II OSK 73/13

II OSK 73/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-06-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-01-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Mariola Kowalska
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1201/11 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2012-08-30
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
art. 4 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1201/11 w sprawie ze skargi S. G. na uchwałę Rady Gminy Łańcut z dnia 29 marca 2006 r. nr XXXIV/263/06 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łańcut 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy Łańcut na rzecz S. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1201/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę S. G. na uchwałę Rady Gminy Łańcut z dnia 29 marca 2006 r. Nr XXXIV/263/06 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łańcut.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę Gminy Łańcut na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008, zwanej dalej "u.c.p.g." ).
Pismem z dnia 22 września 2011 r. S. G. wezwał Radę Gminy Łańcut do usunięcia naruszenia prawa dokonanego w/w uchwałą. Wskazał, że zawiera ona definicje pojęć, które stanowią powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących, zawartych w innych ustawach lub modyfikację istniejących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Rada Gminy przekroczyła swoje uprawnienia, o których mowa w art. 4 pkt 2 u.c.p.g., poprzez nałożenie w uchwale na właścicieli nieruchomości licznych obowiązków, które zostały uregulowane już w tej ustawie.
Wskazano, że ustawa ta nie upoważnia Rady Gminy do nałożenia zakazu spalania odpadów, o jakim mowa w § 8 pkt 1 uchwały zwłaszcza, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, dopuszcza niektóre rodzaje odpadów do wykorzystania, jako paliwo. Ponadto szczegółowe zakazy dotyczące gospodarki odpadami, w tym sposobu ich przechowywania nie znajdują oparcia w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i naruszają art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W dalszej kolejności stwierdzono, że Rada Gminy określając w § 11 uchwały normy produkcji odpadów dla gospodarstw domowych i innych podmiotów przekroczyła upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż norma ta zawiera jedynie upoważnienie dla rady gminy do określenia rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń zaś rada gminy obowiązana jest do uwzględniania, a nie do określania, średniej ilości odpadów możliwych do zużycia. Ponadto ani ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani żaden inny akt nie daje radzie gminy upoważnienia do nałożenia obowiązku wyposażenia nieruchomości w odrębne urządzenia do gromadzenia odpadów, gdy w tym samym budynku znajdują się lokale mieszkalne i lokale użytkowe.
W wezwaniu zwrócono uwagę, iż Rada Gminy nałożyła także na właścicieli zwierząt domowych szereg obowiązków dotyczących oznakowania zwierząt i gromadzenia danych osobowych ich właścicieli, przez co rażąco naruszyła art. 2, 7 i art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, a także art. 4 pkt 4 u.c.p.g.. Wskazano, że zobowiązanie obywateli do udostępniania swoich danych osobowych zgodnie z art. 51 Konstytucji może nastąpić jedynie na podstawie ustawy. Nałożenie takiego obowiązku w drodze aktu prawa miejscowego jest niezgodne z prawem.
Zaskarżona uchwała nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzenia deratyzacji na terenie ich nieruchomości, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 8 cyt. ustawy upoważnia radę gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowi deratyzacji i terminy jej przeprowadzenia. Wskazano także, że art. 4 pkt 3 u.c.p.g. nakłada na radę gminy obowiązek dostosowania regulaminu do gminnego planu gospodarki odpadami w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty uchwalenia tego planu. Rada Gminy Łańcut do dnia złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie dostosowała zaskarżonego regulaminu do Związkowego Planu Gospodarki Odpadami dla gmin Związku Komunalnego "Wisłok" aktualizacji na lata 2010-2013.
S. G. wskazał, że jego interes prawny w usunięciu w/w naruszeń polega na tym, że w oparciu o postanowienia przedmiotowej uchwały zawierającej regulamin, Wójt Gminy Łańcut nałożył na niego obowiązek podpisania umowy na wywóz odpadów komunalnych, a następnie wobec jego niewykonania złożył do Sądu Rejonowego w Łańcucie Wydział II Karny akt oskarżenia przeciwko S. G. i jego żonie za popełnienie wykroczenia.
Uchwałą z dnia 21 października 2011 r. Nr XIII/100/11 Rada Gminy Łańcut odmówiła uchylenia uchwały własnej Nr XXXIV/263/06. W ocenie Rady Gminy Łańcut S. G. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który zostałby naruszony uchwałą z dnia 29 marca 2006 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. G. zarzucił naruszenie § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, a także art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
W uzasadnieniu powtórzył szczegółowe zarzuty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Łańcut wniosła o jej oddalenie. Podniesiono, że sama przynależność mieszkańca do wspólnoty samorządowej nie jest źródłem interesu prawnego legitymującego do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skargę na tej podstawie może wnieść jedynie ten, komu przysługuje konkretne indywidualne uprawnienie lub obowiązek, wynikający z przepisów prawa materialnego i te jego uprawnienia lub obowiązki zostały naruszone konkretnym aktem organu gminy, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. W ocenie Rady Gminy S. G. nie udowodnił, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną. Organ podkreślił nadto, że wypełniając upoważnienie ustawowe, o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wprowadziła do uchwały wszystkie wymagane prawem elementy. Przytoczenie przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego pełni funkcję informacyjną, czyni ten akt bardziej czytelnym i jest uzasadnione potrzebami mieszkańców.
W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że zarzuty skargi, wskazujące na powtórzenie w § 4 pkt 1-22 Regulaminu definicji pojęć zwartych w ustawie dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektronicznym i elektrycznym oraz ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, nie mogą prowadzić do stwierdzenia jego nieważności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się wyraźnie na możliwość odwołania się w akcie prawa miejscowego do regulacji ustawowych. W tym zakresie przytoczenie definicji zawartej w ustawie służy uczynieniu aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym. W ocenie Sądu taką właśnie funkcję spełnia § 4 zaskarżonego Regulaminu.
Nie stanowi również istotnego naruszenia prawa stwierdzenie w tymże § 4 pkt 11 Regulaminu, że za chodnik uznaje się również wydzieloną część drogi położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, bowiem nie jest ono modyfikacją definicji zawartej w art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a jedynie wskazaniem dla odpowiedniego jej stosowania. Podobnie nie stanowi istotnego naruszenia prawa przykładowe wymienienie w § 4 pkt 5 Regulaminu odpadów ulegających biodegradacji, przy powołaniu definicji tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.
Zawarte zaś w rozdziale II "Wymagania w zakresie czystości i porządku na terenie nieruchomości" oraz regulacje zawarte w § 5 zaskarżonej uchwały stanowią wykonania wytycznych zawartych w art. 4 ust. 2 pkt 1 ppkt a) i b) wskazanej ustawy.
Nawiązując do zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ustalenie normatywów produkcji odpadów przez gospodarstwa domowe oraz inne podmioty, Sąd wskazał § 11 zaskarżonej uchwały takich normatywów nie wprowadza.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał, by podnoszone przez niego uchybienia naruszały jego interes prawny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. G., zarzucając mu:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 141 ust. 4 P.p.s.a. poprzez:
a) błędne ustalenie, że skarżący nie wykazał, by podnoszone przez niego uchybienia, a w szczególności uchybienie dotyczące wprowadzenia przez Radę Gminy obowiązku wyposażania nieruchomości w odrębne urządzenia do gromadzenia odpadów dla budynku mieszkalnego i dla potrzeb prowadzonej działalności, naruszały interes prawny skarżącego,
b) nie odniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do części zarzutów wskazanych przez skarżącego, będące konsekwencją błędnego ustalenia dokonanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skarżący nie wykazał, by podnoszone przez niego uchybienia, a w szczególności uchybienie dotyczące wprowadzenia przez Radę Gminy obowiązku wyposażania nieruchomości w odrębne urządzenia do gromadzenia odpadów dla budynku mieszkalnego i dla potrzeb prowadzonej działalności, naruszały interes prawny skarżącego, podczas gdy naruszenie przedmiotowego interesu prawnego zostało przez skarżącego wykazane,
c) nie wskazanie podstaw, którymi kierował się Sąd dokonując ustalenia braku wykazania naruszenia interesu prawnego, co nie pozwala na poznanie sposobu rozumowania i argumentacji Sądu.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2012 r. poz. 391) poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że zawarte w § 5 Rozdziału II uchwały w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Łańcut regulacje, nie stanowią przekroczenia ustawowej delegacji do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązków niewynikających z ustawy, w sytuacji, gdy z art. 64 ust. 3 Konstytucji wynika, iż własność może być ograniczana tylko w drodze ustawy.
W oparciu o powyższe zarzuty, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz art. 188 P.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi merytorycznie, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd nie wyjaśnił, na jakiej podstawie i w związku, z jakimi okolicznościami uznał, iż w odniesieniu do "pozostałych zarzutów" skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego. W ocenie S. G. negatywne następstwo w sferze prawnej skarżącego znajduje odbicie w nałożeniu na niego (m. in. na podstawie niezgodnego z prawem przepisu uchwały organu stanowiącego Gminy Łańcut) dodatkowego obowiązku posiadania na jednej nieruchomości odrębnych pojemników. Dalszą konsekwencją istnienia powyższego obowiązku było skierowanie przeciwko skarżącemu wniosku o jego ukaranie, co w rezultacie doprowadziło do jego skazania na karę grzywny.
Zwrócono uwagę, że przedmiotową uchwałą uregulowano szereg obowiązków skierowanych do właścicieli nieruchomości (w tym do skarżącego), których wprowadzenie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Obowiązki zawarte w § 5 pkt 9-13 uchwały Rady Gminy z dnia 29 marca 2006 r. w żadnej mierze nie mieszczą się w katalogu spraw wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i nie stanowi realizacji zawartych tam wytycznych, co nie zostało zauważone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Uchwałodawca nie może ustalać, regulować ponad to, do czego ustawa upoważnia rada gminy. Ustawodawca, bowiem wyliczając komponenty uchwały w sprawie przedmiotowego regulaminu nie posłużył się wyrażeniem "w szczególności", co należy rozumieć w ten sposób, iż wyliczenie zawarte w art. 4 ust. 2 ww. ustawy ma charakter zamknięty.
Powołując się na treść art. 64 ust. 3 Konstytucji, stwierdzono, że obciążanie właścicieli nieruchomości (w tym skarżącego) dodatkowymi obowiązkami bezsprzecznie stanowi nieuprawnioną i bezzasadną ingerencję w prawa własności właściciela danej nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Sąd pierwszej instancji rozpatrywał skargę S. G. na uchwałę Rady Gminy Łańcut z dnia 29 marca 2006 r. Nr XXXIV/263/06 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łańcut.
Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powtórzenia definicji pojęć zawartych w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008) – dalej "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" i w innych ustawach, zawarte w § 4 pkt 1-22 regulaminu, nie mogą prowadzić do stwierdzenia jego nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi, że zawarte § 5 zaskarżonej uchwały regulacje w zakresie gromadzenia nieczystości, zbierania odpadów, utrzymania budynków i urządzeń w stanie niestwarzającym zagrożenia dla otoczenia, w tym usuwania błota, śniegu, lodu, naruszają przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sąd nie uznał również zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ustalenie normatywów produkcji odpadów. Stwierdził, że § 11 zaskarżonej uchwały takich normatywów nie wprowadza, a jedynie określa rodzaj i minimalną pojemność urządzeń przeznaczonych do gromadzenia odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, warunki rozmieszczenia tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie, przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych oraz liczby osób korzystających z tych urządzeń, co jest zgodne z art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) przedmiotowej uchwały.
Skarga na uchwałę Nr XXXIV/263/06 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łańcut została złożona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej "u.s.g.". Zgodnie z art. 101 u.s.g.: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Uwzględnienie skargi wniesionej w trybie omawianego przepisu uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Zaznaczyć przy tym należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r, sygn. akt OSK 1437/2004, "Wokanda" 2005 r. Nr 7-8). Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07 (opubl. [w:] CBOSA), w którym Sąd przyjął, że: "tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia." Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (por. M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1994 r., z. 12, s. 64).
O tym, czy jednostka ma w sprawie ze skargi na podstawie 101 u.s.g. interes prawny, przesądzają przepisy prawa administracyjnego (ustrojowe, materialnoprawne, procesowe). Przepis tej gałęzi prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na jego podstawie organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma, więc jednostka, której prawo lub obowiązki publicznoprawne kształtuje zaskarżony akt. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia prawdopodobnego związku funkcjonalnego o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. uchwały organu powiatu) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, "Samorząd Terytorialny", 2003 r., Nr 10). W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że interes prawny musi być o charakterze osobistym, czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten powinien wynikać z określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (por. wyrok NSA z 23 maja 2002 r. sygn. IV SA 1486/2001, LexPolonica nr 356391).
Przepis § 11 pkt 6 zaskarżonej uchwały stanowi, że "w przypadku umiejscowienia lokali handlowych, gastronomicznych, zakładów rzemieślniczych, usługowych i produkcyjnych pod jednym numerem wspólnie % budynkiem mieszkalnym należy wyposażyć nieruchomość w odrębne urządzenia do gromadzenia odpadów dla budynku mieszkalnego i dla potrzeb prowadzonej działalności". Wynika z niego norma nakładająca, na właścicieli nieruchomości mieszkających i prowadzących działalność gospodarczą pod tym samym adresem, obowiązek wyposażenia nieruchomości w odrębne pojemniki na odpady.
Biorąc pod uwagę konieczność wykazania związku funkcjonalnego pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją osoby skarżącej, w celu ustalenia jej interesu prawnego, należy zgodzić się z argumentacją skargi odnośnie naruszenia interesu prawnego skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że obowiązek wynikający z postanowień § 11 pkt 6 zaskarżonej uchwały bezpośrednio dotyczy S. G., ponieważ w jednym miejscu na terenie Gminy Łańcut ma adres zamieszkania oraz adres prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Podkreślenia wymaga też okoliczność, że skarżący, w związku z niewywiązywaniem się z obowiązku wynikającego z § 11 pkt 6 przedmiotowej uchwały, wyrokiem Sądu Rejonowego w Łańcucie Wydział II Karny z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt II W 336/11, został skazany na karę grzywny.
Istotne w niniejszej sprawie jest zatem to, że konsekwencją przyjęcia przez Sąd niewykazania przez skarżącego naruszenia interesu prawnego było nieodniesienie się, jak to ujął Sąd pierwszej instancji do "pozostałych zarzutów skargi", w tym do zarzutu dotyczącego obowiązku wyposażania nieruchomości w odrębne urządzenia do gromadzenia odpadów.
Ponadto Sąd nie wyjaśnił, na jakiej podstawie i w związku, z jakimi okolicznościami uznał, że w odniesieniu do "pozostałych zarzutów" skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego. Stanowisko Sądu, co do prawidłowości ustaleń w przypadku pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ, jak i przez skarżącego oraz wyjaśnić, dlaczego argumenty jednej ze stron uważa za prawidłowe, a inne nie. Tak przeprowadzona ocena sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. s. 331-332). Natomiast w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek rozważań dotyczących podstaw dla przyjęcia, że skarżący nie wykazał, aby wskazane przez niego uchybienia naruszały jego interes prawny.
W świetle powyższych rozważań ma usprawiedliwione podstawy zarzut kasacji naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd nie odniósł się do zarzutów zawartych w skardze, pomijając obowiązek wynikający z tych przepisów, a ograniczając się wyłącznie do wykazania sensu largo braku naruszenia interesu prawnego skarżącego.
Zgodzić się należy z argumentacją skargi, że dokonanie przez Sąd pierwszej instancji prawidłowych ustaleń dotyczących wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego w zakresie uchybienia odnoszącego się do wprowadzenia przez Radę Gminy obowiązku wyposażania nieruchomości w odrębne urządzenia do gromadzenia odpadów dla budynku mieszkalnego i dla potrzeb prowadzonej działalności, pozwoliłoby na merytoryczne rozpatrzenie zarzutów podniesionych przez skarżącego. Mając na uwadze wyżej opisane okoliczności nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 ust. 4 P.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy chociażby z tego względu, że właściwe poczynienie ustaleń przez Sąd mogłoby doprowadzić do wyeliminowania z porządku prawnego, przepisu uchwały dotyczącego obowiązku posiadania odrębnych urządzeń.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, należy podzielić stanowisko i argumentację strony skarżącej odnośnie wadliwej wykładni norm art. 4 ust. 1 i 2 ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nałożono na radę gminy obowiązek uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Musi on regulować szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące kwestii wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy. Wymienione w nim elementy mają charakter wyczerpujący, a zatem nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Konieczność uszczegółowienia ogólnych regulacji ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy, organ gminy nie posiada. Wyliczając komponenty uchwały w sprawie przedmiotowego regulaminu ustawodawca nie posłużył się wyrażeniem "w szczególności", co oznacza, że wyliczenie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter zamknięty. Tym samym organy stanowiące gmin nie mogą określać w regulaminach czystości i porządku materii, które nie mieszczą się w zakresie upoważnienia.
Konstytucyjna zasada praworządności wymaga, żeby materia regulowana podstawowym aktem normatywnym, w tym aktem prawa miejscowego, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, czyli nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 170/10, LEX nr 597353).
Zgodnie z treścią postanowień § 5 pkt 9-13 uchwały Rady Gminy Łańcut z dnia 29 marca 2006 r.; "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez:
"9) usuwanie nawisów lodowych czy śnieżnych z budynków położonych przy trasach komunikacyjnych i chodnikach,
10) systematyczne obcinanie gałęzi drzew i krzewów zwisających nad chodnikiem lub innymi miejscami utrudniając bezpieczne przejście lub przejazd,
11) utrzymywanie budynków, ogrodzeń i innych urządzeń znajdujących się. na nieruchomości w odpowiednim stanie technicznym, nie stwarzającym zagrożenia dla otoczenia,
12) ułożenie materiałów budowlanych, drewna opałowego i innych koniecznych w gospodarstwie materiałów, maszyn czy urządzeń w wyznaczonych, odpowiednio zabezpieczonych miejscach,
13) usuwanie chwastów szpecących oraz powodujących degradacje, gruntów sąsiednich, przynajmniej jeden raz w roku w terminie przed końcem lipca;, utrzymywać nieruchomości niezabudowane w stanie wolnym od zachwaszczania."
Zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że przedmiotową uchwałą Rada Gminy Łańcut wprowadziła zasady i standardy utrzymania czystości i porządku na terenach nieruchomości, wykraczające poza delegację ustawową. Zwiększają one wymagania określone w art. 4 ust. 2 ustawy dotyczące obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości, (których obowiązki określone są już w art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Ustawodawca nie upoważnił bowiem rady gminy do określania własnego sposobu usuwania odpadów i zanieczyszczeń z nieruchomości, w których czynności te należy wykonywać.
Poza upoważnienie ustawowe wykraczają zatem obowiązki wymienione w § 5 pkt 9-13 zaskarżonej uchwały: usuwania nawisów lodowych czy śnieżnych, systematycznego obcinania gałęzi drzew i krzewów, utrzymywania budynków, ogrodzeń w odpowiednim stanie technicznym, układania materiałów budowlanych, maszyn i urządzeń w odpowiednio zabezpieczonych miejscach, usuwania chwastów szpecących. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela argumenty skargi, że regulacja ta ingeruje w prawo własności narzucając właścicielom określony sposób postępowania z przedmiotami stanowiącymi ich własność, co narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności (art. 21 ust. 1). Zaznaczyć trzeba, ze organy władzy publicznej maja prawo ingerowania w stosunki z zakresu prawa cywilnego tylko w sposób wyznaczony ustawą. Nałożenie na właścicieli nieruchomości jakichkolwiek obowiązków na podstawie uchwały organu stanowiącego gminy, stanowi niekonstytucyjną ingerencję w prawo własności.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Ponownie oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenę prawną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.