II OSK 731/06

II OSK 731/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Otylia Wierzbicka
Roman Hauser /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Łd 1131/05 - Wyrok WSA w Łodzi z 2006-02-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37ust. 1 pkt. 1
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Roman Hauser Sędziowie Andrzej Jurkiewicz (spr.) Otylia Wierzbicka Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 1131/05 w sprawie ze skargi J. W. J. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki sali zabaw oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1131/05 po rozpoznaniu skargi J.J. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki sali zabaw uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia 28 czerwca 1992 r. Nr [...] Prezydent Miasta Łodzi wstrzymał inwestorowi J. J. samowolnie prowadzone roboty budowlane związane z realizacją budynku sali zabaw zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. P. w Łodzi. Następnie decyzją z dnia 2 września 1992 r. Nr [...] wyraził zgodę na dokończenie wstrzymanej budowy . Na skutek odwołania wniesionego od powyższej decyzji sprawa była przedmiotem wielokrotnego rozpoznawania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego a także Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie . Następnie decyzją z dnia 20 października 1997 r. Nr [...] Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność decyzji z dnia 2 września 1992 r. wyrażającej zgodę na dokończenie robót budowlanych spornej sali . Ostatecznie decyzją z dnia 18 lipca 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzje Wojewody Łódzkiego z 20 października 1997 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 2 września 1992 r. zaś Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2003 r. sygn. akt IV S.A. 3275/02 uchylił tę decyzję . Konsekwencja tego wyroku było ponowne rozpoznanie sprawy zgody na dokończenie spornej budowy i podjecie ostatecznej decyzji z dnia 16 kwietnia 2004 r. przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 2 września 1992 r. zezwalającej na dokończenie wstrzymanej budowy sali zabaw (decyzja ta stała się ostateczną ).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzonej samowoli budowlanej związanej z budową sali zabaw zlokalizowanej na terenie nieruchomości przy ul. P. w Łodzi, decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowane (Dz. U. 38 poz. 229 ze zm.) nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu oraz zobowiązał J. J. do uporządkowania terenu po rozbiórce.
Inwestor złożył odwołanie od powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów Prawa budowlanego oraz ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) oraz kodeksu postępowania administracyjnego.
Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia obowiązku uporządkowania terenu po wykonaniu robót rozbiórkowych i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem nadzoru budowlanego jako bezprzedmiotowe, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił , iż organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie związane były wytycznymi co do dalszego toku postępowania zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie sygn. akt IV SA 3275/02, w którym Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd wskazał także, iż wszystkie działania organu powinny się opierać na przepisach obowiązujących w dacie budowy spornego obiektu, przy czym odnosi się to także do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe oraz fakt, iż sporna sala zabaw wzniesiona została w stanie surowym w 1992 r. rozstrzygnięcia organów administracyjnych zostały oparte o treść miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego "Stare Rokicie", zatwierdzonego uchwałą Nr W37/85 Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia 15 maja 1985 r. (Dz. Urz. RN Nr 7/85, poz. 86), ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr XVIII/80/87 Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź-Górna z dnia 28 października 1987 r. ( Dz. Urz. RN Nr 18/87, poz. 122). Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, funkcją wiodącą obszaru, w którym znajduje się ul. P., było budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Na terenie tym nie przewidywano wznoszenia zabudowy gospodarczej i garażowej, zaś jako dopuszczalną wskazano jedynie lokalizację nieuciążliwych zakładów usługowych i rzemieślniczych, wbudowanych w budynki mieszkalne. Z ustaleń planu, w części dotyczących wymagań ekologicznych, wynika także, że dla terenu spornej inwestycji wprowadzono zakaz prowadzenia działalności usługowej, mogącej powodować uciążliwe oddziaływanie na środowisko.
Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Dokonując zatem oceny zgodności samowolnie wzniesionego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ II instancji uznał, że ze względu na wówczas planowaną funkcję obiektu, tj. sali zabaw - z przeznaczeniem na urządzanie przyjęć okolicznościowych - pozostaje on w oczywistej sprzeczności z założeniami przedstawionego planu. Zatem, zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz w kontekście oświadczenia inwestora złożonego w dniu 15 czerwca 2005 r., iż nie zamierza zmienić przeznaczenia obiektu i dostosowywać go do wymogów obowiązującego w dacie popełnienia samowoli planu miejscowego, należało orzec o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu.
Józef Juszczak zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja ta narusza prawo tj. art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 49 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu skarżący powołał się na obowiązującą w prawie administracyjnym ogólną zasadę, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Zatem organ administracji, wydając decyzję, nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że uprawniają go do tego konkretne przepisy prawa, a tym samym nie może powoływać się na okoliczność, iż skarżący dokonał samowoli budowlanej skoro rozpoczął przebudowę budynku na podstawie otrzymanej i prawomocnej decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 2 września 1992 r. Ewentualne naruszenie prawa w tym zakresie nastąpiło z winy organów administracyjnych.
Skarżący podniósł, iż błędnie przyjęto, że naruszył miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego "Stare Rokicie, bowiem w jego ocenie , w przedmiotowej sprawie miejscowym aktem prawnym właściwym w tym zakresie jest Uchwała Nr LYII/491/93 Rady Miejskiej Łodzi z dnia 2 czerwca 1993 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego Nr 6, poz. 71), z której nie można wywieść wniosku o sprzeczności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym.
Ponadto Józef Juszczak wskazał, że w świetle obowiązującego rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 52, poz. 284 ze zm.), dobudowana sala zabaw nie może być zaliczona do uciążliwych zakładów usługowych, co potwierdził również Wydział Ochrony Środowiska pismem z dnia 9 kwietnia 1997 r.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi podtrzymał stanowisko oraz argumentację podnoszoną w toku dotychczasowego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając w/w skargę uznał , że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego w związku z czym na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), który to przepis stanowił podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji oraz przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77, 80 i art. 107 § 3 kpa , w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie wskazano , na przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ,który stanowi , iż ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania , wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem skargi . Zatem zdaniem Sądu I instancji oznacza to , że ani organ administracji ani sąd ponownie rozpoznający sprawę nie mogą formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z oceną zaprezentowaną w zapadłych wyrokach . W tej sprawie jak przypomniano sąd administracyjny orzekał dwukrotnie wyrokami z dnia 3 grudnia 2001 r. sygn. akt IVSA2090/00 oraz z dnia 20 sierpnia 2003 r. sygn. akt IV S.A. 3275/02 w których dokonał wykładni prawa materialnego oraz wyznaczył organom administracyjnym wskazówki co do dalszego postępowania . Natomiast przy ponownym rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy z naruszeniem w/w art. 153 cytowanej ustawy procesowej przeprowadzono przedmiotowe postępowanie uzasadniając tym samym przyjęcie w sprawie naruszenia prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz przepisów art. 7 , 77 i 80 kpa .
Zauważono w motywach zaskarżonego orzeczenia , iż przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przewidywał, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ administracji publicznej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Warunkiem dopuszczalności zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. było wykazanie przez organ administracji wystąpienia sytuacji wskazanych w pkt 1 lub 2 powołanego przepisu ze względu na ogólną zasadę obowiązującą w tej ustawie, która w razie nielegalnych działań budowlanych tylko w ostateczności przewidywała rozbiórkę budynku lub jego części. W przedmiotowej sprawie zaś zastosowanie przepisu art. 37 ust. 1 powołanej ustawy nastąpiło bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że rozbiórka samowolnie wybudowanej sali bankietowej została orzeczona przez organy administracji w związku z uznaniem, iż funkcja obiektu tj. jego przeznaczenie na urządzanie przyjęć okolicznościowych pozostaje w oczywistej sprzeczności z założeniami miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego "Stare Rokicie" , który na tym terenie dopuszcza jedynie lokalizację nieuciążliwych zakładów usługowych i rzemieślniczych wbudowanych w budynki mieszkalne. Powyższe nie znajduje jednak, w ocenie Sądu, żadnego potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w którym brak jest jakichkolwiek ustaleń na okoliczność uciążliwości oddziaływania spornego obiektu.
Sąd stwierdził również, że organy administracyjne były także zobligowane do dokonania wykładni treści obowiązującego w czasie dokonania przedmiotowej samowoli planu zagospodarowania przestrzennego i zawartych w nim definicji, na co wyraźnie wskazywał sąd administracyjny w powołanych wyrokach. Bez dokonania tego rodzaju wykładni nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.
Ponadto, brak dostatecznego wyjaśnienia, czy sala zabaw ostatecznie pozostaje w sprzeczności z zapisami planu, czy też jest uciążliwym zakładem usługowym, mogącym powodować uciążliwe oddziaływanie na środowisko stanowi, zdaniem Sądu naruszenie art. 7 i 77 kpa, bowiem organ administracji publicznej jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Dodatkowo, obowiązek przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie został na organy administracyjne nałożony wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego, którymi stosownie do przepisu art. 153 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , organ był związany. W wyroku z dnia 20 sierpnia 2003 roku w sprawie sygn. akt IV SA 3275/02, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wydanie decyzji z dnia 2 września 1992 roku, wyrażającej zgodę na dokończenie budowy sali zabaw, z powołaniem się na art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec ujawnienia ewidentnej samowoli budowlanej należało umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. i wszcząć z urzędu postępowanie w trybie art. 37 Prawa budowlanego. Wszczynając zaś postępowanie w oparciu o przepis art. 37 Prawa budowlanego organ powinien jednoznacznie wyjaśnić, czy oprócz tego, że przedmiotowy obiekt został wzniesiony bez pozwolenia na budowę, nie mają miejsca przesłanki określone w ustępie 1 pkt 1 lub 2 , albo nie zachodzą okoliczności, o których mowa w ustępie 2 tego przepisu. W przypadku potwierdzenia występowania powyższych przesłanek lub okoliczności, należy orzec rozbiórkę obiektu, w przypadku zaś ewentualnego ich wykluczenia, można podjąć dalsze postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu. W wyroku tym także wskazano organom orzekającym na koniczność dokonania interpretacji treści planu zagospodarowania przestrzennego, na użytek przedmiotowej sprawy w tym pojęć "wbudowany w bryłę budynku " , " wbudowanych w budynki mieszkalne " , pojęcie " nieuciążliwy zakład usługowy i rzemieślniczy "
Sąd stwierdził, że wprawdzie ustalony przez organy administracyjne fakt samowolnego wzniesienia spornego obiektu stanowi bez wątpienia o naruszeniu przez skarżącego przepisów prawa budowlanego jednak nie wyczerpuje dyspozycji przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1, który dla swojego zastosowania wymaga wykazania, że teren na którym obiekt został wzniesiony zgodnie z postanowieniami planu miejscowego nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została również wydana z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, gdyż okoliczności mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie zostały rozważone w uzasadnieniu tej decyzji.
Wydając przedmiotowy wyrok , Sąd podniósł, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ administracji winien przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy spełnione zostały wszystkie wymogi statuowane przepisem art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane, uzasadniające orzeczenie rozbiórki spornej sali zabaw, kierując się wyrażoną w przepisie art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ściśle stosując się do ocen prawnych zawartych w wymienionych wyrokach sądu administracyjnego.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane( Dz. U. Nr 38, poz.229 ze zm. ).
Powołując się na powyższe naruszenie prawa organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i utrzymanie w mocy decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2005 r. ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem.
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że bezzasadny jest zarzut jakoby organy rozstrzygające nie wykazały niezgodności obiektu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału wynika bowiem, że inwestor wybudował sporny budynek w 1992 r. Zatem badaniu legalności w aspekcie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. podlegał miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego "Stare Rokicie" zatwierdzony uchwałą Nr N//37/85 Dzielnicowej Rady Narodowej w Łodzi z dnia 15 maja 1985 r ze zmianami.
Zgodnie z ustaleniami w/w planu, funkcją wiodącą obszaru, na którym znajduje się sporny obiekt było budownictwo jednorodzinne. Według zasad realizacji wynikających z pozycji 1.5 planu, pkt 7) wynika, że na terenie tym nie przewiduje się wznoszenia zabudowy gospodarczej i garażowej, zaś w punkcie 10) ustalono, że dopuszczalna jest lokalizacja nieuciążliwych zakładów usługowych i rzemieślniczych wbudowanych w budynki mieszkalne.
Organ skarżący wskazał, że z zebranego w sprawie materiału ( protokoły z wizji lokalnych, szkice, mapy, etc), bezspornie wynika, że inwestor samowolnie dobudował budynek sali zabaw do istniejącego budynku mieszkalnego, jak również zmienił niektóre funkcje tego budynku i przystosował go do potrzeb dobudowanej sali zabaw.
Organ podkreślił, że pojęcie dobudowany nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem wbudowany. Dokonując zatem oceny zgodności samowolnie wzniesionego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało uznać, że ze względu na dobudowanie tego obiektu do już istniejącego, pozostaje on w oczywistej sprzeczności z założeniami wyżej przywołanego planu.
Tym samym, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, prawidłowo zastosowano w przedmiotowej sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2)naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to ,że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oparta została o zarzuty wskazane w art. 174 pkt. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd .Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego , który nie był zastosowany w sprawie czyni nieskuteczny zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania ( porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r poz. 11. ) .
Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej , natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na błędzie w subsumpcji , co wyraża się w tym , że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo , że ustalonego stanu faktycznego nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej .
Jednakże w okolicznościach tej sprawy nie można uznać , że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przedstawił błędną wykładnie i niewłaściwie zastosował w rozpoznawanej sprawie przepis prawa materialnego wskazany w skardze kasacyjnej .
Wnikliwa analiza rozstrzygnięcia tego Sądu z dnia 10 lutego 2006 r. wskazuje jednoznacznie , iż przyczyną uchylenia przez ten Sąd zaskarżonej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2005 r. jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji było w ramach sprawowanej kontroli ich legalności , przyjęcie naruszenia przez organy administracji art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym poprzez odstąpienie od przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w zakresie precyzyjnego odniesienia się do treści szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego " Stare Rokicie " zatwierdzonego uchwałą Nr V/37/85 Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia 15 maja 1985 r. wobec związania wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2003 r. sygn. akt IV S.A. 3275/02 i z dnia 3 grudnia 2001 r. sygn. akt IV SA2090/00 , które nakazywały bardzo precyzyjnie rozważyć i zinterpretować kluczowe dla sprawy pojęcia wskazanego wyżej prawa miejscowego . Odstąpienie od przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego i nie dokonanie niezbędnych ustaleń w efekcie doprowadziło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7 , 77 , 80 i 107 § 3 kpa . Natomiast nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy , w ocenie Sądu I instancji doprowadziło do uznania , iż zastosowanie przepis art. 37ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nastąpiło niewłaściwie .Stąd też podstawę prawną wyroku Sądu I instancji stanowił przepis art. 145 § 1pkt. lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik spraw jak i naruszenia prawa materialnego .
Mimo , że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ustalił , że odstąpiono od wiążących wytycznych zawartych we wcześniejszych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego co jest niesporne w tej sprawie a konsekwencją tego jest niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych dla prawidłowej oceny zastosowania przepisu nakładającego obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego to skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia prawa procesowego .
Natomiast jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego , jeżeli strona wnosząca skargę kasacyjną nie podnosi w niej zarzutu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 174 pkt. 2 ustawy procesowej ) , Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wówczas granicami skargi kasacyjnej i obligowany jest do uznania za wiążącą w sprawie ocenę okoliczności faktycznych sprawy dokonaną w zaskarżonym wyroku ( porównaj wyrok NSA z 30 września 2005 r. sygn. akt I FSK 133/05 publikowany w zborze LEX Nr 173149 ). Niewątpliwie oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania sądowego jest niezbędne w sytuacji , kiedy Sąd przyjął odmienny stan faktyczny , bądź uznał , że takiego stanu faktycznego prawidłowo nie ustalono w sprawie . Zakwestionowanie takiego ustalenia pozwala dopiero na postawienie kolejnego zarzutu odnoszącego się do niewłaściwego zastosowania lub błędnej wykładni przepisu prawa materialnego .
Zarzut naruszenia prawa materialnego w okolicznościach tej sprawy nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych ustaleń faktycznych przez Sąd I instancji . Poza tym wskazać należy , iż uzasadnienie skargi kasacyjnej w istocie zmierza do niedopuszczalnego uzupełnienia rozstrzygnięć wydanych w sprawie o rozważania , które zostały pominięte a powinny zostać tam zamieszczone , skoro organy orzekające były związane wcześniejszymi wyrokami Naczelnego Sądy Administracyjnego – co przecież przyznał sam organ w zaskarżonej decyzji .
Konkludując podkreślić należy , iż skoro w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie uczyniła zarzutu naruszenia prawa procesowego to tym samym ustalenia faktyczne Sądu I instancji o braku należytego wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy pozostają wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. To zaś powoduje , iż nie można skutecznie Sądowi I instancji zarzucić , iż wadliwie zastosował przepis art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. bądź też przedstawił wadliwą jego wykładnię skoro nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy w oparciu o szczegółowe rozwiązania prawa miejscowego , do czego zobowiązywały wcześniejsze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Tym samym wobec nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) należało ją oddalić .