II OSK 730/05

II OSK 730/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Anna Łuczaj /sprawozdawca/
Jerzy Bujko
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA 1232/03 - Wyrok WSA w Warszawie z 2004-11-15
Skarżony organ
Minister Kultury
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 145 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Anna Łuczaj (spr.), Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 1232/03 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wzniesienie budynku magazynowego w Przemyślu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Ministra Kultury na rzecz M. P. kwotę 395 (trzysta dziewięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 listopada 2004 roku, sygn. akt I SA 1232/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] maja 2003 roku w przedmiocie zezwolenia na wzniesienie budynku magazynowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2003 roku znak [...] Minister Kultury uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2002 roku znak: [...] w części II rozstrzygnięcia, zaś w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia 30 marca 2000 roku Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków zezwolił J. S. na realizację inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego na działce nr 2/9, w obrębie ]...[, położonej przy ulicy B. w P., w bezpośredniej bliskości budynku wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. Przedmiotowa decyzja nie została skierowana do M. i Ma P. – właścicieli w./w. budynku. M. i Ma. P. pismem z dnia 31 października 2000 roku wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wcześniej – pismem z dnia 12 października 2000 roku poinformowali, że w należącym do nich budynku nastąpiło pęknięcie ściany i żądali natychmiastowego wstrzymania prac inwestycyjnych, wyjaśnienia przyczyny pęknięcia ściany i usunięcia powstałych szkód.
Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 20 listopada 2000 roku wznowił postępowanie, a następnie wydał decyzję odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia 30 marca 2000 roku, zezwalającej J. S. na realizację przedmiotowej inwestycji. Organ administracji uznał, iż M. P. nie przysługuje przymiot strony, a tym samym nie przysługuje prawo do zaskarżenia decyzji.
Na skutek odwołania M. P. Minister Kultury decyzją z dnia 3 czerwca 2002 roku uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 października 2001 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ II instancji stanął na stanowisku, że M. P. przysługuje status strony w postępowaniu, o czym może świadczyć chociażby wznowienie postępowania i – nie rozstrzygając o merytorycznej trafności decyzji z dnia 30 marca 2000 roku - uznał jej uzasadnienie za wadliwe.
Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia 30 września 2002 roku, wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i 6 oraz art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 roku o ochronie dóbr kultury (t. j. Dz. U. z 1999 roku, Nr 98, poz. 1150), a także art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 § 2 w związku z art. 104 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 30 marca 2000 roku zezwalającej J. S. na wzniesienie budynku magazynowego / pkt 1 decyzji /oraz stwierdził, że decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 marca 2000 roku, o której mowa w pkt 1, została wydana z naruszeniem prawa / pkt 2 decyzji /.
W toku postępowania wznowieniowego organ administracji ustalił, iż zastrzeżenia skarżącego sprowadzają się do kwestionowania wysokości kalenicy nowego budynku, która jest wyższa o około 0,5 metra od wysokości tejże kalenicy określonej postanowieniem Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 października 1999 roku wydanym w trybie art. 106 k.p.a. Postanowienie to zostało doręczone M. P. Organ uznał, że podnoszona przez skarżącego różnica w wysokości kalenicy jest nieznaczna i z konserwatorskiego punktu widzenia dopuszczalna. W każdym razie nieznaczne podwyższenie kalenicy nowego budynku ponad obiekt zabytkowy nie powoduje, iż nowy budynek dominuje wizualnie. Wobec powyższego fakt nie brania przez M. P. udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia konserwatorskiego sprowadza się do nie doręczenia decyzji z dnia 30 marca 2000 roku i w żaden sposób nie wpływa na treść tej decyzji, a zatem w wyniku wznowionego postępowania nie może zapaść decyzja odmienna w treści od decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 marca 2000 roku. Okoliczność nie skierowania tejże decyzji do M. P. jest niewątpliwym naruszeniem jego praw jako strony postępowania i skutkuje stwierdzeniem, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Podsumowując organ administracji pierwszej instancji zauważył, że brak udziału skarżącego w całości postępowania w pierwszej instancji nie miał wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W oparciu o powyższe ustalenia organ na mocy art. 151 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji z dnia 30 marca 2000 roku przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa.
Od powyższej decyzji odwołał się M. P. podnosząc, iż zaskarżona decyzja zawiera uchybienia formalnoprawne, stoi w sprzeczności z postanowieniem z dnia 26 października 1999 roku uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla realizacji dwóch budynków magazynowych na działce nr 2/9 obręb [...] oraz decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 29 października 1999 roku w zakresie dotyczącym wysokości tej inwestycji. Skarżący powołał się również na fakt, iż zakres jego zgody na budowę inwestycji w granicy nie wychodził poza zakres opinii (postanowienia) z dnia 26 października 1999 roku.
Minister Kultury decyzją z dnia [...] maja 2003 roku uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2002 roku Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w części II rozstrzygnięcia, zaś w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Organ administracji II instancji stwierdził, że Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków bezzasadnie zastosował art. 151 § 2 k.p.a., gdyż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. Z tego względu argument strony, iż nie można w sprawie zastosować art. 146 § 2 k.p.a. w związku z tym, że z naruszeniem art. 7 k.p.a. nie rozważono słusznego interesu strony, uzasadniony jest tylko o tyle, że decyzja organu I instancji z dnia 30 marca 2000 roku nie jest jedyną jaka może zapaść w sprawie. Zezwolenie konserwatorskie, jako decyzja uznaniowa, nie jest decyzją, która nie może być zastąpiona inną w tej samej sprawie, lecz o innej treści. O osnowie decyzji decyduje bowiem dyskrecjonalna ocena organu konserwatorskiego.
Minister Kultury stwierdził również, że wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji błędnie powołał się na art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Właściwą podstawą prawną winien być art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przy czym jest to wadliwość nieistotna, nosząca znamiona oczywistej omyłki. Organ odwoławczy dodał, iż w postanowieniu z dnia 26 października 1999 roku - w zakresie dotyczącym wysokości przedmiotowej inwestycji - Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków nie sprecyzował, czy chodzi o wysokość mierzoną do kalenicy czy płaszczyzny stropu lub stropodachu. Dopiero w decyzji z dnia 30 września 2002 roku dokonał uściślenia, że chodzi o wysokość nowo wybudowanego budynku mierzoną do kalenicy. Ponieważ wysokości te nie są tożsame to nie muszą się ze sobą pokrywać, jeżeli różnica nie jest istotna. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że różnica w wysokości kalenicy jest nieznaczna i z konserwatorskiego punktu widzenia dopuszczalna.
Rozpoznając zarzut, iż zgoda M. P. na budowę w granicy nie wychodziła poza zakres opinii Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków organ odwoławczy zauważył, iż kwestia ta powinna zostać wyjaśniona przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, bowiem nie należy do kompetencji organów ochrony zabytków. Podsumowując Minister Kultury uznał, iż decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 marca 2000 roku zawierała tylko wadę procesową uzasadniającą wznowienie postępowania, natomiast nie była wadliwa materialnie i nie narusza prawnie chronionego interesu M. P.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. P. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Kultury z dnia [...] maja 2003 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2002 roku zarzucając, iż takie rozstrzygniecie narusza zasadę określoną w art. 139 k.p.a. i uniemożliwia wystąpienie z roszczeniem o odszkodowanie. Skarżący zaznaczył, że gdyby wiedział o treści decyzji z dnia 30 marca 2000 roku, to nie wyraziłby zgody na taką budowlę zarówno ze względów estetycznych jak i technicznych. M. P. zarzucił, iż brak jego udziału w sprawie miał wpływ na merytoryczną treść decyzji, bowiem w postępowaniu o pozwolenie na budowę podnosiłby tą kwestę, dążąc do zgodności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; nadto ustalenie organu, że "różnica w wysokości nie jest istotna" jest gołosłowne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – będąc uprawnionym na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) do rozpoznania skargi wniesionej przed dniem 1 stycznia 2004 roku do Naczelnego Sądu Administracyjnego - uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na treść art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 roku o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.), zgodnie z którym bez zezwolenia organu ochrony zabytków nie wolno prowadzić robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek. Zatem, zdaniem Sądu, decyzja oparta na uznaniu organu zawsze może zostać zastąpiona inną decyzją w tej samej sprawie, lecz o innej treści. To organ bowiem decyduje o ostatecznej treści decyzji. Jeśli organ administracji wydaje decyzję administracyjną o charakterze uznaniowym, to musi działać w granicach uznania administracyjnego, co nie oznacza, że decyzja jest dowolna. Musi się ona opierać na podstawie prawnej i być właściwie uzasadniona. Jeżeli decyzja spełnia te kryteria, to nie można jej zarzucić braku legalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył także, że sąd administracyjny powołany jest tylko do oceny legalności decyzji, nie zaś do jej oceny i badania pod względem merytorycznym – szczególnie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym.
Sąd pierwszej instancji uznał, że ocena dotycząca wysokości kalenicy należy wyłącznie do Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i on też udziela lub odmawia wydania zezwolenia. Sąd nie może ingerować w jego uprawnienia, może tylko ocenić, czy działanie organu znajduje podstawę w przepisach prawa regulujących sposób załatwienia sprawy. Ponieważ działanie Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oparte było na przepisach prawa, dlatego brak jest podstaw do uchylenia wydanej decyzji oraz decyzji Ministra Kultury z dnia [...] września 2002 roku.
Odnosząc się do zarzutu, że zgoda skarżącego na budowę w granicy nie wykraczała poza zakres opinii Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestia ta winna być wyjaśniona przez organ do tego uprawniony, właściwy miejscowo i rzeczowo, tj. organ administracji architektoniczno-budowlanej.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2004 roku skarżący M. P. – reprezentowany przez adw. T. C. - zaskarżył powyższe orzeczenie w całości, zarzucając:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.":
a) naruszenie przepisu art. 33 § 1 i art. 91 p.p.s.a. polegające na pozbawieniu Ma. P. możliwości obrony swych praw z uwagi na nie zawiadomienie jej o terminie rozprawy;
b) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. polegające na tym, że Ma. P. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem II instancji, jak również nie otrzymała rozstrzygnięcia tego organu, co uniemożliwiło jej złożenie skargi;
c) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na naruszeniu przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu przez organ II instancji zakazu wydawania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (art. 139 k.p.a.);
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
a) naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. powołanych jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji Ministra Kultury, polegające na tym, że rozstrzygnięcie wydane w trybie postępowania wznowieniowego nie znajduje uzasadnienia w powołanych przepisach, a bezspornym jest, że decyzji w przedmiocie której M. P. składał wniosek o wznowienie nie otrzymał;
b) naruszenie powołanego jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji Ministra Kultury art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, powołana została inna podstawa prawna (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), podczas gdy organ I instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 § 2 k.p.a., a nadto w części uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną – organ II instancji nie orzekł co do istoty sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w wyniku postępowania wznowieniowego ostatecznie wydana została decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2002 roku i decyzja Ministra Kultury z dnia [...] maja 2003 roku, które to nie zostały doręczone M. P., pomimo że składała również wniosek o wznowienie postępowania. Ma. P. nie została także powiadomiona o terminie rozprawy przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.
Zgłaszając zarzut naruszenia przepisów działu II rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznych, jakim jest wznowienie postępowania określony jest precyzyjnie a ustawodawca nie pozostawił swobody organowi administracji. Oznacza to, że w wyniku postępowania wznowieniowego mogą zapaść rodzaje rozstrzygnięcia tylko takie, jakie przewidują w tym zakresie przepisy ( E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1994)".
Powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lipca 1994 roku (sygn. akt III ARN 26/94, OSNP 1995/11/127) oraz poglądy doktryny (B.Adamiak, J.Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, PWN Warszawa 1993, str. 213 - 225) strona podniosła, że zastosowanie przepisu art. 146 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu nie jest możliwe, gdyż o losie zaskarżonej decyzji orzec można dopiero po przeprowadzeniu ponownego postępowania co do istoty sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.
Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
( por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz,z Zakamycze 2005, s. 337 )
A zatem, aby Sąd I instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji oddalając skargę.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k. p. a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 k.p.a. Podstawą takiego postępowania jest zawsze zgodnie z art.149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyny wznowienia określone w art.145 § 1 k.p.a. i art. 145a nie wpłynęły na treść decyzji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k. p. a. mogą zapaść jedynie rodzaje rozstrzygnięć administracyjnych wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. A mianowicie, organ wydaje decyzję, w której: ( po pierwsze, odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a (art. 151 § 1 pkt 1 k. p. a.), ( po drugie, uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k. p. a.),
( po trzecie, ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji - w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 (art. 151 § 2 k. p. a.).
Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana.
W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym.
(J. Borkowski - Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 62 i 63). Stosownie do art. 28 k. p. a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 (publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". W niniejszej sprawie M. P. i M. P.– właściciele budynku wpisanego do rejestru zabytków, graniczącego ze sporną inwestycją - żądali wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. U podstaw zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) leży powinność zagwarantowania stronie przez organy administracji publicznej możliwości obrony praw i interesów w toczącym się postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że M. P./ a także Ma. P./ nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji z dnia 30 marca 2000 roku. Zważywszy zaś na przedmiot tego postępowania uznać należy, iż M. P. - będąc właścicielem sąsiedniej nieruchomości, wpisanej do rejestru zabytków - posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zgody Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na budowę budynku magazynowego na sąsiedniej nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształcił się pogląd, iż prawo własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być wznoszony obiekt budowlany jest źródłem interesu prawnego, co uzasadnia przyznanie właścicielowi tejże nieruchomości przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k. p. a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 1986, s. 199). Skoro zaś skarżący bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia z dnia 30 marca 2000 roku, to występowała w niniejszej sprawie przyczyna wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym stanie rzeczy organ właściwy w sprawach wznowienia postępowania miał obowiązek, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylenia dotychczasowej decyzji i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Wbrew temu obowiązkowi organ po raz kolejny przeprowadził postępowanie bez udziału skarżącego, ponownie naruszając art. 10 § 1 k. p. a. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 1988 roku, IV SA 540/88, odmowa uchylenia decyzji w postępowaniu o wznowienie postępowania może nastąpić tylko wówczas, gdy organ po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia. Odmowa uchylenia decyzji, orzeczona z powołaniem się na art. 146 § 2 k.p.a., wymaga przekonującego wykazania, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie jednak co do istoty sprawy we wznowionym postępowaniu z powołaniem się na art. 146 § 2 k.p.a. nie może nastąpić przy jednostronnej tylko ocenie sprawy. Zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, w każdej sprawie w toku postępowania organy orzekające podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwiają sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.). Jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu i w tym postępowaniu nie były rozważane również jej interesy, we wznowionym postępowaniu organ nie może zastosować art. 146 § 2 k.p.a. bez rozważenia słusznego interesu strony nie kolidującego z interesem społecznym. / por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 1988 roku, IV SA 540/88, ONSA 1988/2/90, por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 644 / W sytuacji zatem, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy istnieje dlatego, aby stwierdzić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo.
W niniejszej sprawie, mimo stwierdzenia przez organy obu instancji, że M. P. i Ma. P. - jako strona - nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 marca 2000 roku, odmówiono uchylenia tejże decyzji uznając, że "nie była wadliwa materialnie i nie narusza prawnie chronionego interesu M. P". Przypomnieć należy, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak i stosowania norm prawa materialnego. Oczywistym jest, że obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dotyczą także postępowania wznowieniowego.
W pismach, które wpływały do organów w toku postępowania wznowieniowego, skarżący podnosił liczne okoliczności, które nie zostały wyjaśnione zarówno przez organ I jak i II instancji, jak chociażby kwestia zeszpecenia otoczenia i niebezpieczeństwa uszkodzenia obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Organy obu instancji skupiły uwagę wyłącznie na zagadnieniu dotyczącym wysokości kalenicy nowego budynku. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na podstawę prawną wydanych decyzji. Organ II instancji powołał jako podstawę prawną decyzji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i jednocześnie przyjmując zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) uznał, iż nie zachodzi przesłanka do uchylenia decyzji ostatecznej, albowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. To zaś stwierdzenie stanowi powtórzenie treści art. 146 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi: "nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej".
W tej sytuacji należy uznać, iż Minister Kultury mimo, że w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków bezzasadnie zastosował art. 151 § 2 k.p.a., gdyż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., to w gruncie rzeczy ponownie zastosował przepis art. 146 § 2 k.p.a. Z powyższych względów nie można się zgodzić z Sądem pierwszej instancji co do prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak bowiem wyżej wskazano w przypadku stwierdzenia, że strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną, organ właściwy w sprawach wznowienia postępowania ma obowiązek uchylenia dotychczasowej decyzji i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych przyczyn należy uznać, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie narusza prawo, gdyż zaakceptował wadliwą decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej.
Nie można natomiast podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zasadne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, iż organ II instancji nie orzekł co do istoty sprawy w części uchylającej decyzję organu I instancji.
Jak już wyżej podkreślono, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego mogą zapaść rodzaje rozstrzygnięć administracyjnych wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że organ może co do jednej decyzji, dotyczącej tego samego przedmiotu sprawy i tych samych stron, odmówić uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i jednocześnie na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzić, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcia te wzajemne się wkluczają. Skargę kasacyjną wniósł w niniejszej sprawie M. P. Z tego względu zarzuty dotyczące Ma. P. nie mogą mieć decydującego znaczenia. Niezależnie jednak od powyższego, należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż Sąd pierwszej instancji winien rozważyć powiadomienie o terminie rozprawy Ma. P. – stosownie do art. 33 § 1 p.p.s.a. – jako, że wniosek o wznowienie postępowania złożył nie tylko M. P., ale M. P. Niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 139 k.p.a. Zarzut ten nie został też w żaden sposób uzasadniony. To zaś uniemożliwia Sądowi wypowiedzenie się co do tak postawionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać woli stron i zastępować strony wnoszącej skargę kasacyjną przez formułowanie zarzutów skargi i ich uzasadnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.