z zaskarżonego postanowienia , a w związku ze złożeniem przez skarżącego wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, nie żądało przeprowadzenia rozprawy.
Rozpoznając skargę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał , że skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją .
Sąd I instancji wskazał , że bezsporną okolicznością w sprawie jest, że M. S. wystąpił z wnioskiem na podstawie art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 7117), o ustalenie warunków zabudowy terenu położonego przy ul. M. w K., obej. działki nr 306, 307 302/2.277/4,301/9, 311/2, 326/1,323 ,obr [...] K. i działkę nr 557 obr [...] K. dla inwestycji p.n. "kompleks sportowo -apartamentowy" składający się z budynków mieszkalnych (67 apartamentów), zespołu garaży podziemnych , miejsc postojowych dla samochodów (68 miejsc garażowych w tym 54 w garażach podziemnych) , kortów tenisowych , z dojazdem od ul. M. i od ul. P.
Przy uwzględnieniu powyższego wyjaśniono, iż stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję w odniesieniu do inwestycji o znaczeniu powiatowym i gminnym wydaje - wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu w trybie art. 53 ust. 4 pkt. 9 tej ustawy z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.
Uzgodnień , o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9, stosownie do treści ust. 5 powołanej wyżej ustawy dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a.
Zdaniem Sądu I instancji Kolegium prawidłowo powołało więc powyższe przepisy i dokonało prawidłowej ich analizy. Fakt, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje ten sam organ, który dokonuje uzgodnień działając również jako zarządca drogi powiatowej, nie czyni tych uzgodnień zbędnymi, bądź niedopuszczalnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołał się na znane w prawie administracyjnym uregulowania prawne wprowadzające wymóg wcześniejszego opiniowania o kwestiach istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia przez ten sam organ, który orzeka, co do istoty sprawy. Wskazany przez Kolegium przykład zawarty w przepisie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jak wyjaśniono ilustruje taką sytuację. Decyzja o podziale nieruchomości musi być poprzedzona opinią wydaną w formie zaskarżalnego postanowienia o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi . Aczkolwiek decyzję w przedmiocie podziału nieruchomości, jak i poprzedzającą ją opinię w formie zaskarżalnego postanowienia wydaję ten sam organ administracji publicznej, to z faktu tego nie wynika wcale, że opinia taka jest zbędna czy niepotrzebna, o czym obszernie wypowiedział się Sąd Najwyższy w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 7 marca 2002 r. III RN 50/01, OSNP 2002/20/476.
W sprawie o ustalenie warunków zabudowy o tyle uregulowanie jest odmienne, że ustawodawca wymaga przed podjęciem decyzji o warunkach zabudowy, dokonania uzgodnień wymienionych w przepisie art. 53 ust. 4 w punktach od 1-11 ustawy w trybie art. 106 k.p.a.
Zarzuty dotyczące więc niedopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy i wcześniejszego dokonania uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a. przez ten sam organ nie mogą odnieść żadnego skutku, skoro taki tryb postępowania jest przewidziany ustawą, a zatem zgodny z prawem.
Konkludując Sąd I instancji wyjaśnił , że wybór trybu i formy rozstrzygnięcia dokonuje ustawodawca, a nie organ. Dywagacje dotyczące podniesionych w skardze kwestii mogą mieć więc tylko znaczenie de legę ferenda. Jednak w świetle obecnie obowiązujących przepisów powołanych wyżej ustaw; o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , oraz o drogach publicznych nie mają one praktycznego znaczenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawodawca decydując się na wybór trybu z art. 106 k.p.a. dla dokonania uzgodnień z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), miał znajomość ustawy o drogach publicznych - art. 19 ust. 5, a tym samym rozeznanie, że owym właściwym zarządcą drogi wyrażającym swoje stanowisko w formie zaskarżonego postanowienia może być ten sam organ, który wydaje decyzje o warunkach zabudowy , jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.
Treść, zakres i sposób wykonywania zarządu przez zarządcę dróg publiczny reguluje powołana już wyżej ustawa o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., nakładająca na zarządcę liczne obowiązki - (art. 20), w tym także określone w art. 35 ust. 3 tej ustawy. Jednakże podstawą prawną dla dokonywanego uzgodnienia jest przepis art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego dyspozycja realizuje zapis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, stanowiącego ; iż zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.
Materialnoprawną podstawą dla dokonanego uzgodnienia zarządcy drogi w trybie art. 106 k.p.a., jest przepis art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., który prawidłowo został powołany przez organy rozstrzygające w sprawie . Wskazano , że zgodnie z art. 106 k.p.a. organ zobowiązany do zajęcia stanowiska w formie postanowienia (uzgadniający zarząd drogi), nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Jest to tylko stanowisko w sprawie administracyjnej toczącej się już przed właściwym organem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego . Stanowisko to jest zajmowane (wyrażane) przez wydanie postanowienia przez organ uzgadniający, które nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie ani nie kończy w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem wyrażającym stanowisko ma charakter pomocniczy. Rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Prezydent Miasta K. , jako zarządca drogi powiatowej (art. 19 ust. 5 ust. drogach publicznych) zajął negatywne stanowisko wobec przedstawionego do uzgodnienia zamiaru inwestycyjnego w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego ul. P. Stanowisko to po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego podzielił organ II instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. W świetle argumentów przedstawionych w uzasadnieniu negatywnego stanowiska w ocenie Sądu I instancji nie zawiera ono cech dowolności.
Ocena możliwości dojazdu do planowanej inwestycji w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego należy do zarządcy drogi (art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) i ma ona cechy uznania administracyjnego, które ma w tym wypadku na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego odbywającego się na drodze powiatowej, którą jest ul. P.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. S. zaskarżając go w całości Wyrokowi temu zarzucono :
1) naruszenie przepisu art. 53 ust. 5 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
2) w wypadek nieuwzględnienia zarzutu ad. 1 zarzucono naruszenie przepisu art. 106 § 1 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
3) w każdym przypadku wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisu prawa procesowego - art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 2 (w przypadku zasadności zarzutu ad 1) lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (w przypadku zasadności zarzutu ad 2) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , co nie tylko mogło mieć wpływ ale w rzeczywistości miało wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, alternatywnie wnosząc o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2005 roku oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2005 roku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono , iż co do zarzutu naruszenia przepisów art. 53 ust. 5 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 5 kpa, skarżący zauważył ,że Sąd I instancji w sposób rażący naruszył przepis art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że właściwym było zastosowanie tego przepisu przez organy administracji publicznej na mocy art. 53 ust. 5 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśniono, że nigdy skarżący nie wskazywał, że niemożność zastosowania przepisu art. 106 kpa powinna skutkować zbędnością bądź niedopuszczalnością uzgodnień. W skardze chodziło tylko o to, że uzgodnień tych nie można dokonać w formie postanowienia. Jest bowiem oczywiste, że niedopuszczalność formy działania administracji publicznej, jaką jest współdziałanie określone art. 106 kpa nie oznacza, że organ ten w ogólne nie może danego działania podjąć. Powinien jedynie zastosować formę dla danych okoliczności właściwą tj. taką, która wynika z przepisu prawa, zgodnie z zasadą legalizmu. W ocenie skarżącego nie budziło wątpliwości, że tzw. "uzgodnienia wewnątrzurzędowe", czyli dokonywane pomiędzy różnymi komórkami organizacyjnymi tego samego aparatu pomocniczego mają formę czynności materialno-technicznej, i nie ma powodu do przyjęcia innej koncepcji w niniejszej sprawie. A z całą pewnością koncepcja taka nie wynika z przepisów przywołanych przez Sąd I instancji.
Wskazując na językową wykładnię art. 106 § 1 kpa i zawarte tam słowo "inny", wyjaśniono , że w języku polskim jest ono zaimkiem nieokreślonym oznaczającym "nie ten, nie ten sam; drugi, dalszy, pozostały; nie taki, nie taki sam, różny, odmienny, zmieniony, nowy. Jeżeli więc przepis ten można stosować także w przypadku tego samego organu to należy dysponować poważnymi argumentami przemawiającymi za odstąpieniem od wykładni językowej wbrew jej oczywistemu rezultatowi. Takiej argumentacji nie przedstawiły ani organy administracyjne obydwu instancji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
Odnosząc się do przywołanego przez organy administracyjne i Sąd przykładu opartego na przepisie art. 93 ust. 4 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami w ocenie skarżącego nie można uznać, że jest on przekonujący.
Podobnie nieuzasadnione jest powoływanie się przez Sąd I instancji na wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2002 r., który, tak samo jak przepis prawa, do którego wyrok ten się odnosi, nie dotyczy w ogóle współdziałania ani zajmowania stanowiska w trybie art. 106 kpa (a w obszernym, owszem, uzasadnieniu ten przepis nie jest przytoczony ani w sposób wyraźny ani dorozumianie).
W przypadku przepisu art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko pobieżna wykładnia prowadzi do wniosku, że zawsze, niezależnie od konkretnej konfiguracji organów administracyjnych, właściwa jest forma współdziałania na podstawie art. 106 § 1 Kpa. Ale już bardziej dokładna analiza prowadzi do wniosku, że odesłanie do art. 106 § 1 Kpa ma miejsce tylko wówczas, gdy w sprawie administracyjnej występują dwa różne organy. Jak bowiem stanowi przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "uzgodnień dokonuje się...". Aby więc zastosować odesłanie (zupełnie zresztą niepotrzebne) konieczne jest uzgodnienie, czyli uczynienie zgodnym, zbieżnym dwóch stanowisk . Aby były dwa stanowiska, potrzebne są dwa organy. A zatem przepis art. 53 ust. 5 tej ustawy nie dotyczy sytuacji, w której jest jeden organ. Wynika to z treści tego przepisu. Uzgodnienia w trybie art. 106 § 1 kpa nie wyłącza możliwości rozpatrzenia kwestii, która zasadniczo jest zaprojektowana do załatwienia w formie uzgodnienia. Jeżeli więc okaże się, że organ prowadzący postępowanie główne i organ uzgadniający, to ten sam organ, to ma on nadal nie tylko możliwość, ale i obowiązek załatwić kwestię wpadkową. Tyle tylko, że w ramach prowadzonego postępowania głównego. I wówczas ma obowiązek zawrzeć swoje rozstrzygnięcie w decyzji, ponieważ jest to jego własne stanowisko. Zastosowanie uzgodnienia w przypadku jednego właściwego organu administracji publicznej prowadzi dodatkowo do tego, że są prowadzone dwa postępowania (główne i wpadkowe), czego konsekwencją jest wydłużenie załatwienia sprawy. A zatem i jakimś szczególnym polepszeniem sytuacji strony z lepszą gwarancją dla ochrony jej praw podmiotowych pogląd taki nie jest.
Na wypadek nieuwzględnienia pierwszego zarzutu skargi, pełnomocnik podniósł , iż nawet jeżeli organ może sam sobie dokonać uzgodnienia w trybie art. 106 kpa, to uzgodnienie w przedmiotowej sprawie zawiera istotną wadę prawną, której Sąd I instancji się nie dopatrzył. Natomiast Sąd I instancji dopatrzył się uznania administracyjnego tam gdzie go nie ma. Gdyby zatem uznać, iż zarządca drogi działa w ramach uznania, to może wydać całkowicie arbitralne stanowisko, poparte jedynie niewiele znaczącym argumentem "kategorii ulicy P. (droga powiatowa o dużym natężeniu ruchu)". Stanowi to rażące naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 kpa. Organ opiniujący winien bowiem rozważyć wszystkie istniejące okoliczności sprawy i stanowisko swoje należycie umotywować". Tym samym uzasadnienie zaskarżonych postanowień nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa, stosowanym do postanowienia na mocy art. 126 kpa. Jest to wada, która winna skutkować uchyleniem , a skoro Sąd I instancji wady tej się nie dopatrzył, mimo jej istnienia, naruszył nie tylko przepis art. 106 § 5 w związku z art. 126 w związku z art. 107 § 3 kpa, ale również przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącego odpowiada przedstawionym wymaganiom a podniesione w niej zarzuty określone w pkt 1 i 3 zarzutów zawierają usprawiedliwione podstawy .
Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie , którejkolwiek z przesłanek nieważności , w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie .
Odnosząc się do wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy , iż na podstawie przepisów art. 53 ust. 4 pkt. 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dokonuje uzgodnienia z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego . Postępowanie uzgodnieniowe w tym wypadku wszczyna organ prowadzący postępowanie główne w sprawie ustalenia warunków zabudowy . Postępowanie uzgodnieniowe ma określony tryb i prawną formę zakończenia zaś zgodnie z przepisem art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się do niego art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego .
Wynik postępowania uzgodnieniowego w niniejszej sprawie ma charakter wiążący dla organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy . Oznacza to , iż postępowanie uzgodnieniowe zakończone określonym wynikiem mające wyłącznie charakter akcesoryjny jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie , które powinno być przeprowadzone przed wydaniem rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym .
Z dyspozycji art. 106 ust. 1 kpa wynika , że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ ( wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie ) , decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ . Zatem współdziałanie organów administracji w znaczeniu tu omawianym występuje na etapie przygotowywania decyzji administracyjnych i ma zastosowanie do organów , którym przepisy prawa materialnego przyznały uprawnienie do załatwiania określonego rodzaju spraw w drodze decyzji administracyjnej . Postępowanie przed organem współdziałającym ma pomocniczy, służebny charakter poprzez zaznaczenie przez ustawodawcę trybu jego wszczynania ( art. 106 § 2 i 3 kpa w związku z art. 61 § 1 kpa ) , dopuszczenie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego tylko w niektórych przypadkach ( art. 106 § 4 kpa ) oraz zakończenie go przez wydanie postanowienia ( art. 106 § 5 kpa ). Pod względem ustrojowym i organizacyjnym organy współdziałające w wykonaniu swoich uprawnień są organami równorzędnymi , posiadającymi samodzielne i autonomiczne kompetencje . Oznacza to ,iż omawiana norma art. 106 kpa nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową , pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego . Przepis ten zatem nie będzie miał zastosowania w sytuacji gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym , jak i wydania uzgodnienia ( zajęcia stanowisk) uprawniony jest ten sam organ a więc będzie stosowany wyłącznie w wypadkach gdy organ prowadzący postępowanie będzie zobowiązany lub uprawniony do dokonania uzgodnienia lub zaciągnięcia opinii innego organu .
W rozpoznawanej sprawie organem uprawnionym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. " Kompleks apartamentowo - sportowy " wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. P./ M. w K. stosownie do treści art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym był Prezydent Miasta K. po uzgodnieniu z organami , o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy . Natomiast w art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazano uzgodnić decyzję o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zaś właściwym zarządcą wszystkich dróg publicznych ( z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) w granicach miasta K. - miasta na prawach powiatu na zasadzie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tj. Dz. U Nr 204 z 2004 r. poz. 2086 ze zm. ) jest prezydent miasta . Tym samym właściwym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w tej sprawie jak i dokonania przedmiotowego uzgodnienia w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego jest ten sam organ tj. Prezydent K.
Dlatego też w tych okolicznościach sprawy brak było podstaw w świetle przedstawionej argumentacji do podejmowania odrębnego postanowienia przez prezydenta miasta na prawach powiatu w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi powiatowej w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego .
Podkreślenia wymaga również okoliczność , że organem odwoławczym od decyzji wydawanej przez Prezydenta Miasta K., miasta na prawach powiatu zarówno w sprawie ustaleniu warunków zabudowy , jak i dokonania w formie postanowienia uzgodnienia z zarządcą drogi w opisanym zakresie jest ten samo organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Fakt ten z punktu widzenia ekonomiki procesowej jak i uwagi na jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - szybkości postępowania ( art. 12 kpa ) potwierdza wyżej wyrażone stanowisko o braku podstaw wydawania przez prezydenta miasta na prawach powiatu odrębnego postanowienia o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi powiatowej .
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść takiego uzgodnienia mając na uwadze tożsamość podmiotu rozstrzygającego w sprawie głównej o warunkach zabudowy , w celu realizacji ustawowego wymogu określonego w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , winna zostać zamieszczona w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty , tak by mogła zostać poddana kontroli organu odwoławczego , a następnie właściwego sądu administracyjnego .
Stanowisko wyżej zaprezentowane znajduje odzwierciedlenie w systemie obowiązującego prawa . W szczególności należy przywołać w tym zakresie rozwiązania zamieszczone w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( Dz. U. Nr 62 , poz. 628 ze zm.) gdzie w przepisach art. 19 ust. 5 i art. 26 ust. 6 dotyczących wydania decyzji po zasięgnięciu opinii wójta , burmistrza lub prezydenta miasta , wyraźnie ustawodawca wskazał , że " wymóg zasięgnięcia opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu " . Przedstawione rozwiązania ustawy o odpadach wskazujące na brak potrzeby zasięgania opinii w opisanym wyżej zakresie , wprawdzie nie stanowią wprost odniesienia do przedmiotowej sprawy , lecz potwierdzają w ramach niniejszego postępowania tezę w oparciu o wykładnię art. 53 ust. 4 pkt. 9 ,ust. 5 w związku z art. 60 ust. 1 i 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych oraz art. 106 kpa o brak podstaw do wydania odrębnego postanowienia przez prezydenta miasta na prawach powiatu w zakresie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi powiatowej w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji przykład normowany przepisami art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz. U Nr 261 z 2004 r. poz. 2603 ze zm. ) wskazany w motywach zaskarżonego wyroku pozwalający zdaniem tego Sądu na wydanie odrębnego postanowienia w niniejszym postępowaniu przez Prezydenta K. został błędnie zinterpretowany . Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wprost przeciwnie uzasadnia on , że przepisu art. 106 kpa nie stosuje się gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym , jak i zajęcia stanowiska ( wydania opinii ) uprawniony jest ten sam organ. Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 r. ( OPK 1/99 , ONSA 1999 r. NR 3 poz. 84 z aprobującą glosa W. Czerwnińskiego , Samorząd Terytorialny 1999 r. NT 7-8 s. 150 ) , postanowienie wyrażające opinię co do zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wydawane w toku postępowania administracyjnego w sprawie podziału nieruchomości , rozstrzyganej w drodze decyzji . Oba te postępowania ( i w sprawie podziału oraz postępowanie opiniujące ) prowadzone są przez ten sam organ administracji , zatem do wydania tego postanowienia przepisu art. 106 kpa nie stosuje się .
Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku , iż w zaskarżonym wyroku jak to trafnie wskazano w skardze kasacyjnej Sąd I instancji błędnie zastosował przepisy art. 53 ust. 5 w związku z art. 53 ust. 4 pkt. 9 w związku z art. 60 ust. 1 i w związku z art. 106 § 5 kpa . Naruszył tym samym przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , bowiem zamiast oddalić skargę , winien był zastosować przepis art. 145 § 1 pkt. 2 wskazanej wyżej ustawy procesowej i stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawnego jako wydanego bez podstawy prawnej .
Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjąć należy , iż skarga kasacyjna jako posiadającą usprawiedliwione podstawy zasługiwała na uwzględnienie.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji .