II OSK 729/23

II OSK 729/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ke 504/22 - Wyrok WSA w Kielcach z 2022-11-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 35 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 504/22 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 13 października 2021 r. znak: IR.I.7840.14.20.2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K.G. na rzecz P.S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 17 listopada 2022 r., II SA/Ke 504/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Kielcach w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 13 października 2021 r. znak: IR.I.7840.14.20.2021, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 13 kwietnia 2021 r. Wojewoda Świętokrzyski uchylił decyzję Prezydenta Miasta Kielce (organ I instancji) z 8 grudnia 2020 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K.G. (inwestor) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną, gazu i wentylacji mechanicznej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], obręb [...] przy ul. [...] w Kielcach. Analizując ponownie sprawę organ I instancji, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm., uPb) postanowieniem z 25 maja 2021 r. nałożył na inwestora obowiązek wyjaśnienia, czy jego zamiarem jest budowa muru oporowego, czy pochylni samochodowej. Wobec złożonych przez inwestora pismem z 15 czerwca 2021 r. wyjaśnień organ I instancji wydał decyzję z 30 lipca 2021 r. Nr 297/2021 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K.G. pozwolenia na budowę w/w budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i wewnętrznymi instalacjami.
2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Ke 504/22 kolejno wskazano, że rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym z odwołania Pauliny Szymkiewicz i P.S., Wojewoda utrzymał w mocy w w/w decyzję organu I instancji. Wskazał Wojewoda, że inwestor uzyskał decyzję ostateczną Prezydenta Miasta Kielce nr 432/2018 z 17 grudnia 2018 r. znak: RRM-II.6730.179. 2018.KZ r. o warunkach zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami indywidualnymi zlokalizowanymi w najniższej kondygnacji budynku oraz murem oporowym na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], obręb [...], przy ul. [...] w Kielcach w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami [...], przeniesioną decyzją nr 11/1/2019 z 18 lutego 2019 r. znak: RRM-II.6730.1.9.2019.KZ o warunkach zabudowy na rzecz K.G., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą G. W decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że teren inwestycji nie jest położony w obszarze objętym ochroną prawną ze względu na ochronę środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Omawiana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2019, poz. 1839: rozp. RM 2019), nie jest bezpośrednio związana z ochroną obszaru Natura 2000 i nie wynika z tej ochrony, a także potencjalnie znacząco nie oddziałuje na obszar Natura 2000, a więc nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z ustawią z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2021, poz. 247 ze zm., Uioś).
2.3. Jak ocenił dalej Wojewoda, z uzasadnienia decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że organ I instancji dokonał sprawdzenia projektu budowlanego z ww. decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i swoje ustalenia zawarł w uzasadnieniu decyzji. Projekt zagospodarowania terenu obejmuje swoim zakresem obszar wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji na załączniku nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 17 grudnia 2018 r. W budynku zaprojektowano: dach dwuspadowy z lukarnami, kalenicę równolegle w stosunku do frontu działki oraz drogi dojazdowej - ul. J. (dz. nr ewid. [...]) i garaż podziemny na 11 stanowisk. Po porównaniu paramentów i usytuowania budynku wynikających z projektu budowlanego z określonymi warunkami zabudowy Wojewoda uznał, że projekt ten jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz z wymaganiami ochrony środowiska.
2.4. W wyroku wskazano następnie, że wypełniając dyspozycje kolejnych punktów art. 35 ust. 1 uPb, Wojewoda stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Dalej wskazał, że projektowany budynek mieszkalny usytuowany został na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] w następujący sposób: ścianą południowo-wschodnią - frontową w odległości min. 3 m od granicy z sąsiednimi działkami nr [...], [...], [...]; ścianą północno-zachodnią, w odległości min. 4 m od granicy z sąsiednimi działkami nr [...], [...], [...]; ścianą południowo-zachodnią w odległości min. 4,62 m od granicy z sąsiednią działką nr [...]; ścianą północno-wschodnią, w odległości min. 4,02 m od granicy z sąsiednią działką nr [...]. Odległość budynku od granicy z działką nr ewid. [...] wynosi 4,62 m, zaś odległość od działki nr ewid. [...] wynosi 3 m, co jest zgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz. U. 2019, poz. 1065 ze zm., rozp. MI 2002).
W tych okolicznościach Wojewoda stwierdził brak podstaw do uchylenia kontrolowanej decyzji z 30 lipca 2021 r. o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji. W ocenie tegoż organu ustalenia Prezydenta Miasta Kielce są prawidłowe, a zarzuty odwołania nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dodał, że w podstawie prawnej decyzji I instancji zbędnie powołano art. 25 uPb, co jednak nie miało wpływu na sposób załatwienia sprawy.
3.1. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że skargę na powyższą decyzję Wojewody Świętokrzyskiego do WSA w Kielcach wniósł P.S., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 uPb poprzez błędne uznanie, że zatwierdzony przez organy projekt budowlany odpowiada wymogom określonym w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy;
2) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez niewyczerpujące rozważenie zebranego materiału dowodowego i niedostateczne wyjaśnienie, czy element planowanej inwestycji w postaci muru oporowego (nazywanego przez inwestora pochylnią) o wysokości ponad 2 m i długości 25 m jest zgodny z wydanymi wcześniej warunkami zabudowy, które przewidują mur jedynie do wysokości 2 m oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak zawarcie w niej pogłębionych rozważań dotyczących zarzutu niezgodności projektu budowlanego z warunkami zabudowy w zakresie muru oporowego, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.
3.2. Dalej w wyroku II SA/Ke 504/22 przywołano, że w odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
3.3. K.G. wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.
3.4. W piśmie procesowym z 14 listopada 2022 r., złożonym po zamknięciu rozprawy, skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów:
1) "Opinii w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bloku na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w Kielcach (...)" sporządzonej przez dr inż. J. S. - rzeczoznawcę budowlanego, eksperta NCBiR i geotechnika - na okoliczność legalności wydania zaskarżonej decyzji, jak również naruszeń jakich dopuścił się organ w toku postępowania administracyjnego oraz błędów dokonanych na etapie projektowania inwestycji;
2) zdjęć nachylenia terenu od strony nieruchomości skarżącego (zabudowanej) w kierunku nieruchomości, na której ma powstać blok mieszkalny, które obrazują aktualne ukształtowanie terenu.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Kielcach skargę uwzględnił.
4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy obu instancji nie dokonały sprawdzenia zakresu inwestycji wynikającego z wniosku i projektu budowlanego oraz planowanego zamierzenia określonego w decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem tegoż sądu porównanie zakresu zamierzenia inwestycyjnego określonego w projekcie budowlanym z treścią decyzji o zatwierdzeniu tego projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę pozwalało stwierdzić, że występuje niespójność projektu budowlanego z treścią udzielonego pozwolenia na budowę.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K.G. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.
5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm., Ppsa) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 86 § 1 oraz art. 87 § 2 Ppsa poprzez przywrócenie P.S. terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi z uwagi na uprawdopodobnienie braku winy w niezachowaniu terminu — problemy zdrowotne i rodzinne skarżącego - podczas gdy z wniosku o przywrócenie terminu wynika, że skarżący w tym czasie' świadczył pracę i przebywał w delegacji;
2) art. 58 § 1 pkt 3 Ppsa poprzez nieodrzucenie skargi P.S. mimo nieuzupełniania braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja Wojewody Świętokrzyskiego i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Kielce zostały wydane z naruszeniem art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a., tj. że organy administracyjne niedostatecznie wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności bazując wyłącznie na wyjaśnieniach pełnomocnika inwestora w zakresie zakresu zmierzenia inwestycyjnego określonego w projekcie budowlanym;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zarówno organ I jak i organ II instancji w sposób prawidłowy zastosowały art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb.
5.3. W skardze kasacyjnej zarzuca się ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022, poz. 503; Upzp) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że określenie w decyzji nr 432/2018 z 17 grudnia 2018 r. o warunkach zabudowy parametrów "muru oporowego" wiąże organ administracji architektoniczno-budowlanej w tym znaczeniu, że przedmiotem pozwolenia na budowę musi być objęty "mur oporowy" stanowiący odrębną budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 uPb, podczas gdy związanie decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że organ nie może wydać pozwolenia na budowę dla inwestycji, której warunki nie odpowiadałyby parametrom obiektów budowlanych ustalonym w tej decyzji;
2) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a uPb poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że odstąpienie od budowy budowli, na którą zezwalała decyzja nr 432/2018 z 17 grudnia 2018 r. o warunkach zabudowy parametrów, tj. "muru oporowego" o parametrach w niej określonych i udzielenie zezwolenia na budowę pozostałych obiektów budowlanych stanowi postępowanie wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;
3) art. 33 ust. 1 uPb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że objęcie nazwą zamierzenia budowlanego obiektu budowlanego ("muru oporowego"), który nie jest objęty projektem stanowi naruszenie prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy w kontekście art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa.
5.4. Skarżący kasacyjnie wnosi o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 Ppsa; ewentualnie o:
2) zmianę wyroku WSA w Kielcach z 17 listopada 2022 r. wydanego w sprawie II SA/Ke 504/22 w całości i oddalenie skargi P.S.;
3) ponadto wnosi o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
5.5. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zamierzeniem inwestycyjnym skarżącego nie była budowa "muru oporowego", jako oddzielnego obiektu budowlanego. Co prawda sporządzony przez projektanta T.C. projekt określał zamierzenie budowlane inwestora jako "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz murem oporowym, jak i wniosek o pozwolenie na budowę dotyczył budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz "murem oporowym", jednakże kwestia ta została wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego.
5.6. W odpowiedzi P.S. na skargę kasacyjną wniesiono o:
1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości,
2) zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego na rzecz P.S., w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
3) oddalenie wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zdaniem uczestnika postępowania twierdzenie inwestora, że pomimo uzyskania pozwolenia na budowę całej inwestycji, może jej częściowo nie zrealizować, poprzez niewybudowanie kwestionowanego muru oporowego, jest nielogiczne i sprzeczne z doświadczeniem życiowym.
5.7. Na wyznaczoną rozprawę nikt się nie stawił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie są zasadne.
6.2. W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie w złożonej skardze kasacyjnej wskazuje wprawdzie jako naruszone przepisy art. 86 § 1 oraz art. 87 § 1 Ppsa, a także art. 58 § 1 pkt 3 Ppsa, jednakże w żadnym razie nie miały one zastosowania. Postanowienie WSA w Kielcach z 31 marca 2022 r., II SA/Ke 950/21, przywracające P.S. termin do uzupełnienia braku formalnego skargi było przedmiotem zażalenie skarżącego , które zostało prawomocnie odrzucone postanowieniem NSA z 14 czerwca 2022 r. II OZ 357/22.
6.3. Co się tyczy zarzutów wskazujących na naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa, to przepisy powyższe mają charakter ogólny wskazując na oznaczone przesłanki uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, gdy sąd dopatrzy się naruszenia w określonym stopniu przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przywołane przepisy mają charakter wynikowy, to znaczy, że skuteczność zarzutu ich naruszenia jest uzależniona od skuteczności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, których – wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji – nie uchybiły organy, a które to uchybienia dostrzec miał wadliwie ten sąd. W dalszej kolejności strona winna przekonać Sąd Naczelny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ nie były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa będą musiały zostać uznane jako nie oparte na usprawiedliwionej podstawie.
6.4. Nie są usprawiedliwione powiązane z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa przepisy postępowania, a to art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.. Trafnie sąd pierwszej instancji wytknął organom administracji architektoniczno-budowlanej, że niedostatecznie wyjaśniły one kwestię budowy muru oporowego, czym naruszyły wskazane wyżej przepisy K.p.a. Sąd wojewódzki jednoznacznie i wyczerpująco wskazał niespójność w działaniach tych organów, a mianowicie, że zatwierdzony przez organ projekt budowlany obejmuje w ramach zamierzenia inwestycyjnego "mur oporowy", natomiast udzielone pozwolenie na budowę tego elementu zamierzenia budowlanego nie obejmuje.
6.5. Z powyższych względów nie jest także usprawiedliwiony powiązany w skardze kasacyjnej z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa zarzut naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb.
Uszczegóławiając, owa niespójność co do zakresu inwestycji wynika z tego, że projekt budowlany jasno wskazuje, że zaprojektowany został mur oporowy, który jest oddylatowany od ściany budynku mieszkalnego (k. 108 akt administracyjnych) – co pomija skarżący kasacyjnie i stanowi samodzielny obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Przyjmuje się bowiem, że mur oporowy to samodzielna budowla zaliczana do kategorii konstrukcji oporowych przenosząca napór zabezpieczonego obiektu lub gruntu na podłoże. Rola pochylni zjazdowej do garażu podziemnego jest jego funkcją dodatkową i nie sprawia, że przestaje on być budowlą wymagającą pozwolenia na budowę. Jednocześnie na s. 12 projektu wskazano, że cyt.: "Na terenie przedmiotowej działki zaprojektowano wewnętrzną komunikację (ciąg pieszo-jezdny), oraz miejsca postojowe dla 2 samochodów w tym jedno przystosowane dla osób niepełnosprawnych, chodnik oraz teren zielony. Zaprojektowano rampę zjazdową do garażu z murem oporowym (...)". Z kolei z rozstrzygnięcia organu I instancji wynika, że organ zatwierdził ww. projekt budowlany i udzielił inwestorowi cyt.: (...) "pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną, gazu i wentylacji mechanicznej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], obręb [...] przy ul. [...] w Kielcach". Taka niespójność projektu budowlanego z decyzją o jego zatwierdzeniu i udzieleniu pozwolenia na budowę niewątpliwie pozwalała uznać, że zarówno organ I jaki i II instancji w sposób nieprawidłowy zastosowały art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb.
6.6. Na uwzględnienie nie zasługują też zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp oraz art. 33 ust. 1 uPb, który Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na sposób ich sformułowania postanowił rozpoznać łącznie, albowiem pozostają ze sobą w ścisłym związku.
W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany jest związany decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowi o tym wprost art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany nie może kształtować zasadniczych warunków inwestycji odmiennie od ustalonych w warunkach zabudowy i związany jest przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że decyzja o warunkach zabudowy jest "promesą" pozwolenia na budowę. Organ wydający pozwolenie na budowę nie może zmieniać tak ustalonych warunków, ani ich weryfikować. W związku z tym na etapie wydawania pozwolenia na budowę nie można już podważać dokonanych decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustaleń (por. wyroki NSA: z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1254/17, czy z 20 czerwca 2017 r. II OSK 2639/15). To na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ bada uwarunkowania faktyczne i prawne terenu, analizuje spełnienie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, ocenia dopuszczalność powstania nowej zabudowy i jej oddziaływanie na dotychczasową zabudowę. Wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, w której zatwierdza się projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany, organy administracji architektoniczno-budowlanej oceniają zgodność przyjętych rozwiązań projektowych z decyzją o warunkach zabudowy. Mając zatem na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy, poprzedzająca wydanie pozwolenia na budowę będącego przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, to organy orzekające były nią związane. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem sądu I instancji, który jasno wskazał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ powinien sprawdzić zgodność projektu budowlanego m. in. z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Przypomnieć trzeba, że decyzją z 17 grudnia 2018 r., zmienioną decyzją z 18 lutego 2019 r. Prezydent Miasta Kielce ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W decyzji tej organ ustalił dla muru oporowego długość ok. 60 m i wysokość do 2 m. W świetle powyższego, niezależnie od tego co było zamiarem inwestora, to parametry muru oporowego z projektu budowlanego nie odpowiadają ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy, co już stwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu uprzednio wydanej decyzji z 13 kwietnia 2021 r.
6.7. Nie jest wreszcie zasadny zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 uPb, zgodnie z którym pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Taka treść tego przepisu oznacza, że nazwę zamierzenia budowalnego inwestor jest zobowiązany podać we wniosku o pozwolenie na budowę oraz na stronach tytułowych każdego z elementów projektu budowalnego. Nie może budzić wątpliwości, że nazwa zamierzenia budowalnego określa, czego dotyczy planowana inwestycja. Należy zwrócić uwagę, że projekt budowlany to istotna część decyzji, która determinuje kształt przyszłej inwestycji, co oznacza, że projekt musi być czytelny nie tylko dla inwestora i pozostałych stron postępowania, ale również dla organów orzekających w sprawie. Warto podkreślić, że wszystkie elementy projektu budowlanego i wniosku powinny być spójne w odniesieniu do zakresu zamierzenia budowlanego. Inwestor składając wniosek i dołączony do niego projekt budowlany żąda od organu wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego w kształcie i zakresie, który wynika z tych dokumentów.
W związku z powyższym rację miał sąd pierwszej instancji, który stwierdził, że organy obu instancji nie dokonały sprawdzenia zakresu inwestycji wynikającego z wniosku i projektu budowlanego oraz planowanego zamierzenia określonego w decyzji o warunkach zabudowy. Dokonanie oceny zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy wymaga od organu uprzedniego dokonania jednoznacznych ustaleń – w oparciu o dokumenty przedłożone przez inwestora – co do zakresu planowanej inwestycji. Jak wynika zaś z treści wniosku z 15 kwietnia 2020 r. inwestor wskazał nazwę planowanej inwestycji - budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem oraz murem oporowym (k-1 akt adm.). Również na stronie tytułowej projektu budowlanego wskazano, że planowana inwestycja dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz murem oporowym z wewnętrznymi instalacjami (...).
W niniejszej sprawie nie ma znaczenia, to że projektowany mur oporowy miałby pełnić funkcję pochylni zjazdowej. Na takim stanowisku słusznie stanął sąd pierwszej instancji uznając, że projekt budowlany obejmuje mur oporowy, a fakt, że inwestor nie nazywa tej konstrukcji takim sformułowaniem nie zmienia tej oceny. Lakoniczne przy tym wyjaśnienia pełnomocnika inwestora nie usunęły zaś jakichkolwiek wątpliwości co do treści projektu budowlanego. Usunięcie z nazwy projektu budowlanego pojęcia muru oporowego – jak trafnie zwraca uwagę uczestnik P.S. w złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną – nie zmienia zakresu projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, lecz stanowi jedynie próbę obejścia przepisów i uwarunkowań decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji.
7.1. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
7.2. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 Ppsa.