II OSK 738/24

II OSK 738/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Grzegorz Antas
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ol 716/23 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2024-01-25
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 61 ust. 1, art. 66 ust. 1 pkt 2 i art. 66 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Dnia 8 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 716/23 w sprawie ze skargi P.D. i K.K. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2023 r., nr P.7721.20.2023 15KK w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w obiekcie budowlanym i zakazu użytkowania obiektu do czasu usunięcia tych nieprawidłowości 1. oddala skargę kasacyjną 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 25 stycznia 2024 r., II SA/Ol 716/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Olsztynie w sprawie ze skargi P.D. – Dyrektora [...] i K.K. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" [...] na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WMWINB) z 16 maja 2023 r., nr P.7721.20.2023 15KK, w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w obiekcie budowlanym i zakazu użytkowania obiektu do czasu usunięcia tych nieprawidłowości, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (PINB, organ I instancji) decyzją ustną, udokumentowaną protokołem z kontroli z 7 lutego 2023 r. nakazał usunięcie następujących nieprawidłowości: "brak książki obiektu, brak zainstalowania barierek przy wyjściu ewakuacyjnym i zły stan techniczny wyjścia ewakuacyjnego, brak zabezpieczenia zsypu, usunięcie pieca gazowego i zastąpienie go nieszczelnym piecem na paliwo stałe, zły stan techniczny schodów do kotłowni (liczne ubytki), użytkowanie trzech pomieszczeń piętra, nieszczelność pieca w kotłowni lub przewodu dymowego, brak dokumentacji wskazującej na dokonanie przeglądu instalacji OZE, stworzenie zagrożenia pożarowego przez niezapewnienie drożności dróg ewakuacyjnych i leżącą na podłodze instalację elektryczną, brak wykonania w całości nakazów Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z 8 października 2020 r., tj. niezapewnienie wymaganego zaopatrzenia wodnego do zewnętrznego gaszenia pożaru w ilości 20 dm³/s i brak wymiany drzwi w klasie odporności ogniowej El 60 w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego". Jednocześnie, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 66 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (uPb), PINB zakazał użytkowania ww. obiektu budowlanego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Od decyzji tej odwołanie wnieśli K.K. i P.D.
2.1. Wyrokując w sprawie II SA/Ol 716/23 kolejno wskazano, że w uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji WMWINB, wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 682 ze zm., K.p.a.) utrzymującej w mocy ustną decyzję PINB, organ odwoławczy podał, że w protokole z kontroli z 7 lutego 2023 r. zaznaczono, że decyzja organu powiatowego ogłoszona ustnie podlega natychmiastowemu wykonaniu. Protokół podpisał m. in. P.D., występujący w imieniu własnym i jako pełnomocnik skarżącej. Zaznaczył, że PINB pismem z 28 marca 2023 r. przekazał dokumentację dotyczącą przyjęcia do użytkowania przedmiotowego obiektu przy ul. [...] w [...] po zmianie sposobu użytkowania części budynku hotelarsko-gastronomicznego na pensjonat służący zakwaterowaniu osób starszych. Przyjęcie do użytkowania obejmowało kondygnację nadziemną (parter) z wyłączeniem pomieszczeń w narożnikach południowo-wschodnich i tym samym nie obejmowało pierwszego piętra budynku. Do akt sprawy zostały dołączone protokoły z kontroli doraźnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 22 i 23 grudnia 2022 r. oraz z 12 i 16 stycznia 2023 r. z dokumentacją fotograficzną, a także decyzja tegoż Wojewody z 7 lutego 2023 r. cofająca zezwolenie na prowadzenie działalności placówki skarżącej i nakazująca wstrzymanie prowadzenia ww. działalności. Do materiału dowodowego dołączone zostało również pismo Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej z 13 kwietnia 2023 r., w którym wskazano na nieudokumentowanie przez stronę usunięcia nieprawidłowości ujawnionych w protokole czynności kontrolno-rozpoznawczych z 23 stycznia 2023 r. (brak sprawności instalacji elektrycznej w kotłowni, nieudokumentowanie zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru w ilości 20 dm³/s, składowanie materiałów palnych na drogach komunikacji ogólnej w piwnicy i na drugiej kondygnacji nadziemnej, brak samoczynnego zamknięcia w drzwiach przeciwpożarowych; niesprawne awaryjne oświetlenie ewakuacyjne i gaśnice, a także brak instrukcji bezpieczeństwa pożarowego obiektu). WMWINB zaznaczył, że nieprawidłowości w funkcjonowaniu placówki skarżącej zostały stwierdzone również przez Dyrektora [...] w O. (w zakresie zapewnienia właściwej opieki zdrowotnej) i przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie (dalej: PPIS), który decyzją z 23 grudnia 2022 r. nakazał w trybie natychmiastowej wykonalności zapewnić w pomieszczeniach ww. placówki właściwą temperaturę. Organ odwoławczy dodał, że Prokuratura Rejonowa Olsztyn-Południe w Olsztynie wszczęła postępowanie w tej sprawie o czyn z art. 160 § 1 Kodeksu karnego.
2.2. W wyroku podano, że WMWINB powołał się na art. 61 i art. 66 uPb (Dz. U. 2023, poz. 682 ze zm.) wywodząc, że na właścicielu/zarządcy budynku spoczywa obowiązek podjęcia odpowiednich i niezwłocznych działań zmierzających do doprowadzenia budynku i zamontowanych w nim urządzeń do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego. Rodzaj nałożonych obowiązków każdorazowo zależy od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości, a wybór adresata decyzji związany jest z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy potwierdza wystąpienie przesłanki określonej w art. 66 ust. 1 pkt 2 uPb, to jest, że stan techniczny budynku, w którym funkcjonuje placówka zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Ustalenia PINB w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości są spójne z ustaleniami: Wojewody, który cofnął zezwolenie na prowadzenie działalności ww. placówki i nakazał wstrzymanie prowadzenia tej działalności; PPIS, który nakazał w trybie natychmiastowej wykonalności zapewnić w pomieszczeniach ww. placówki właściwą temperaturę; Prokuratury Rejonowej Olsztyn-Południe, która wszczęła postępowanie karne i Komendanta Miejskiej PSP, który potwierdził nieusunięcie przez stronę nieprawidłowości.
3.1. Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że w złożonej na ww. decyzję WMWINB skardze P.D. i K.K. zarzucili naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uPb, oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, podczas gdy:
- ustalenia poczynione przez PINB nie dawały podstawy do przyjęcia, że stan budynku powodował bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, a pozostałe przeprowadzone w placówce kontrole (których ustalenia skarżący kwestionują), nie dotyczyły stanu budynku,
- brak barierek przy wejściu ewakuacyjnym, niezabezpieczone zsypy i zły stan techniczny schodów prowadzących do kotłowni nie zagrażały nośności i użytkowaniu budynku, a tym samym nie mogły spowodować katastrofy budowlanej;
- nie powinien być stwierdzony w protokole kontroli z 7 lutego 2023 r. brak przeglądu instalacji OZE, gdyż w trakcie tej kontroli skarżący przekazał projekt techniczny instalacji fotowoltaicznej z pełną dokumentacją od wykonawcy,
- skarżący usunęli znaczną część nieprawidłowości wskazanych przez Państwową Straż Pożarną (PSP), ponadto te nieprawidłowości nie powodowały konieczności wydania zakazu użytkowania budynku, skoro PSP jedynie wyznaczyła termin na usunięcie uchybień, co oznacza, że nie zagrażały one życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska,
- placówka posiada zastępcze źródło wody, to jest znajdujący się 330 m od budynku staw ppoż., objęty do września 2022 r. zgodą na posiadanie zastępczego źródła wody, zatem możliwe jest ponowne uzyskanie takiej zgody,
- brak wymaganego zaopatrzenia wodnego do zewnętrznego gaszenia pożaru w ilości 20 dm³/s nie wpływa na wydajność hydrantów, co potwierdza protokołu kontroli z 24 stycznia 2023 r., z którego wynika ponadto, że hydranty spełniają wymagania wydajności oraz ciśnienia hydrodynamicznego w zakresie 10 dm³/s, a w zakresie "brakujących" 10 dm3/s przepływu wody w hydrancie placówka może korzystać ze stawu ppoż.,
- placówka nie ma obowiązku posiadania instrukcji bezpieczeństwa pożarowego, gdyż jej powierzchnia użytkowa nie przekracza 1 000 m²;
- usunięto nieprawidłowości w zakresie: braku grzejnika, złego stanu instalacji elektrycznej, wykonano niezbędne naprawy drzwi ewakuacyjnych i przeciwpożarowych, a w protokołach kontroli, które zostały załączone do odwołania, potwierdzono sprawność: alarmu przeciwpożarowego, przeciwpożarowego wyłącznika prądu, awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego, gaśnic, instalacji elektrycznej, instalacji odgromowej oraz przewodów dymowych,
- placówka dysponuje systemem ochrony przeciwpożarowej, który działa prawidłowo i spełnia normy bezpieczeństwa, co wynika z badania pomiaru rezystencji złącza ochronnego ze stycznia 2023 r.
3.2. Skarżący zarzucili ponadto, że nie przeanalizowano przesłanek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zakazie użytkowania budynku, gdyż w toku kontroli nie zostały stwierdzone nieprawidłowości, które wymagałyby natychmiastowej interwencji organu nadzoru budowlanego, a budynek jest zdatny do użytkowania i zapewnia właściwą ochronę przeciwpożarową. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie ww. decyzji w części dotyczącej zakazu użytkowania parteru budynku oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
3.2. Dalej w wyroku II SA/Ol 716/23 przywołano, że w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
3.3. W replice z 4 września 2023 r. skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnioski zawarte w skardze. Podali, że w związku z utrzymaniem w mocy decyzji Wojewody przez Ministra Rodziny i Polityki Społecznej złożyli skargę na decyzję organu naczelnego do WSA w Warszawie. Zarzucili ponadto, że WMWINB nie poczynił własnych ustaleń, a jedynie odwołał się do ustaleń Wojewody z 12 stycznia 2023 r. Niesłusznie powołał się PINB na ustalenia Wojewody także w zakresie temperatury pomieszczeń stwierdzonych w toku kontroli przed 16 stycznia 2023 r., kiedy to w placówce miała miejsce awaria centralnego ogrzewania, a co spowodowało obniżenie temperatury. Po usunięciu awarii temperatura we wszystkich pokojach wynosiła co najmniej 20° C. Zauważyli, że organ błędnie określił skarżącą jako właścicielkę ww. budynku, podczas gdy zawarła ona umowę najmu tego budynku i jest organem założycielskim placówki, która była prowadzona przez skarżącego jako dyrektora domu opieki.
3.4. Na rozprawie przed sądem wojewódzkim 25 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżących złożył do akt protokół oględzin z 16 stycznia 2023 r. i dwa protokoły kontroli placówki przeprowadzone przez PPIS.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Olsztynie skargę uwzględnił uchylając decyzje organów obu instancji.
4.2. Zdaniem sądu pierwszej instancji można przyjąć, że PINB uznał, że przesłankami zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 2 uPb były naruszenia wyliczone w II. części szczegółowej punkt 3 protokołu pt. "Nieprawidłowości, które zostały stwierdzone", to jednak organ ten nie określił, jakie czynności ma wykonać adresat decyzji w celu usunięcia stwierdzonych naruszeń. Sąd wojewódzki zaznaczył, że wprawdzie wymieniono szereg nieprawidłowości, lecz brak jest oceny, czy wszystkie te uchybienia zagrażają życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. PINB nie wskazał również precyzyjnie w protokole z kontroli z 7 lutego 2023 r., kto jest adresatem obowiązków i zakazu, a także w ogóle nie określił terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. PINB nie zawarł również w protokole istotnych motywów rozstrzygnięcia sprawy. Naruszeń tych nie usunął WMWINB, mimo że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał m. in. na istnienie obowiązku określenia w decyzji wydawanej w omawianym trybie, zarówno terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, jak i wskazania adresata decyzji, a także wykazania podstawy faktycznej uzasadniającej nałożenie określonych precyzyjnie obowiązków. W ocenie tegoż sądu brak wyznaczenia terminu wykonania nakazów w sposób oczywisty naruszało art. 66 ust. 1 pkt 2 uPb i przesądzało o obowiązku uchylenia decyzji organów obu instancji.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł WMWINB – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości i wnosząc o: uchylenie w całości wymienionego wyroku; oddalenie skargi, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu według norm przepisanych. Na podstawie 176 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.; Ppsa) skarżący kasacyjnie organ oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy w niniejszej sprawie.
5.2. W oparciu o art. 174 pkt 2 Ppsa, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2, art. 66 ust. 2 uPb, poprzez błędne uznanie, że organy obu instancji nie wykazały w sposób wystarczający, że przedmiotowy budynek jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku podczas gdy z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż stan faktyczny sprawy był wyjątkowy, a sposób użytkowania budynku w sposób realny zagrażał życiu i zdrowiu podopiecznych placówki, co uzasadniało pilną interwencję organu i nałożenie na właściciela, w terminie natychmiastowym, zakazu użytkowania budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, które zostały określone precyzyjnie w protokole z kontroli oraz sentencji decyzji organu II instancji;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 3, 5, 6 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie przez sąd, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie uzasadniając decyzji w sposób wystarczający oraz nie wskazując w "sentencji" decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji jej adresata oraz terminu wykonania obowiązków, podczas gdy w/w elementy wynikają z protokołu zawierającego ustną decyzję i zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości, ponadto zakaz użytkowania w terminie natychmiastowym wynika wprost art. 66 ust. 2 uPb.
5.3. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że wbrew temu, co podnosi sąd pierwszej instancji, organ odwoławczy dokonał oceny i stwierdził, iż wymienione nieprawidłowości zagrażają zdrowiu i życiu ludzi. Rozważania, które z nieprawidłowości mogą zagrażać zdrowiu, które życiu lub mieniu nie są uzasadnione, w sytuacji gdy łącznie stwierdzono wystąpienie 11 nieprawidłowości, a które powodują, że obiekt nie może być w sposób bezpieczny użytkowany. Wystąpienie takich nieprawidłowości, jak np. nieszczelność pieca w kotłowni, niedrożne drogi ewakuacyjne, brak spełnienie wymagań przeciwpożarowych czy uszkodzone schody nie wymaga dodatkowej analizy czy wiedzy eksperckiej, aby stwierdzić, że zagrożenie istnieje, szczególnie jeżeli weźmie się pod uwagę funkcję budynku i stan zdrowia osób w nim przebywających. Dlatego w ocenie organu odwoławczego działanie organu I instancji było prawidłowe i skuteczne.
5.4. W odpowiedzi skarżących, działających przez profesjonalnego pełnomocnika, na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie od WMWINB na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W ocenie skarżących, wbrew twierdzeniom WMWINB z materiału dowodowego jednoznacznie nie wynika, że stan faktyczny sprawy był wyjątkowy (organ nie wskazuje co rozumie pod pojęciem "wyjątkowy" - niezbędne również w tym zakresie byłoby uzasadnienie), a sposób użytkowania budynku w sposób realny zagrażał zdrowiu i życiu podopiecznych placówki opieki, co uzasadniało pilną interwencję organu i nałożenie zakazu użytkowania budynku. Jeżeli PINB uznał, że zachodzą przesłanki przewidziane przez ustawodawcę tj. z art. 66 ust. 1 pkt 2 i 66 ust. 2 uPb to powinien odpowiednio w tym zakresie wskazać na nieprawidłowości zagrażające zdrowiu i życiu oraz podać w jaki sposób stanowią one zagrożenie określone w tym przepisie. Decyzja ustna, która jest wiążąca, nie zawierała wskazania ani czynności, które powinny być usunięte, ani terminu ich usunięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przesłanek nieważności nie dostrzeżono, przeto Sąd Naczelny związany jest podstawami kasacyjnymi, a wobec skutecznego zrzeczenia się rozprawy, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Zgodnie z art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale i gdy zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W ocenie Sądu Naczelnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
6.3. Okolicznością, która pozostała poza uwagą sądu a quo było to, że w realiach przedmiotowej sprawy obok decyzji ustnej wydanej przez PINB 7 lutego 2023 r., w tej samej dacie PINB wydał decyzję Nr 7/2023, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 uPb w zw. z art. 104 K.p.a., a na jej mocy orzekł o: zakazie użytkowania obiektu budowlanego nr ewid. bud. [...]; 1 położonego na działce o nr ewid. [...], obr. [...], Miasto [...], Prywatny Dom Opieki [...] w O. ul. [...]; nakazie usunięcia wszystkich uwag i wykonania wszystkich zaleceń zawartych w stanowisku KMPSP w O. z dnia 8.10.2020 r. w terminie 12 miesięcy od dnia doręczenia tej decyzji; nakazie wykonania w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia tej decyzji przeprowadzenie kontroli bezpiecznego użytkowania obiektu oraz przekazania go do PINB (określając jego elementy), ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego całego obiektu budowlanego. W wyroku nie przywołano ponadto, że odrębną decyzją WMINB znak P.7721.56.2023 15KK, z 16 maja 2023 r. (zatem w tej samej dacie, co kontrolowana zaskarżona decyzja tegoż organu), organ odwoławczy uchylił w/w decyzję PINB Nr 2/2023.
6.4. Trafnie sąd pierwszej instancji – w ocenie Sądu Naczelnego – analizując reguły wydawania decyzji podejmowanej na podstawie przepisów art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uPb, a na taką podstawę prawną wskazano w ustnej decyzji nakazowej organu powiatowego – stwierdził, że powinna ona wskazywać adresata takiego nakazu, nadto określać czynności, prace lub roboty budowlane, które ów adresat jest zobowiązany wykonać i termin ich wykonania. Słusznie wskazano w motywach zaskarżonego wyroku, że decyzja organu I instancji pominęła niektóre z tych elementów. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że ujęta w protokole kontroli PINB z 7 lutego 2023 r. decyzja nie wskazuje precyzyjnie adresata decyzji, ponadto w ogóle nie określa terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a co za tym idzie narusza przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 uPb, dodatkowo wytykając uchybienia przepisom art. 107 § 1 pkt 3,5,6 i § 3 K.p.a. Sąd a quo trafnie wskazał ponadto, że tych uchybień, których dopuścił się organ I instancji wydając decyzję ustną, nie usunął organ odwoławczy, skoro utrzymał taką decyzję organu I instancji w mocy.
6.5. Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej – zdaniem Sądu Naczelnego w tym składzie i w realiach tej sprawy – nie podważa zasadniczo legalności zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie organ eksponując konieczność wydania decyzji o zakazie użytkowania budynku wykorzystywanego przez skarżącą na cele działania [...] w O., motywuje to potrzebą przeciwdziałania zagrożeniu dla życia i zdrowia ludzi, w tym aspekcie formułuje oznaczone osądy, także gdy idzie o wykładnię prawa materialnego, zgłasza obawy, iż zaskarżony wyrok narażać ma organy nadzoru budowlanego na odpowiedzialność cywilną i sankcjonuje legalność użytkowania budynku. Rzecz w tym, że ta argumentacja, tak silnie podkreślająca celowość i konieczność szybkiej reakcji organu nadzoru budowlanego, niewątpliwie zasługująca na afirmację aksjologiczną także przez sąd administracyjny, nie może zarazem a priori stanowić usprawiedliwienia dla naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Rolą organu nadzoru budowlanego jest wszak nie tylko sprawnie rozstrzygać sprawy administracyjne, ale także działać zgodnie z przepisami prawa, wymaga tego nie tylko przepis art. 6 K.p.a., ale także konstytucyjna zasada legalizmu działania (art. 7 Konstytucji RP).
6.6. Organ odwoławczy w skardze kasacyjnej nietrafnie zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 1 pkt 3, 5, 6, i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie przez sąd, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie uzasadniając decyzji w sposób wystarczający oraz nie wskazując w "sentencji" decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji jej adresata oraz terminu wykonania obowiązków, podczas gdy w/w elementy wynikać mają z protokołu zawierającego ustną decyzję i zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości.
Po pierwsze, oczywiście błędne jest posłużenie się przez organ odwoławczy określeniem "sentencja" na oznaczenie składnika decyzji administracyjnej. W przepisach K.p.a. brak takiego określenia, decyzja administracyjna nie posiada sentencji. Praktyka organów administracji publicznej by używać takiego określenia, zaczerpniętego prawdopodobnie z procedur sądowych, nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia.
Po drugie, organ odwoławczy rozpoznał odwołanie pochodzące od P.D., jak i K.K., utrzymując w mocy nakazową decyzję ustną PINB. WMINB nie dostrzega konsekwencji wynikającej z faktu, że decyzja nakazowa wydawana na podstawie art. 66 ust. 1 uPb winna być skierowana do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, skoro jest konsekwencją zaniechania obowiązków tych podmiotów, określonych w art. 61 uPb. Z tego względu decyzja nakazująca usunięcie nieprawidłowości w odniesieniu do obiektu budowlanego winna precyzyjnie określać jej adresata (zarazem stronę postępowania administracyjnego). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy traktował P.D. jako stronę postępowania, skoro rozpoznał odwołanie pochodzące m. in. od niego. Zarazem w motywach swej decyzji wskazywał, że P.D. miał działać jako pełnomocnik K.K. (s. 3 zaskarżonej decyzji). Nie jest więc tak, że decyzja I instancji zawierała precyzyjne określenie jej adresata (strony), nadto nie zawierała obligatoryjnego elementu decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 uPb – terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wątpliwości w tym względzie nie usunął organ odwoławczy, zwłaszcza wobec braku uwzględnienia, że K.K. prowadząca działalność w postaci placówki opieki nad osobami niepełnosprawnymi oraz w podeszłym wieku, była najemcą budynku, w którym taką działalność prowadzono, a P.D. był tam dyrektorem. Brak zatem w aktach jednoznacznych ustaleń, kto był adresatem decyzji nakazowej PINB, skoro nie wynika z akt sprawy, w jakim charakterze prawnym działał w sprawie P.D.. Tych wątpliwości nie usuwa stwierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że decyzja organu odwoławczego została doręczona "właścicielce" budynku K.K., co jest sprzeczne z oświadczeniem zawartym w skardze i w odpowiedzi na skargę, bowiem K.K. ma nie być właścicielką, a wyłącznie najemcą budynku, jak i "zarządcy – P.D.", choć w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego zarząd budynkiem, jako obiektem budowlanym w rozumieniu uPb przez P.D.. Nie jest także argumentem skutecznym, że decyzja ustna zawierała prawidłowe wskazanie adresata nakazu to, że K.K. "skutecznie złożyła odwołanie oraz skargę do WSA w Olsztynie".
6.7. Nie jest także skuteczne – w aspekcie wytknięcia przez sąd pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego poprzez brak określenia terminu na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym – to, że termin ten jako "niezwłoczny" sprecyzował w uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy. Taki argument wręcz potwierdza brak niezbędnego elementu ustnej decyzji PINB o nakazie usunięcia nieprawidłowości, to konieczny składnik rozstrzygnięcia decyzji wydawanej w trybie art. 61 ust. 1 uPb. W myśl przepisów prawa rozstrzygnięcie może być przedmiotem uzupełnienia w trybie art. 111 § 1a K.p.a., z tym, że właściwy jest w tym względzie "organ, który wydał decyzję", nie zaś organ odwoławczy. O tym, że PINB zorientował się w braku określenia terminu na usunięcie nieprawidłowości, świadczyć może treść kolejnej decyzji tego organu, wydanej na piśmie w tym samym dniu, co decyzja zawarta w protokole kontroli z 7 lutego 2023 r. W decyzji Nr 7/2023 organ powiatowy określił wszak termin na usunięcie nieprawidłowości w budynku, w którym prowadziła placówkę opieki skarżąca, na 12 miesięcy od dnia doręczenia tej decyzji. Ubocznie wypadnie także zauważyć, że decyzja PINB Nr 7/2023 zawierała określenie, z którego wynikał, że kierowana jest do "[...] [...]... Reprezentowane przez: P.D.". Pośrednio potwierdzać to może refleksję organu powiatowego odnośnie niedostatków wydanej w jego imieniu decyzji ustnej i potrzeby "poprawienia" rozstrzygnięcia i wskazania prawidłowego adresata nakazów, co uwypuklono w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
6.8. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., trafnie sąd pierwszej instancji wytknął organowi odwoławczemu, że włączeniu do materiału dowodowego sprawy pism, protokołów i decyzji różnych innych organów, nie towarzyszyła analiza faktów w ramach właściwości rzeczowej organu nadzoru budowlanego. W szczególności nie podważa skarga kasacyjnie chociażby tego stwierdzenia zawartego w zaskarżonym wyroku, że w ramach kontroli PINB nie stwierdzono naruszenia, gdy idzie o zapewnienie właściwej temperatury w pomieszczeniach placów skarżącej.
6.9. W konsekwencji nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 2 i art. 66 ust. 2 uPb, przy czym przyjdzie uznać, że sposób skonstruowania tego zarzutu kasacyjnego sprowadza się do imputowania sądowi pierwszej instancji niewłaściwego zastosowania tych przepisów. Wprawdzie sąd a quo w końcowej części swych wywodów zastrzegł się, że "odstąpił od oceny zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uPb" (s. 10 wyroku), to jednak wcześniejsze uwagi w zaskarżonym wyroku (s. 9 wyroku), jak i powołana podstawa (m. in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa) dowodzą, że co najmniej wypowiedziano się w wyroku II SA/Ol 716/23 odnośnie dopatrzenia się naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 2 uPb. Sąd Naczelny podziela to stanowisko, gdy idzie o brak określenia terminu usunięcia stwierdzonych naruszeń, czego wymaga w/w przepis. Gdy zaś idzie o zarzut naruszenia art. 66 ust. 2 uPb, to w zaskarżonym wyroku brak jest takiej wypowiedzi sądu pierwszej instancji, z której można by wyprowadzić skutecznie zarzut naruszenia cyt. przepisu. Z wytycznych zawartych w zaskarżonym wyroku wynika wszak, że sąd wojewódzki nie wykluczał takiego rozstrzygnięcia, po ponownym i zgodnym z prawem rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej.
7. Z wyłuszczonych przyczyn i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono, jak w sentencji wyroku. Odstąpienie od kosztów postępowania kasacyjnego nastąpiło na zasadzie art. 207 § 2 Ppsa.