II OSK 733/23

II OSK 733/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Lu 850/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-04-12
III OSK 733/23 - Postanowienie NSA z 2025-04-24
II SA/Wa 1944/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 1, art. 13 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 173 § 1, art. 179a, art. 183 § 2 pkt 5,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 5 ust. 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1-4, § 8, § 9 ust. 1-4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 850/21 w sprawie ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L.od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 850/21 w sprawie ze skargi R.G. i J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 14 września 2021 r. znak: SLP.41/2248/LI/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek B.B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. na rzecz R.G. i J.G. solidarnie kwotę: 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 850/21, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej H. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: spółka), uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 kwietnia 2022 r. oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w Lublinie (dalej: SKO) z dnia 14 września 2021 r. nr SKO/41/2248/LI/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Lublin (dalej: Prezydent) z 6 maja 2021 r. nr 307/21.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta Lublin decyzją z dnia 6 maja 2021 r. nr 307/21 ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny, budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze i garażami podziemnymi oraz budowie drogi wewnętrznej z miejscami parkingowymi na działce nr [...] położonej przy ul. K. w L.
Po rozpoznaniu odwołań R.G., J.G. oraz A.S. SKO utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Kolegium w uzasadnieniu zaznaczyło, że stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 roku, poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w ww. przepisie. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione, a przede wszystkim zasada tzw. dobrego sąsiedztwa. SKO, stosownie do § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej: rozporządzenie, wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W obszarze tym znalazła się śródmiejska zabudowa o zróżnicowanej funkcji. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji przyjęto na poziomie maksymalnym 81,6%. Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalony został na poziomie minimalnym w wysokości 10% powierzchni terenu inwestycji. W ocenie SKO prawidłowo wyznaczono również szerokość elewacji frontowej. Organ odwoławczy nie wniósł też uwag co do wyznaczenia w decyzji wysokości wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy. Wysokość elewacji budynków projektowanych od ul. K. nie powinna przekroczyć 208,3 m n.p.m. W celu zachowania istniejącego charakteru okolicznej zabudowy przyjęto dachy projektowanych obiektów o nachyleniu połaci od 19° do 35°, dopuszczono też dachy płaskie (o nachyleniu do 15°) dla nie więcej niż 50% powierzchni dachów. SKO wskazało, że teren posiada dostęp do drogi publicznej oraz do istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. W decyzji ustalono również konieczność zapewnienia na terenie inwestycji miejsc postojowych w ilości niezbędnej dla obsługi funkcji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję wnieśli R.G. i J.G.. Odpowiadając na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2022r. sygn. akt II SA/Lu 850/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zarówno decyzję SKO jak i decyzję Prezydenta.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka zarzucając wyrokowi Sądu I instancji naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt.1 u.p.z.p. w zw. z 5 ust.2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 - 4, § 8 i § 9 ust. 1-4 rozporządzenia poprzez uznanie , że ustalone cechy i parametry dla zamierzonej inwestycji nie kontynuują cech i parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym; 2) niewłaściwe zastosowanie § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 202r. sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania(Dz. U z 2022 r. poz. 1225), dalej: r.w.t., polegające na uznaniu, że na terenie objętym decyzją o warunkach zabudowy powinien być ustalony wymóg przeznaczenia 25% terenu na powierzchnię biologicznie czynną; 3) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c), art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności rozstrzygnięć organów obu instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję, pomimo że zebrany przez organ materiał dowodowy stanowi dokumentację wystarczającą do dokonania rzetelnych i prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych w zakresie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz poprzez wydanie zaskarżonego wyroku na wybiórczo przeanalizowanym materiale dowodowym; 4) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o niepełną analizę materiału dowodowego, co przyczyniło się do pochopnych stwierdzeń Sądu, co do niewyjaśnienia czy wręcz braku uzasadnienia stanowiska organu I instancji w zakresie ustalonych dopuszczalnych wskaźników przyszłej inwestycji budowlanej.
W wyniku autokontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę wskakując na wstępie, iż trafny jest zarzut nieważności postępowania, którego podstawą jest art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., polegający na pozbawieniu skarżącej możliwości obrony swoich praw. Trzeba przede wszystkim wskazać, że w postępowaniu administracyjnym na podstawie pełnomocnictwa z dnia 25 września 2020 r. w imieniu skarżącej występował pełnomocnik, któremu doręczono zarówno decyzję Prezydenta, jak i decyzję SKO. Według złożonego przez kolejnego pełnomocnika w dniu 8 czerwca 2022 r. pełnomocnictwa do reprezentowania spółki w postępowaniu przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego w dniu 22 stycznia 2021 r. dokonano zmiany siedziby skarżącej kasacyjnie z ul. S. nr [...] na ul. A. nr [...] lok. [...] L. Sąd wyjaśnił, że skoro pełnomocnictwo z dnia 25 września 2020r. nie obejmowało reprezentowania skarżącej przez sądem administracyjnym, zawiadomienie o terminie rozprawy wysłano na adres widniejący w złożonym do akt Krajowym Rejestrze Sądowym według stanu na dzień 2 listopada 2020 r. Przesyłkę zaadresowano na H. Sp. z o. o z siedzibą w W. [...]. Wobec błędnego oznaczenia adresata przesyłki należało przyjąć, że zawiadomienie o terminie rozprawy przed Wojewódzki Sądem Administracyjnym nie zostało prawidłowo doręczone skarżącej kasacyjnie spółce, tym samym pozbawiając ją możności udziału w rozprawie. Z powołanego powodu uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 kwietnia 2022 r. było zatem uzasadnione.
Brak było natomiast w ocenie Sądu wojewódzkiego przesłanek do zmiany dotychczasowej argumentacji przemawiającej za oddaleniem skargi, o co wnosiła skarżąca kasacyjnie. Przekonujący jest argumentacja co do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Powyższa norma ustala zasadę dobrego sąsiedztwa i pozwala na ocenę wniosku inwestora poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej jednoznacznie oceniającej dopuszczalność potencjalnej inwestycji. Chodzi o zagwarantowanie ładu przestrzennego. Wspomniana zasada wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznymi architektonicznym. W omawianej sprawie Sąd I instancji podniósł, iż ustalenia czy rzeczywiście planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji zastanej już zabudowy istotne znaczenie ma analiza urbanistyczna przeprowadzana zgodnie z przepisami rozporządzenia. Sporządzona analiza daje wystarczająca podstawę do wniosku, że planowana inwestycja nie narusza zastanego ładu przestrzennego otoczenia. Nieusprawiedliwione analizą pozostają natomiast ustalenia dotyczące cech i parametrów o charakterze urbanistycznym oraz architektonicznym. Część tekstowa analizy została sporządzona fragmentarycznie. Z treści analizy tekstowej nie wynikają w ogóle parametry występujące w obszarze analizowanym dotyczące linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu. Tymczasem wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją, czy nie. Sąd zaznaczył, że sporządzający analizę co do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie zastosował się do wymogów o jakich mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Wątpliwości budzi ustalenia tego wskaźnika na niemal maksymalnym poziomie 81,6 %. Zarówno w analizie urbanistycznej jak i w uzasadnieniu decyzji należało wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy na danym obszarze prawidłowości architektoniczne, które przemawiając za przyjęciem takich, a nie innych wskaźników. Tak wysoki wskaźnik zabudowy usprawiedliwiono jedynie zamiarem inwestora. Organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora co do rodzaju inwestycji, natomiast nie jest bezwzględnie związany poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. W analizie nie zamieszczono jednak żadnej informacji, czy przy tak rozkładających się powierzchniach zabudowy, jakie zostały wskazane w tabelce w wykonanej analizie, zabudowy zabudowa działki o powierzchni 5026 m2 w 81,6% nadal będzie gwarantowała zachowanie ładu przestrzennego. Ponadto organ w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska, co do ustalenia w decyzji powierzchni biologicznie czynnej projektowanej zabudowy w wymiarze 10%. Podobne uwagi można odnieść także do wskaźnika dotyczącego szerokości elewacji frontowej. Także ustalenie wysokości budynków zgodnie z wnioskiem inwestora wymagało szczegółowego uzasadnienia zarówno w analizie, jak i w decyzjach organów orzekających, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skargę kasacyjną wniosła H. sp. z o.o. z siedzibą w L. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a naruszenie przepisów:
I. prawa materialnego tj.
1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1-4, § 8, § 9 ust. 1-4 rozporządzenia oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Powyższe naruszenie Sądu I instancji przejawia się poprzez: (i) wadliwe uznanie przez Sąd, że dla zamierzonej inwestycji ustalone zostały przez organ I instancji cechy i parametry, które nie kontynuują cech i parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym, w sytuacji, gdy analiza architektoniczno - urbanistyczna, w tym ilość i uwarunkowania urbanistyczne i architektoniczne nieruchomości budynkowych objętych tą analizą wskazują na prawidłowe określenie cech i parametrów dla nowej inwestycji; (ii) błędne uznanie przez Sąd, że przyjęte przez organ I instancji parametry zabudowy zostały ustalone w sposób wadliwy, gdyż nie są to średnie wartości występujące na obszarze analizowanym, a odstępstwo od tej reguły powinno być wyjątkiem, w sytuacji gdy parametry dla przedmiotowej inwestycji nie zostały ustalone do wartości najwyższych występujących na obszarze analizowanym, lecz mieszczą się w przedziale wartości poszczególnych wskaźników, a żaden z parametrów, nowej inwestycji nie jest mniejszy od najniższego ani większy od najwyższego ze wskazanych parametrów istniejącej już zabudowy; (iii) błędne uznanie przez Sąd, że organ dokonując odstępstwa od ogólnej zasady ustalania średnich parametrów zabudowy nie uzasadnił powyższego odstępstwa w sytuacji, gdy w załączniku nr.2 do decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji wyczerpująco i przekonywująco uzasadnił przyjęte parametry w odniesieniu do przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej jak również mając na względzie wcześniej wydane decyzje o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki (opisane w pkt I analizy urbanistyczno-architektonicznej);
2) pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie argumentacji dotyczącej naruszenia § 39 r.w.t. w sytuacji gdy Sąd I instancji w poprzednio wydanym wyroku z dnia 12 kwietnia 2022 r. uznał, że na terenie objętym decyzją o warunkach zabudowy powinien być ustalony wymóg przeznaczenia 25% terenu na powierzchnię biologicznie czynną zaś decyzją o warunkach zabudowy współczynnik ten określono na 10%. Całkowite pominięcie w uzasadnieniu obecnie zaskarżonego wyroku błędnego wskazania ww. parametru przez ten sam Sąd w poprzednim orzeczeniu, ukazuje wybiórcze potraktowanie użytej przez Sąd I instancji argumentacji z zamiarem dostosowania nowego uzasadnienia wyroku do z góry ustalonej tezy. Brak rozważań Sądu w tym zakresie świadczy z jednej strony o wzięciu przez Sąd pod uwagę, przy ponownym orzekaniu, poprzednio sformułowanego zarzutu kasacyjnego skarżącej, z drugiej zaś oznacza tendencyjne podejście Sądu do stanowiska skarżącej kasacyjnie in extenso;
II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 179a w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2022 r. skargi R. i J.G. bez uprzedniego umożliwienia inwestorowi przedstawienia pisemnego, merytorycznego stanowiska w sprawie rozpatrywanej przez sąd skargi, co stanowiło o pozbawieniu skarżącej kasacyjnie możliwości pełnej obrony jej praw w tym postępowaniu. Odmowa Sądu I instancji w zakresie możliwości pisemnego wypowiedzenia się co do zarzutów skargi doprowadziła do naruszenia fundamentalnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego: równości stron i uczestników postępowania oraz kontradyktoryjności;
2) art. 179a w zw. z art. 13 § 1 i art. 173 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekając w trybie art. 179a p.p.s.a., w związku z wystąpieniem przesłanki nieważności postępowania, był uprawniony nie tylko do rozpoznania złożonej przez skarżących p. G. skargi ale również wniesionej przez inwestora skargi kasacyjnej;
3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności rozstrzygnięć organów obu instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję, pomimo że zebrany przez organ materiał dowodowy, w szczególności przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak również wskazane w pkt I. załącznika do decyzji o warunkach zabudowy inne decyzje, którymi ustalono warunki zabudowy przedmiotowej działki ew. nr [...] czy wreszcie zalecenia konserwatorskie z dnia 5 stycznia 2022 r. wydane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków (znak: MKZ-IN-I.4120.699.2020), stanowią dokumentację wystarczającą do dokonania rzetelnych i prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych w zakresie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, biorąc pod uwagę to, że organ I instancji zgromadził dowody z dokumentów, zweryfikował obszar objęty analizą na podstawie m.in. aktów administracyjnych wcześniej wydawanych dla tego terenu (choć różnych inwestorów) oraz wyników stanu zastanego w terenie, a następnie sporządził analizę urbanistyczno-architektoniczną, na postawie której ustalił poszczególne wskaźniki, w szczególności współczynnik powierzchni biologicznie czynnej, współczynnik intensywności zabudowy, wysokości elewacji i samych budynków, wysokości górnej kalenicy, których wartości mieszczą się w przedziale wartości dla poszczególnych dopuszczalnych parametrów, a zarazem mających charakter bezwzględny, a nie dowolny, wbrew twierdzeniom przyjętym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;
4) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwe oparcie zaskarżonego wyroku na wybiórczo przeanalizowanym materiale dowodowym, nie uwzględniającym w szczególności innych decyzji dotyczących warunków zabudowy wydanych dla działki ew. nr [...], jak też zaleceń konserwatorskich z dnia 5 stycznia 2022 r. wydanych przez Miejskiego Konserwatora Zabytków (znak: MKZ-IN- 1.4120.699.2020), co gdyby zostało przez Sąd wzięte pod uwagę, spowodowałoby oddalenie skargi a nie jej uwzględnienie. Sąd I instancji w orzeczeniu z dnia 12 kwietnia 2022 r. rozpatrując zarzuty skargi, wziął pod uwagę dokument prywatny - opinię urbanistyczną autorstwa dr. Małgorzaty Strzyż, TUP oddział Kielce (która nie posiada uprawnień do projektowania i wobec której skarżąca kasacyjnie wystąpiła z wnioskiem z dnia 15 listopada 2022 r. (w załączeniu) o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w trybie art. 275 oraz art. 282 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce), przedłożoną przez skarżących. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskutek zastosowania art. 179a p.p.s.a. Sąd w zaskarżonym wyroku z dnia 27 września 2022 r. oparł się w istocie na tych samych argumentach wywiedzionych z ww. opinii urbanistycznej lecz nie sformułowanych w ramach zarzutów skargi. Oparcie się Sądu na tych samych argumentach było możliwe dzięki stronniczemu zastosowaniu art. 134 p.p.s.a. tj. poprzez formalny wybieg polegający na niezwiązaniu Sądu zarzutami skargi - wykroczenie poza . zakres zaskarżenia. Działanie to dodatkowo wskazuje na dobór argumentacji i uzasadnienia wyroku pod z góry przyjętą tezę o rzekomej wadliwości decyzji administracyjnych obu instancji;
5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez: wydanie orzeczenia w oparciu o niepełną analizę materiału dowodowego, co przyczyniło się do pochopnych stwierdzeń Sądu co do niewyjaśnienia czy wręcz braku uzasadnienia stanowiska organu I instancji w zakresie ustalonych dopuszczalnych wskaźników (parametrów architektonicznych i urbanistycznych) przyszłej inwestycji budowlane; sporządzenie uzasadnienia w sposób wybiórczy tj. dokonanie w istocie korekt w błędnej argumentacji wyroku WSA w Lublinie z 12 kwietnia 2022 r. poprzez usunięcie argumentów związanych z oczywiście błędnym wskazaniem współczynnika powierzchni biologicznie czynnej oraz niebudzących wątpliwości kwestii uzgodnień konserwatorskich, do których w istocie w niniejszej sprawie doszło, co Sąd pominął lub potraktował przy ponownym orzekaniu jako okoliczność nieistotną dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania sądowo administracyjnego, w tym kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.G. i J.G. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył także SKO wnosząc o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
W skardze kasacyjnej strona bezpodstawnie wywodzi, że doszło do ziszczenia się przesłanki nieważności postępowania polegającej na pozbawieniu jej możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), poprzez uniemożliwienie złożenia pisemnych wyjaśnień. Należy podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zachodzi jedynie wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (por. wyroki NSA: z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 2822/21; z dnia 9 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1423/19; z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2768/20). Stwierdzenie uchybienia kwalifikowanego w ramach podstawy nieważności nie wymaga wykazania związku pomiędzy tym uchybieniem, a wynikiem sprawy (wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., III FSK 4134/21).
W okolicznościach niniejszej sprawy jej rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji nastąpiło po uprzednim prawidłowym zawiadomieniu pełnomocnika skarżącej kasacyjnie o terminie rozprawy, w której pełnomocnik wziął udział osobiście i miał możliwość przedstawienia stanowiska w imieniu skarżącej kasacyjnie uczestniczki postępowania, zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do pozbawienia strony możności obrony swych praw w rozumieniu art. 182 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Nie znajduje uzasadnienia także kolejny zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania tj. art. 179 a w zw. z art. 13 § 1 p.p.s.a. i art. 173 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym art. 179 a p.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.
Z cytowanej treści art. 179a p.p.s.a. wynika zatem, że w wypadku, gdy zachodzi nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji, albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, to skarga ta nie jest przedstawiana Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, lecz zobowiązuje sąd pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonego wyroku i ponownego rozpoznania sprawy na tym samym posiedzeniu, gdzie na ponownie wydany wyrok nadal przysługuje skarga kasacyjna. W przedstawionym trybie postępowania, zwanym doktrynalnie autokontrolnym, nie dochodzi więc do rozpatrzenia pierwotnej skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, lecz do zachowania właściwości orzeczniczej przez sąd pierwszej instancji w postaci obowiązku uchylenia, zaskarżonego tą skargą wyroku oraz ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam instancyjnie sąd i na tym samym posiedzeniu, na którym sąd ten orzekł o uchyleniu uprzedniego wyroku. Zastosowanie autokontroli stanowi zatem obowiązek sądu wynikający z ustalenia zaistnienia jednej z dwóch ustawowo określonych przyczyn, od którego sąd nie może się uchylić. Omawiany tryb autokontrolny nie jest więc postępowaniem drugoinstancyjnym, lecz postępowaniem nadal toczącym się przed sądem pierwszej instancji, który w wyniku uchylenia uprzednio wydanego wyroku, ponownie rozpoznaje sprawę, jako sąd pierwszej instancji w sprawie ze skargi złożonej do tego sądu. Niezależnie bowiem od tego, czy przyczyną zastosowania tego trybu jest nieważność dotychczasowego postępowania pierwszoinstancyjnego, czy też oczywiście usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej, skutkiem prawnym zastosowania autokontroli nie jest jedynie ocena uprzedniego wyroku przez pryzmat zarzutów kasacyjnych, ale uchylenie tego wyroku i ponowne rozpatrywanie sprawy przez sąd pierwszej instancji w granicach wyznaczonych art. 134 p.p.s.a. - z uwzględnieniem zakresu zaskarżenia skargą kasacyjną. Istota bowiem art. 179a p.p.s.a. sprowadza się do umożliwienia sądowi pierwszej instancji wydania prawidłowego orzeczenia m.in. w sytuacji, gdy sąd ten po zapoznaniu się ze skargą kasacyjną oceni, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione.
Taka sytuacja miała też miejsce w niniejszej sprawie, gdzie Sąd I instancji badał zasadność zarzutów skargi kasacyjnej ale jedynie pod kątem podstaw do zastosowania trybu autokontroli, do czego na mocy art. 179a p.p.s.a. był uprawniony. Dopiero po stwierdzeniu, że zaistniał przesłanka nieważności postępowania uchylił zaskarżony wyrok i poddał zaskarżoną decyzję ponownej kontroli sądowej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, takie postępowanie sądu nie narusza wskazanych w zarzucie przepisów postępowania sądowego.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, nie zaś z tego powodu, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 635/16, LEX nr 2450637; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; wyrok NSA z dnia7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Z kolei zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym.
Odnosząc się natomiast do kwestii wadliwego, w ocenie skarżącej kasacyjnie, uznania przez Sąd pierwszej instancji, że doszło do uchybień w postępowaniu przez organami administracji, należy zauważyć, że realizacji wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W niniejszej sprawie zasadnie Sąd I instancji przyjął, że kluczowy dla sprawy w zakresie ustalenia warunków zabudowy dowód w postaci analizy urbanistycznej budzi szereg wątpliwości i zachodzi konieczność jego ponownego przeprowadzenia.
Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. polegający na wydaniu orzeczenia w oparciu o niepełną analizę materiału dowodowego, pominięcie niektórych dowodów, niezrozumienie przyjętych wartości urbanistycznych oraz przemilczenie błędnej argumentacji sądu w uchylonym wyroku. W tym miejscu należy zauważyć, że ze względu na zawartość normatywną przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego w gruncie rzeczy techniczny charakter odnoszący się do etapu po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego i wydaniu wyroku, za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, gdyż względy chronologiczne wskazują, że czynności te miały miejsce przed wydaniem wyroku, naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nastąpić może już po wydaniu wyroku - na etapie sporządzania jego pisemnego uzasadnienia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do sporządzenia uzasadnienia wyroku, co jest czynnością wtórną i następczą względem samego wyrokowania. Etap ten nie pozostaje w związku z prawidłowością skorzystania z kompetencji kontrolnych przez sąd administracyjny, a dotyczy jedynie czynności uzasadnienia z realizacji tej kompetencji orzeczniczej. To wyrokowania ma za przedmiot wykorzystanie kompetencji kontrolnych przypisanych sądowi administracyjnemu. Trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji, nie może być skutecznie kwestionowana z powołaniem się na art. 141 § 4 p.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4405/21; wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1577/19). Z tych względów łączenie tych dwóch różnych etapów procesu sądowej kontroli decyzji administracyjnej w ramach jednego zarzutu jawi się jako pozbawione uzasadnionych podstaw.
Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2, § 6 ust. 1 i 2 , § 7 ust. 1-4, § 8, § 9 ust. 1-4 rozporządzenia w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), należy stwierdzić, że nie zawierają one uzasadnionych podstaw. Podzielić należy przy tym stanowisko Sądu pierwszej instancji, że z części tekstowej analizy urbanistycznej w ogóle nie wynikają parametry występujące w obszarze analizowanym dotyczące zarówno linii zabudowy, jak i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Zasadne wątpliwości budzi również przyjęcie w decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy w wysokości (81,6%) zbliżonej do maksymalnej występującej w obszarze analizowanym (91,4%), bez jakiegokolwiek uzasadnienia względami urbanistycznymi w tym zakresie. Zwłaszcza, że tej wysokości współczynnik dotyczy tylko małych działek do 600 m2, a działka której dotyczy decyzja ma powierzchnię 5026 m2. Brak jest także uzasadnienia dla ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 10%, w sytuacji gdy analiza urbanistyczna nie zawiera w tym zakresie żadnego wyjaśnienia. Zgodzić się należy także ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że rezygnacja w decyzji z określenia szerokości elewacji frontowej projektowanej zabudowy stanowi naruszenie § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia (w uzasadnieniu błędnie wskazano § 2 pkt 5 rozporządzenia). Zasadne jest także twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że analiza urbanistyczna nie zawiera danych pozwalających na ustalenie wskaźnika wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, podając jedynie liczbę kondygnacji istniejącej zabudowy. Należy wskazać, że materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 611/11, LEX nr 1217444). Na podstawie niepełnych danych dotyczących istniejącej zabudowy, w decyzji ustalono ten parametr na poziomie 208,3 m n.p.m. dopuszczając jednocześnie wyniesienie ponad ten poziom ścian do wysokości ograniczonej płaszczyzną wyznaczoną przez wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenice, co oznacza jednocześnie możliwość przekroczenia przyjętego w decyzji wskaźnika. Należy zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10, LEX nr 1081838).
Z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.
W kwestii dotyczącej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy zauważyć, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie wskazał, że doszło do naruszenia powołanego przepisu, poprzez niezgodne z jego treścią ustalenie wielkości powierzchni biologicznie czynnej, a jedynie wskazał, że brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie, zatem nie mógł naruszyć powołanego przepisu w sposób wskazany w zarzucie kasacyjnym.
Sąd pierwszej instancji nie stwierdził także naruszeń w zakresie § 8 i § 9 ust. 1-4 rozporządzenia, zatem także i tych przepisów nie mógł naruszyć w sposób wskazany w zarzucie kasacyjnym.
Z kolei wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją, czy też nie. W związku z powyższym, mając na uwadze zakres okoliczności faktycznych, których nie wyjaśniono w postępowaniu przed organem I instancji, stwierdzić należy, że konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu I instancji i aby ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe i ponownie, w uwzględnieniem powyższych uwag, sporządzono analizę urbanistyczną. Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stoi na stanowisku, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tej decyzji z innymi organami, wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18, publ. CBOSA), co czyni zasadnym przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko o konieczności uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania podlegał oddaleniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania.